周蓉

[摘 要]我國已進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，受責(zé)任的多元化以及多種因素的影響，行政責(zé)任沖突不可避免，從而對(duì)政府行政管理水平提出了更高的要求。本文在行政倫理的視角下，從權(quán)利沖突、角色沖突、利益沖突、價(jià)值沖突4個(gè)方面分析了我國公務(wù)員履行行政責(zé)任面臨的困境，并從內(nèi)、外部控制的角度探討了行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑。

[關(guān)鍵詞]行政責(zé)任；行政倫理；行政問責(zé)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.078

[中圖分類號(hào)]D630.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）22-0-02

行政責(zé)任是一個(gè)將行政、法律和道德等多方面責(zé)任融為一體的總體性責(zé)任體系，是民主治理的基礎(chǔ)，也是制約行政人員濫用職權(quán)、減少政府工作失誤的重要保障，是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面深化改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)。社會(huì)利益的分化、多元價(jià)值觀念的碰撞使社會(huì)矛盾沖突加劇，政府和民眾迫切要求公務(wù)員切實(shí)履行行政責(zé)任，防止卸責(zé)或失責(zé)行為以及權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。通過建立公務(wù)員行政責(zé)任倫理，能有效提高政府行政管理水平，最終實(shí)現(xiàn)善治。

1 我國公務(wù)員履行行政責(zé)任的困境

我國社會(huì)正從權(quán)力社會(huì)走向權(quán)利社會(huì)、從國家社會(huì)走向公民社會(huì)，社會(huì)治理模式也逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在劇烈變革的轉(zhuǎn)型期，公務(wù)員在為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，無時(shí)無刻不面臨著多元化的社會(huì)沖突，多重角色的變換，多種利益的矛盾，多種價(jià)值觀的考驗(yàn)，多種權(quán)力的誘惑，往往會(huì)不自覺地陷入利益取舍和價(jià)值選擇的兩難境地。

1.1 權(quán)力沖突

權(quán)力沖突是指針對(duì)具體的行政事項(xiàng)，兩種或兩種以上不同來源的行政權(quán)力之間發(fā)生的沖突。這種權(quán)力的來源可以是法律、組織的上級(jí)和公眾等。在實(shí)際的行政生活中，不同來源的權(quán)力對(duì)于公務(wù)員的行為要求有時(shí)是不一致的，甚至是相互矛盾的。當(dāng)公務(wù)員陷于這種權(quán)力沖突時(shí)，無論其做出何種選擇，都必定要犧牲某一種或某幾種價(jià)值，最終無法有效地履行行政責(zé)任。

1.2 角色沖突

角色沖突是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，指的是不同角色之間的沖突以及源于個(gè)人扮演的多重角色而導(dǎo)致的同一角色的沖突。每個(gè)公務(wù)員都是具有多重角色的“復(fù)合體”，既是普通公民，又是社會(huì)公共利益的代表者和公權(quán)力的具體執(zhí)行者，還承擔(dān)著父母、兒女、配偶、鄰居和朋友等多種角色。不同的角色常常有著不同甚至相互排斥的責(zé)任和義務(wù)。在行使公共權(quán)力的過程中，公務(wù)員或多或少會(huì)把自己的個(gè)人角色、家庭角色等帶入具體工作中。特別是當(dāng)行政工作的對(duì)象涉及與自己有關(guān)系的個(gè)體時(shí)，到底是依法行政、秉公辦事，還是繼續(xù)維護(hù)私利，履行個(gè)人角色、家庭角色，這是公務(wù)員面臨的重大考驗(yàn)。

1.3 利益沖突

利益沖突主要是指公共利益與公務(wù)員個(gè)人私利之間的沖突。角色沖突和權(quán)力沖突的背后常常隱藏著實(shí)質(zhì)上的利益沖突。公務(wù)員在履行行政責(zé)任時(shí)，主要面臨著兩個(gè)方面的利益沖突。一是對(duì)公共利益負(fù)責(zé)，還是對(duì)組織的共同利益負(fù)責(zé)。當(dāng)組織做出的決策不符合公共利益時(shí)，公務(wù)員就面臨兩難：執(zhí)行政策將損害公共利益；不執(zhí)行政策，就意味著損害組織利益。二是個(gè)人利益與公共利益的沖突。公務(wù)員掌握著公共權(quán)力，能夠?qū)σ恍┯袃r(jià)值的稀缺資源進(jìn)行權(quán)威分配，當(dāng)缺乏有效的監(jiān)督制約時(shí)，公務(wù)員很有可能傾向于謀取個(gè)人利益。此外，在維護(hù)公共利益的過程中，如何在不同群體的公共利益之間進(jìn)行選擇，哪個(gè)群體的利益更優(yōu)先，如何公正、合理地分配稀缺資源，這些也會(huì)給公務(wù)員帶來選擇困難。

1.4 價(jià)值沖突

公共行政存在民主、效率、公平、正義等多種價(jià)值取向，在實(shí)際的管理過程中，不同的價(jià)值取向會(huì)使公務(wù)員做出不同的行為選擇，最終會(huì)影響履行行政責(zé)任。我國在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的同時(shí)，公共行政的價(jià)值取向也應(yīng)由追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益為主，逐步向追求民主、公平、法治擴(kuò)展，但在傳統(tǒng)行政思想的束縛下，很多公務(wù)員依然保留著一些錯(cuò)誤的政績觀和不良的價(jià)值取向。比如，地方官員片面追求GDP增長，忽視環(huán)境保護(hù)和改善民生等問題；又如，在公共政策制定和執(zhí)行的過程中，只考慮經(jīng)濟(jì)效益，忽視民主法治和公平正義，導(dǎo)致社會(huì)群體性事件頻發(fā)。

2 我國公務(wù)員行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑

根據(jù)庫珀的觀點(diǎn)，在公共組織中保持負(fù)責(zé)行為一般有兩種途徑，即內(nèi)部控制和外部控制。所謂內(nèi)部控制，是指塑造行為的能力最終來源于一系列內(nèi)化的態(tài)度、價(jià)值觀、信仰和倫理準(zhǔn)則，而不是來源于外部的程序和規(guī)則。所謂外部控制，是指通過制度、法律法規(guī)來控制公務(wù)員的行為，使其符合相關(guān)的規(guī)范與公眾的總體期望。我國應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部控制和外部控制兩個(gè)角度，推動(dòng)我國公務(wù)員走出權(quán)力沖突、角色沖突、利益沖突和價(jià)值沖突的困境，切實(shí)履行自己的行政責(zé)任。

2.1 內(nèi)部控制

2.1.1 培養(yǎng)公務(wù)員的行政責(zé)任意識(shí)

行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，不僅需要加強(qiáng)培養(yǎng)公務(wù)員的綜合素質(zhì)和能力，還需要強(qiáng)化公務(wù)員對(duì)行政責(zé)任的認(rèn)同，尤其要注重培養(yǎng)行政責(zé)任意識(shí)。首先，要使公務(wù)員樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，時(shí)刻將群眾的利益放在首位，堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。其次，要重視培養(yǎng)公務(wù)員的思想道德品質(zhì)和理想信念。良好的道德品質(zhì)和崇高的理想信念既是引導(dǎo)我國公務(wù)員自律的基礎(chǔ)保證，也是抵御各種利益誘惑的警戒線。我國要深入貫徹黨的十八大以來黨中央關(guān)于干部隊(duì)伍建設(shè)的新精神、新要求，加強(qiáng)“堅(jiān)定信念、忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”的職業(yè)道德建設(shè)。在當(dāng)前全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)公務(wù)員的道德責(zé)任意識(shí)。法律制度規(guī)定的責(zé)任是消極的、被動(dòng)的，而道德責(zé)任則是積極的，是法律責(zé)任的重要補(bǔ)充，它能使公務(wù)員在履責(zé)時(shí)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，在未能履責(zé)時(shí)受到道德譴責(zé)。如果公務(wù)員具有良好的道德責(zé)任意識(shí)，就能更好地履行崗位責(zé)任，并不能不斷完善法律制度。

2.1.2 加強(qiáng)組織文化引導(dǎo)

組織文化是組織長期發(fā)展過程中形成的，并且為組織成員普遍認(rèn)可和遵循的價(jià)值觀念和信仰，包含組織的宗旨、共同理想、道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則等。組織文化一經(jīng)確立，就會(huì)像一只無形的手，潛移默化地影響組織成員的思維方式和行為模式，尤其有利于塑造組織新成員的價(jià)值觀。我國政府應(yīng)積極回應(yīng)服務(wù)型政府的需求，努力營造以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)文化，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，引導(dǎo)公務(wù)員約束自己的行為，實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)價(jià)值，符合組織的倫理規(guī)范，主動(dòng)履行為人民服務(wù)的職責(zé)，實(shí)踐負(fù)責(zé)的行政行為。

2.2 外部控制

2.2.1 推進(jìn)行政倫理制度化

行政倫理制度化，就是把社會(huì)普遍認(rèn)同的重要倫理道德規(guī)范融入公務(wù)員的管理制度和行為守則中，以法律、法規(guī)、規(guī)章等形式進(jìn)行公布，形成統(tǒng)一的行政道德標(biāo)準(zhǔn)。庫珀認(rèn)為，行政倫理立法能為行政人員提供符合倫理規(guī)范的行為標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)他們?cè)鯓幼稣_的事以及如何避免做錯(cuò)事。行政倫理立法已經(jīng)逐漸成為西方發(fā)達(dá)國家共同的發(fā)展趨勢(shì)。美國和韓國分別在1978年和1981年制定了《聯(lián)邦政府倫理法》與《公職人員倫理法》。我國也制定了一些行政倫理方面的法律規(guī)范，但除了《公務(wù)員法》之外，大都沒有成為國家法律，不能懲罰違反行政倫理道德的行為，從而無法起到震懾作用。我國應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，制定適合我國國情的行政倫理法規(guī)，保證行政倫理規(guī)范不被破壞，避免公共行政陷入倫理困境。

2.2.2 構(gòu)建行政責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制

有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)行政管理法制化、規(guī)范化的基本條件，也是確保公務(wù)員切實(shí)履行行政責(zé)任的重要外部機(jī)制。具體措施包括以下幾個(gè)方面。第一，建立有效的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。各地在機(jī)構(gòu)改革中要加強(qiáng)各級(jí)政府內(nèi)的監(jiān)察部門、審計(jì)部門建設(shè)，健全工作制度，并以相應(yīng)的法律作為后盾，保證其能獨(dú)立、有效地行使職責(zé)。第二，完善政府信息公開制度。我國應(yīng)明確政府信息公開的范圍，正確處理好信息公開與保密之間的關(guān)系，通過電子政務(wù)等方式公開信息，使公眾能及時(shí)了解公務(wù)員履行職責(zé)的情況。第三，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。我國應(yīng)引入多元社會(huì)主體監(jiān)督公務(wù)員，利用網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等為公眾監(jiān)督、舉報(bào)提供切實(shí)有效的渠道。第四，我國要建立科學(xué)有效的政府績效評(píng)估體系，完善公民參與和第三方評(píng)估，為社會(huì)監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)該做好立法監(jiān)督和司法監(jiān)督等諸項(xiàng)工作。

2.2.3 健全行政問責(zé)制度

行政問責(zé)作為一種約束政府行為、承諾政府責(zé)任的制度，是建立責(zé)任政府的重要表現(xiàn)。行政問責(zé)強(qiáng)調(diào)多元主體共同監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果，以提高政府運(yùn)作的透明度，規(guī)范政府的行為，防止權(quán)力濫用和尋租腐敗，有效抑制了行政責(zé)任虛化現(xiàn)象。同時(shí)，行政問責(zé)制度能形成正確的價(jià)值導(dǎo)向，讓公務(wù)員充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力來源于人民，受人民監(jiān)督，行使權(quán)力就要履行相應(yīng)的責(zé)任，促使公務(wù)員在面臨利益沖突、價(jià)值沖突等情況下，自覺做出正確的行為選擇。

我國的行政問責(zé)目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了制度化和法治化，但仍存在問責(zé)內(nèi)容界定模糊、問責(zé)程序不健全、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不完善、結(jié)果不合理等問題。對(duì)此，我國應(yīng)加快制定完善的法律法規(guī)，對(duì)公務(wù)員的責(zé)任以及承擔(dān)責(zé)任的方式予以明確，實(shí)現(xiàn)“人治問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，明確問責(zé)主體的多元化，既包括上級(jí)行政部門問責(zé)，也包括公民問責(zé)、人大問責(zé)，還有專業(yè)化的、獨(dú)立的問責(zé)機(jī)構(gòu)。其次，要規(guī)范問責(zé)實(shí)施流程，制定具體可操作的規(guī)范，保證公開性、透明性。再次，及時(shí)公開問責(zé)結(jié)果，強(qiáng)化對(duì)被問責(zé)官員的后續(xù)考察和監(jiān)督，嚴(yán)格其復(fù)出程序，避免問責(zé)流于形式。最后，我國還要加強(qiáng)相關(guān)配套法律法規(guī)建設(shè)，形成相互銜接的問責(zé)制度體系，真正發(fā)揮行政問責(zé)的作用。

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