武 萍 周 卉 邢 衍

(1 遼寧大學人口研究所，遼寧沈陽，110036；2 青海大學財經學院，青海西寧，810016；3 遼東學院經濟學院，遼寧丹東，118001)

一、研究背景

隨著我國人口老齡化水平的不斷提升，我國65歲以上人口比重由2000年的10.1%上升到2016年的15%，老齡人口比重的增長加大了對社會養(yǎng)老服務的潛在需求。根據筆者對我國2014年分省養(yǎng)老服務水平的測算，北京市的供給指數為48.88，山東省的供給指數為8.34，而長春市的供給指數僅為6.6。在供給水平五等分組中，吉林省處于第五分組。吉林省作為我國人口老齡化較為嚴重的省份，地方政府在養(yǎng)老服務領域的財政支出比重從2009年的17%上漲到2016年的22%，以政府為供給主體的養(yǎng)老服務難以為繼。為促進我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，財政部、民政部、人力資源和社會保障部于2017年8月下發(fā)了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》(財金〔2017〕86號)，鼓勵發(fā)展PPP模式養(yǎng)老服務，以促進社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，合作中政府為養(yǎng)老服務項目給予財政補貼，同時明確政府與社會資本的邊界，強化對項目的績效考核和監(jiān)管。

我國學者首先對養(yǎng)老服務業(yè)等準經營性的PPP項目財政補貼的必要性展開了研究。張智慧等以城市軌道交通PPP項目為例，提出基于成本和收益狀況的財政補貼決策，將準經營性PPP項目總收益設為內部收益和外部收益之和，他認為，該PPP項目的財政補貼低于外部收益之和，說明該項目補貼合理。[1]王江楠認為，私人投資者是否能夠得到回報在項目制定中至關重要，回報不足就難以吸引社會資本進入PPP項目，應通過考量銀行利率、社會平均利潤率、機會成本等因素制定私人投資者合理利潤指導線，對低于指導線的PPP項目應實行財政補貼以保證投資收益在合理水平內。[2]唐聰基于博弈論模型分析PPP項目兩個參與者——政府和社會資本在“博弈”中的決策，發(fā)現在無補貼情況下PPP項目社會資本投入不足，而在加入補貼行為后，投資者意愿會有顯著增強。[3]養(yǎng)老服務項目具有公共物品的屬性，在產生經濟效益的同時也可以產生社會效益，可見采用財政補貼的方式來吸引社會資本進入養(yǎng)老服務領域是相當必要的。

還有一些研究分析了PPP項目財政補貼的主要方式。王卓甫等認為公益性PPP項目的財政補貼可以分為固定費用和可變費用：固定費用為依照建設和維持項目運營成本開展的補貼，其目的在于控制社會資本投資方的成本，保證項目實施；而可變費用的補貼則依據項目的服務質量，用于激勵社會資本和提高服務質量。[4]曹啟龍等比較了建設補貼和運營補貼兩種補貼方式對企業(yè)的激勵效應，研究發(fā)現，建設補貼會擠出私人投資并不利于企業(yè)的長期經營，而基于項目經營狀況的運營補貼則可以更好地發(fā)揮PPP經營模式的優(yōu)勢，實現“風險共擔，利益共享”。[5]朱若然等認為補貼形式分為財政補貼、獎補資金和產業(yè)引導基金。其中財政補貼的主要模式為政府付費模式和缺口補助模式；獎補資金可以分為中央示范項目補助和地方融資補助；PPP產業(yè)基金的發(fā)起主體則包括政府、金融機構和實業(yè)資本。[6]蘇志浩等將PPP項目下的變動財政補貼分為三種模式，首先是依據使用量進行補貼，其次是針對社會資本提供的設施是否達到可用狀態(tài)及可靠性提供補貼，最后是依據服務質量是否達到標準進行補貼。[7]從當前的PPP項目財政補貼模式來看，無論是學界還是政府部門，均有意識地將財政補貼分為兩個層次：第一層次的補貼是將合作項目建設中的補貼，作為保障項目建成的條件；第二層次則是把財政補貼作為提升社會資本服務水平的激勵，刺激社會資本提升服務水平。

依據上述文獻及現有的研究成果，文章發(fā)現當前學者對PPP項目的財政補貼研究大多從靜態(tài)的角度展開分析。然而從我國各地PPP項目實施的現狀來看，當前的財政補貼方式并不足以對私人投資者產生激勵，后者形成了對財政補貼的依賴，導致項目運行效率低且增加了政府的財政負擔。本文以長春市的社會養(yǎng)老服務PPP項目為例，設計了PPP項目財政補貼動態(tài)調整機制模型。模型主要包括了兩個部分：首先是基于養(yǎng)老服務項目供給水平的評價體系，并以此作為財政補貼水平的依據；其次是財政補貼的“進入—退出”機制，它要求當社會資本投入與產出能夠實現基本平衡時，財政補貼退出PPP項目。本文期望通過對財政補貼的動態(tài)調整來實現激勵社會資本提高服務水平和增加地方財政支出利用效率的目的。

二、養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制運作路徑

養(yǎng)老服務PPP項目的持續(xù)運營，離不開養(yǎng)老服務供給方的盈利經營與需求方的有效支付。為了有效激勵供給方，提高養(yǎng)老服務的數量與質量，以及滿足無自理能力且支付能力有限的老年人的養(yǎng)老服務需求，政府有必要承擔一定程度的財政責任，同時這一財政責任應該有進有出、動態(tài)調整，以實現激勵與保障最大化效果的目標。因此，本文提出的養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制的運作路徑主要包括供給方財政運營補貼的“進入—退出”體系和需求方財政運營補貼的“進入—退出”體系，兩個體系的運作路徑如圖1所示。

首先，建立養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼的“進入—退出”體系。該體系以養(yǎng)老服務PPP項目運營績效考核結果為判斷依據，具體實施過程分為以下三個環(huán)節(jié)：第一步，歸納影響供給方運營績效的主要因素，由此確立多個考核指標，并測算每個指標的權重系數；第二步，以一年為一個考核周期，由第三方評估機構對養(yǎng)老服務PPP項目進行績效考核；第三步，將績效考核結果與項目財政運營補貼的判斷條件進行比較，對于符合條件的養(yǎng)老服務PPP項目予以獎勵性質的缺口補貼，反之，則自負盈虧。

其次，建立養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼的“進入—退出”體系。該體系以養(yǎng)老服務PPP項目服務對象的評估結果為判斷依據，具體實施過程分為以下三個環(huán)節(jié)：第一步，歸納影響需求方支付能力評估的主要因素，由此確立多個評估指標，并測算每個指標的權重系數；第二步，以一年為一個評估周期，由第三方評估機構對養(yǎng)老服務PPP項目的服務對象進行支付能力評估；第三步，將支付能力評估結果與項目財政運營補貼的判斷條件進行比較，對于符合條件的養(yǎng)老服務PPP項目的服務對象予以補償性質的差額補貼，反之，則自主養(yǎng)老。

圖1 養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制的運作路徑

最后，建立針對養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼考核與評估的動態(tài)調整體系。養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制需要隨著經濟和社會背景的不斷變化而進行相應的調整。我國幅員遼闊，地區(qū)之間差異巨大，經濟發(fā)展水平、地域自然環(huán)境及基本民風民俗都各有迥異，在基本框架不變的情況下，養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制還需根據各地區(qū)的具體情況對考核體系和評估標準進行動態(tài)調整。

三、養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼的“進入—退出”模型

(一)養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼模型

1.現行養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼的基本模型。對于PPP項目的財政責任，財政部在2015年發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中做出了明確規(guī)定。其中，PPP項目的財政運營補貼支出責任是指在PPP項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。在運營期內，政府付費模式有以下三種：一是政府付費模式；二是可行性缺口補助模式；三是使用者付費模式。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不需要承擔項目的運營補貼責任。但對于養(yǎng)老服務PPP項目而言，在當前的國家級示范項目中，不存在政府付費模式，只存在可行性缺口補助與使用者付費兩種模式。

因此，現行養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼的基本模型為可行性缺口補助模式的計算模型。該種付費模式的思路：基于使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司經濟補助。[8]其財政運營補貼的核算模型如公式(1)所示。

Yn={[I×(1+r)×(1+i)m]/n}+Cn×(1+r)-Pn

(1)

該模型表達了社會資本方期望總收入與實際總收入的差值，Yn(元/年)為政府需要給予養(yǎng)老服務PPP項目的年度收入差值補貼金額；該養(yǎng)老服務PPP項目的全部建設成本為I元，主要包括項目建安費用、融資成本、稅費、建設單位管理費等；社會資本方的合理利潤率為r，且0

2.養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政補貼的優(yōu)化模型。

首先，構建養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼進入機制的優(yōu)化模型。該模型主要涉及以下兩個方面的內容：一是強制規(guī)定政府的運營補貼責任，取消使用者付費模式，以降低社會資本的運營風險；二是明確設置運營補貼的績效考核機制，增加財政運營補貼績效考核系數，以降低社會資本的逆向選擇風險。優(yōu)化后的供給方財政運營補貼的核算模型如公式(2)所示。

Yn={[I×(1+r)×(1+i)m]/n}+Cn×(1+r)×Kn-Pn

(2)

公式(2)為優(yōu)化后的供給方財政運營補貼模型，增加了能夠激勵社會資本運營的年度績效考核系數Kn。除PPP項目規(guī)定的物有所值評價及財政可承受能力評估的項目準入條件外，由公式(2)可推導出養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼進入機制的條件，即財政運營補貼Yn>0，判斷條件如公式(3)所示。

Kn>[n×Pn-I×(1+r)×(1+i)m]/(1+r)×n×Cn

(3)

由公式(3)可知，對養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼進入機制的判斷主要依據財政運營績效考核系數Kn，該指標有助于實現通過財政運營補貼來激勵社會資本方提高養(yǎng)老服務PPP項目運營效率的預期目標。

其次，構建養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼退出機制的優(yōu)化模型。設計養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼退出機制的模型，有以下三個方面的前提假設條件：首先，歷年項目的財政支出符合財政可承受能力允許的范圍，也就是養(yǎng)老服務PPP項目的財政支出沒有超出地區(qū)一般公共預算支出的10%；其次，養(yǎng)老服務PPP項目的收費水平符合項目公益屬性的微利要求；最后，保證年度社會資本投入與產出基本達到均衡，年度社會資本投入包括年均建設成本、年度績效考核運營成本和合理利潤，產出為養(yǎng)老服務PPP項目的年度使用者付費。根據以上前提假設，養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼退出機制的條件是Yn≤0，由公式(3)可得如下判斷模型。

Kn≤[n×Pn-I×(1+r)×(1+i)m]/(1+r)×n×Cn

(4)

由此可知，養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼退出機制是否生效主要取決于財政運營績效考核系數Kn的大小，當項目運營的效果與效率沒有達到一定標準時，對供給方的財政運營補貼會強制停止。公式(4)取等號時，表示供給方財政運營補貼退出的臨界點或終止點出現。

由財政部政府和社會資本合作中心網站公示的國家級養(yǎng)老服務PPP項目的相關信息，本文整理出如表1所示的可獲得定量指標的數據信息。

表1國家級養(yǎng)老服務PPP項目績效考核指標權重測算的相關數據信息單位：%

說明：表中斜體數據由行業(yè)平均數據估計而得。

數據來源：財政部政府和社會資本合作中心，http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/toPPPList.do。

自有資金占比為政府實際出資與社會資本實際投資的合計值占項目總投資額的比重，表1中的自有資金占比由公示信息計算整理而得。另外表1中的服務資源利用率指標與項目收益率指標均為預測值。前者通常在項目運營初期較低，除個別項目的數據可在公示信息中直接找到，大多數項目的數據參照當前公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老服務機構的床位空置數據，綜合估計為80%；后者與服務資源利用率指標類似，除個別項目的數據可在公示信息中直接找到，大多數項目的數據參照前文，統一預測為8%。由上述數據測算養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼年度績效考核指標體系的權重，結果如表2所示。

表2養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼年度績效考核指標體系的權重

說明：表2數據由表1測算而得。

變異系數法屬于客觀估計法，其結果主要隨樣本數據的變化而變化，通過計算得到的投入績效維度、過程績效維度、結果績效維度的權重分別為 0.59、0.05、0.36。其中，過程績效維度的權重較小，與當前注重過程的考核理念相比，存在明顯偏差，服務資源利用率指標的預測成分較多，所以不具備一般代表性。同時，投入績效維度與結果績效維度數據也存在一些偏誤，進而需要通過主觀判斷法對三個維度的權重進行調整，調整后的結果如表3所示。

表3養(yǎng)老服務PPP項目運營階段財政運營補貼績效評價指標體系的權重測算

我國養(yǎng)老服務PPP項目尚處于起步階段，大多數項目還沒有進入正式的服務運營期，部分指標只能預測， 所以筆者對前文論證的養(yǎng)老服務PPP項目運營階段財政運營補貼績效評價指標體系做了進一步微調。調整的主要依據：一是項目的績效評價應以項目前期為主，即注重投入績效與過程績效，且更關注過程績效；二是項目的績效評價應包含人力資源績效。通過調整，投入績效維度、過程績效維度、結果績效維度的權重分別為 0.30、0.50和0.20。從測算結果可知，過程績效維度中的人口成本占比指標與服務資源利用率指標權重最高，對財政運營補貼績效的影響程度最大，符合基本現實情況和現有理論研究假設，因此將該權重賦值作為經濟和現實依據具有一定合理性。

綜上所述，養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼年度績效考核系數Kn為某養(yǎng)老服務PPP項目各年度的績效考核指標取值乘以其對應的權重值后的總和，其中，除單位服務對象運營成本指標取負值外，其余指標均取正值，如公式(5)所示。

Kn=∑(xi×i)(i=1,2……d，d為調整后績效評估指標數量)

(5)

(二)養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼模型

1.養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼的對象。養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼對象為養(yǎng)老服務PPP項目運營者，而養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼的對象是養(yǎng)老服務PPP項目的特殊服務群體，其項目補貼的對象主要針對有養(yǎng)老服務剛性需求但沒有養(yǎng)老服務支付能力的老年人，如城鎮(zhèn)“三無”老人、農村“五保”老人、生活不能自理且支付能力弱的普通老年人。

2.養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼進入機制的模型。養(yǎng)老服務PPP項目的需求方財政運營補貼，能夠有效提高老年人的養(yǎng)老服務購買能力，降低社會資本的市場風險。據相關文獻可知，老年人的身體狀況、經濟情況、當地生活水準等指標，共同決定了養(yǎng)老服務PPP項目的需求方財政運營補貼金額的水平。其中，老年人的身體狀況是養(yǎng)老服務PPP項目服務對象支付能力的首要影響因素，該指標可由殘疾等級確定。首先，隨著年齡的增長，老年人身體機能會不斷退化，自理能力會逐漸喪失。因此，老年人的養(yǎng)老服務需求屬于剛性需求。其次，考慮到養(yǎng)老服務的責任共擔屬性，家庭經濟情況指標決定了需求方的財政運營補貼水平。最后，當地生活水平指標則是因地制宜確定的需求方的財政運營補貼標準。該指標由當地養(yǎng)老服務收費水平和當地城鄉(xiāng)居民平均最低生活保障水平共同決定。通常，養(yǎng)老服務收費一般包括床位費、基本伙食費、護理費等。養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼的核算模型如公式(6)、公式(7)所示。

Xn為年度養(yǎng)老服務需求方的財政運營補貼金額，如果Xn>0，則實施財政運營補貼，否則不需要補貼；C1為養(yǎng)老服務平均每年所需的床位費；C2為養(yǎng)老服務平均每年所需的基本伙食費用；C3為養(yǎng)老服務平均每年所需的護理費用；Rn為申請補貼的老年人的年度家庭人均收入水平；C0為當地居民平均生活水平；[10]QCDb為b等級的殘疾老年人的財政補貼比重。因為身有殘疾的老年人在生活中會有不同程度的護理需求，相同殘疾類型的老年人殘疾等級越高，所需護理內容要求越多，費用標準則越高，所以b等級的殘疾老年人的財政補貼比重指標可由不同護理等級的護理費用占總費用的比值來確定。養(yǎng)老服務PPP項目的需求方財政運營補貼以“年”為一個周期，周期結束后想繼續(xù)獲得補貼的老年人需要重新提出申請，第三方評估部門按規(guī)定對其家庭經濟狀況和身體狀況進行重新評估，最后按實際需要確定給予申請者的補貼水平。[11]由公式(6)、公式(7)可推導出養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼進入機制的條件，即財政運營補貼Xn>0，判斷條件如公式(8)、公式(9)所示。

由公式(8)、公式(9)可知，對養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼進入機制的判斷主要依據b等級的殘疾老年人的財政補貼比重QCDb，該指標有助于使支付能力較弱且生活不能自理的老年人通過財政運營補貼的方式接受PPP項目的養(yǎng)老服務。

3.養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼退出機制的模型。設計養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼退出機制的模型，有以下三個方面的前提假設條件：首先，養(yǎng)老服務PPP項目的財政支出沒有超出地區(qū)一般公共預算支出的10%；其次，養(yǎng)老服務PPP項目的收費水平符合項目公益屬性的微利要求；最后，保證老年人的年度收入與年度支出基本達到均衡，其中，老年人的年度收入是指申請補貼的老年人的年度家庭人均收入水平，年度支出是指申請補貼的老年人的年度養(yǎng)老服務付費水平，主要包括平均每年所需的養(yǎng)老服務床位費、養(yǎng)老服務基本伙食費用及養(yǎng)老服務護理費用。根據以上前提假設，養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼退出機制的臨界點是Xn=0，由公式(8)、公式(9)可得如下判斷模型。

由此可知，養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼退出機制是否生效主要取決于b等級的殘疾老年人的財政補貼比重QCDb的大小。而由QCDb=0可得，公式(10)、公式(11)中的分子必為0，即Rn=C1+C2+C3，或者Rn=C0，這符合“當老年人能夠收支平衡時，需求方的財政運營補貼會強制退出”的預期假設。

四、養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”案例分析

(一)案例的選擇

本文選擇財政部政府和社會資本合作中心網站公示的“長春市養(yǎng)老綜合項目”作為案例，對其養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼的“進入—退出”機制進行分析。選擇該項目作為案例分析的對象主要出于以下四個方面的考慮：首先，長春市養(yǎng)老綜合項目作為第二批次國家示范項目，是我國東北地區(qū)首個國家級養(yǎng)老服務PPP項目，對處于經濟轉型階段的東北來說，如何高效合理運用財政資金扶持兼具公益與經濟屬性的養(yǎng)老服務事業(yè)，借鑒與參考的意義重大；其次，該項目的財政運營補貼采用可行性缺口補助的回報機制方式，通過運營績效考核對缺口部分進行付費補貼，符合本文提出的對養(yǎng)老服務PPP項目強制性實施供給方財政運營補貼的假設，具有典型性；再次，長春市養(yǎng)老服務綜合項目主要分為三個部分，分別是養(yǎng)老機構建設、托老服務中心建設和居家養(yǎng)老服務中心建設，項目以“醫(yī)養(yǎng)護一體化”為主要理念，通過物聯網、智慧醫(yī)療等技術手段，最終解決老年人的養(yǎng)老、健康、需求等的多樣化問題，基本涵蓋了養(yǎng)老服務體系中的服務內容，作為案例進行分析具有代表性；最后，對于處于起步階段的我國養(yǎng)老服務PPP項目來說，只能進行財政補貼的模擬分析，財政部政府和社會資本合作中心公示的該養(yǎng)老服務PPP項目的經營信息數據相對較為完整，可以保證數據的可得性，降低預測誤差。

(二)案例供給方的實例應用

為了對長春市養(yǎng)老綜合PPP項目供給方財政年度運營補貼做出“進入—退出”決策，除了需要測算供給方財政運營補貼績效考核系數Kn以外，還需要測算[n×Pn-I×(1+r)×(1+i)m]/(1+r)×n×Cn的大小。因為只測算年度值，所以無須考慮貨幣的時間價值。結合長春市養(yǎng)老綜合PPP項目財政承受能力論證報告中的數據，經計算整理可得出如表4所示的測算結果。

表4養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政年度運營補貼“進入—退出”的決策

數據來源：http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do?projId=1C8214B48DCED131E0532AB413ACD86E。

表4中的比較值為Kn與[n×Pn-I×(1+r)×(1+i)m]/(1+r)×n×Cn的差值，根據判斷條件，比較值為正值時，供給方財政運營補貼的決策結果為進入，反之則為退出。由表4的中決策結果可知，長春市養(yǎng)老綜合PPP項目在建設期無供給方的財政運營補貼，在運營期會取得與績效考核系數相對應的供給方財政運營補貼。

為了改善我國社會資本參與養(yǎng)老服務PPP項目激勵性不足及約束性不夠的現狀，本文提出優(yōu)化型的養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼機制，主要體現在以下三個方面：一是設置養(yǎng)老服務PPP項目供給方的財政運營補貼“進入—退出”的判定條件；二是強制規(guī)定對養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼可行性缺口補助的回報機制；三是養(yǎng)老服務PPP項目供給方的財政運營補貼金額與其項目運營期間的績效考核系數直接相關。依據上述三個方面的內容及養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼的測算公式Yn={[I×(1+r)×(1+i)m]/n}+Cn×(1+r)×Kn-Pn，可測算出優(yōu)化后的補貼金額，并結合長春市養(yǎng)老綜合PPP項目財政承受能力論證報告中的現行財政運營補助數據，進一步得出該項目財政運營補貼優(yōu)化前后的變化情況。

數據來源：http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do?projId=1C8214B48DCED131E0532AB413ACD86E

圖2長春市養(yǎng)老綜合PPP項目財政運營補貼優(yōu)化前后的變化情況

如圖2所示，項目現行的財政運營補貼水平較為穩(wěn)定，與財政運營績效考核情況無關；而優(yōu)化后的財政運營補貼水平則呈現出逐年減少的變化趨勢。自項目運營合作第七年開始，經優(yōu)化后的長春市養(yǎng)老綜合PPP項目財政運營補貼金額始終低于現行補助水平。這一變化情況，可以體現出養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼“進入—退出”三個方面的機制優(yōu)勢：首先，強制性設置可行性缺口財政運營補貼機制，有利于調動社會資本經營養(yǎng)老服務PPP項目的積極性；其次，動態(tài)設置財政運營補貼機制，有利于約束社會資本參與養(yǎng)老服務PPP項目的經營行為；最后，彈性規(guī)定財政運營補貼金額，有利于降低財政支付壓力，以實現公共資源利用最大化的目標。經測算，項目經財政運營補貼后，除個別年份收不抵支外，項目的總體收支基本達到平衡，并且略有盈余，所以養(yǎng)老服務PPP項目供給方財政運營補貼“進入—退出”機制具有可行性(如圖3所示)。

(三)案例需求方的實例應用

結合長春市養(yǎng)老綜合PPP項目的養(yǎng)老服務費用數據及長春市《國民經濟和社會發(fā)展統計公報》的數據，經測算整理可得出合作期內歷年老年人人均養(yǎng)老費用支出與居民人均生活水平的比較情況，如圖4所示。

數據來源：http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do?projId=1C8214B48DCED131E0532AB413ACD86E

圖3長春市養(yǎng)老綜合PPP項目優(yōu)化后的經營收入與成本

數據來源：http://www.jl.gov.cn/sj/sjcx/nbcx/gdzs/201705/t20170508_2489608.html

另外，由長春市養(yǎng)老綜合PPP項目中的醫(yī)養(yǎng)結合子項目的相關數據可知，項目在建設期無經營收入，從第4年開始接收老年人，依據養(yǎng)老服務業(yè)運營初期平均入住率水平，假設該子項目運營期前3年的入住率分別為30%、55%、80%，并始終保持80%的入住率至項目期末。綜上數據經測算可知，長春市養(yǎng)老綜合PPP項目從合作期的第4年起至項目運營第21年，需求方財政運營補貼“進入—退出”的判定前提始終是C1+C2+C3>C0；長春市養(yǎng)老綜合PPP項目自合作期的第22年到項目期末，需求方財政運營補貼“進入—退出”的判定前提是C1+C2+C3

關于需求方殘疾老年人財政補貼比重QCDb的測算，本部分擬用不同自理能力的老年人口享受財政運營補貼的比重數據來表示。由《長春市民辦非營利性養(yǎng)老服務機構補貼資金管理實施細則》可知，養(yǎng)老服務機構運營補貼按入住滿一個月的老年人實際占用床位數，以及依據老年人自理、半自理、不能自理的程度，每月每張床位分別給予100元、150元、200元的運營補貼，經計算整理可得出該養(yǎng)老服務PPP項目需求方殘疾老年人財政補貼比重QCDb值。

結合長春市養(yǎng)老綜合PPP項目的預測收入表，以表中合作期內入住老人的身體情況為依據，可以測算出合作期內歷年殘疾老年人的財政補貼比重QCDb。同時結合長春市養(yǎng)老綜合PPP項目財政承受能力論證報告中的數據及長春市低保標準，經計算整理可得出如表6所示的測算結果。

由表6中的年度決策結果可知，長春市養(yǎng)老綜合PPP項目在建設期無需求方的財政運營補貼，在合作期的第4年至第22年會取得需求方的財政運營補貼，該補貼于合作期的第23年至項目期末退出。

表5養(yǎng)老服務PPP項目需求方殘疾老年人財政補貼比重QCDb值

數據來源：《長春市民辦非營利性養(yǎng)老服務機構補貼資金管理實施細則》，http://www.ccmz.gov.cn/ccmz/2/689/2016/06/i11125.shtml。

表6長春市養(yǎng)老服務PPP項目需求方財政運營補貼“進入—退出”的年度決策

(四)案例進退機制優(yōu)越性的實例

為了提高我國養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼的精準度，除了優(yōu)化供給方的財政運營補貼機制外，本文還針對經濟困難且生活自理能力有限的老年人群體構建服務補貼的“進入—退出”機制。通過運用長春市養(yǎng)老綜合PPP項目的相關數據，可測算出優(yōu)化后需求方的財政運營補貼金額，結合前文測算出的供給方優(yōu)化前后的財政運營補貼差額，可以得出圖5所示的比較結果。

數據來源：http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do?projId=1C8214B48DCED1310532AB413ACD86E。

圖5長春市養(yǎng)老綜合PPP項目優(yōu)化前后財政運營補貼差額比較

由圖5可以看出，雖然長春市養(yǎng)老綜合PPP項目優(yōu)化后的供需財政運營補貼金額在合作期前期超出優(yōu)化前的財政運營補貼，但在項目合作期的后期，優(yōu)化后的補貼水平始終低于優(yōu)化前的。經綜合測算，在整個項目合作期間，優(yōu)化后的供需方財政運營補貼金額比優(yōu)化前單獨補貼供給方節(jié)省財政資金共計11236萬元。

五、養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制的評述

綜上所述，政府是社會管理的第一主體，政府在社會福利中始終處于前沿位置。[12]尤其在養(yǎng)老服務PPP項目發(fā)展初期，政府通過構建養(yǎng)老服務PPP項目供給方與需求方的財政運營補貼“進入—退出”機制，不僅可以調動養(yǎng)老服務供需雙方的積極性與主動性，而且可以減輕財政支出壓力。在養(yǎng)老服務PPP項目財政運營補貼“進入—退出”機制的作用下，一方面，養(yǎng)老服務PPP項目的供給方為了獲得穩(wěn)定的財政運營補貼，會主動提升養(yǎng)老服務質量，以贏取需求方對養(yǎng)老服務的接受度與滿意度；另一方面，養(yǎng)老服務PPP項目有進有出的財政運營補貼方式，有利于實現精準補貼，使政府與社會資本的合作最終走上良性發(fā)展的軌道。