叢春霞 邵大妞

(東北財經大學公共管理學院，遼寧大連，116025)

一、問題的緣起

自1989年我國政府試點將海南省和深圳市的個人賬戶引入基本養(yǎng)老保險制度以來，對個人賬戶“存”還是“廢”以及“做實”還是“做空”的爭議不斷。近20年來，隨著各國人口老齡化趨勢的日益嚴峻，越來越多的發(fā)達國家開始拒絕養(yǎng)老金積累制財務模式。依據艾倫條件，我國的實際工資增長率和人口增長率之和遠高于實際收益率，因此我國建立現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險制度更有效率，個人賬戶作為個人權益記錄的觀點正在贏得更多共識。

發(fā)達國家老齡化進程長達幾十年甚至上百年，我國只用了18年的時間就跑步進入了老齡化社會。截至2016年，我國65歲及以上老齡人口占總人口的10.8%。據聯(lián)合國經濟和社會理事會的預測，2030年我國老齡人口占總人口的比例將達到16.2%，到2050年我國老年人口將達到4.87億，老齡化的加速對經濟社會都會產生巨大的影響。在我國人口結構發(fā)生巨變、贍養(yǎng)比不斷提高、家庭人口結構大都為4 ∶2 ∶1的背景下，養(yǎng)老問題顯得更加突出。隨著經濟社會的發(fā)展，我國的養(yǎng)老保險制度也處于不斷變革的過程中，其中在1997年和2005年經歷了兩次較大的制度變革。1997年建立的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”的部分積累制養(yǎng)老保險制度，奠定了我國養(yǎng)老保險的基本制度框架，并一直運行至今。2005年我國主要針對個人賬戶比例和養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法對該制度做出適度調整。但在制度具體實施過程中出現(xiàn)了很多問題：制度設計存在缺陷，導致了個人賬戶空賬運行嚴重，且規(guī)模不斷擴大，多個省份出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的情況；《社會保險法》和相關制度明確規(guī)定政府是終極責任的承擔者，這導致各級政府財政壓力過大，甚至阻礙了地方經濟的發(fā)展；在養(yǎng)老金投資運營方面，產生了養(yǎng)老金個人賬戶基金保值增值效率低下和管理成本過高等問題；由于信息透明度低以及監(jiān)管力度不夠，部分地區(qū)存在養(yǎng)老金被挪用、亂用的問題。習近平總書記在十九大報告中對新時期我國社會保障體系建設做出新的決策部署：按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。[1]新時期我們必須準確把握其豐富內涵、基本要求和發(fā)展目標，認真完成十九大報告提出的各項工作。為適應經濟全球化、經濟新常態(tài)、人口結構巨變和新業(yè)態(tài)發(fā)展，我國應盡快建立起多層次的養(yǎng)老保險體系。這同時也要求我們應結合我國經濟社會發(fā)展的實際，積極探索和借鑒國外的有益經驗，對我國已有的多層次養(yǎng)老保險體系進行制度優(yōu)化和路徑創(chuàng)新。

養(yǎng)老問題是社會各界普遍關注的熱點問題。近些年來，國際上有很多國家都對養(yǎng)老金制度進行了改革?，F(xiàn)階段在我國社會養(yǎng)老保險體系既有路徑和資源約束條件下，我國養(yǎng)老金個人賬戶的運行與管理在實踐中存在很多的難點、痛點問題，亟須破解。瑞典是養(yǎng)老保險制度改革比較早的國家之一，20世紀90年代初，瑞典的DB型養(yǎng)老金制度面臨著長期財務不可持續(xù)的問題，這也是瑞典連年財政赤字和債務水平不斷提高的主要原因。另外，當時瑞典飽受經濟衰退和匯率危機的雙重打擊，要想加入歐盟及歐洲貨幣聯(lián)盟，必須降低本國的財政赤字和債務水平。在這樣的背景下，瑞典于1999 年實施了名義賬戶制改革，并且建立了多支柱的養(yǎng)老保險體系。其中政府、社會和個人各盡其責,有效地進行了責任分擔，這次改革不僅保證瑞典養(yǎng)老金制度更好地實現(xiàn)了代際的平衡及財務穩(wěn)定，同時還大大地降低了政府的財政壓力。本文全面梳理了瑞典基本養(yǎng)老金個人賬戶制的實踐歷程，深刻分析其改革的內在邏輯及實施路徑,為我國養(yǎng)老保險制度改革和建立多層次社會保險體系提供有益的借鑒。

二、我國基本養(yǎng)老金個人賬戶的實踐

(一)我國基本養(yǎng)老金個人賬戶運行現(xiàn)狀

自1989年海南省和深圳市試點把個人賬戶引入基本養(yǎng)老保險制度開始，我國個人賬戶至今已運行29年。1994年的國企改革，很多企業(yè)破產重組，大批職工失業(yè)下崗，而社會保障體系的不健全又制約著失業(yè)下崗人員的再就業(yè)，從而影響了社會穩(wěn)定。在此背景下，1997年國務院頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號文件)，基本目標是確立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度。但是制度在具體實施過程中，存在統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶比例選擇問題，對此相關部門推薦了兩套方案，這也使得各地在方案實施過程中呈現(xiàn)出較大的差異性，個人賬戶規(guī)模從4%～17%不等。與此同時，各省內部繳費比例也不統(tǒng)一，阻礙了省內勞動力的流動。為解決個人賬戶存在的各類問題，國務院決定做實個人賬戶，并于2000年以遼寧省為試點，開展個人賬戶做實工作。雖然做實個人賬戶試點規(guī)模不斷擴大，至2008年已達13個省份，但限于財政壓力，做實工作面臨諸多困難。2010年，隨著中央財政停止發(fā)放對遼寧省的試點補貼，做實個人賬戶政策宣告失敗。如表1所示，截至2015年，我國有24個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收不抵支，其中東北三省收不抵支數(shù)額較大，情況比較嚴重，做實個人賬戶工作難以實現(xiàn)，嚴重影響了我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，因此，個人賬戶改革勢在必行。我國政府在十八屆三中全會和“十三五”規(guī)劃中對養(yǎng)老保險制度全面改革提出了相應的要求和目標，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中以“完善”個人賬戶取代了以往“做實”個人賬戶的表述。因此，本文認為有必要進一步完善基本養(yǎng)老保險個人賬戶，厘清個人賬戶制度實施過程中的難點和痛點問題。

(二)我國基本養(yǎng)老金個人賬戶運行存在的問題

1.制度設計存在缺陷

統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老金制度其賬戶設計存在天生的缺陷，如制度失靈問題、繳費年限問題、制度設計當時預期壽命水平低的問題、個人賬戶屬性問題、中央和地方政府財政責任分工等方面的問題。制度規(guī)定，繳費年限達到15年就可以享受養(yǎng)老保險待遇，因此我國每年來自補繳和預繳的養(yǎng)老金大約為資金總量的10%，形成少繳多得的局面。很多地區(qū)養(yǎng)老金實際費率低于規(guī)定費率，實際繳費基數(shù)低于規(guī)定繳費基數(shù)。個人賬戶不能封閉運行，其缺口由統(tǒng)籌基金兜底，而統(tǒng)籌基金缺口則由地方財政兜底，這就意味著個人賬戶制度對財政產生巨大依賴性。

表1 2015年各省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支結余情況單位：億元

說明：表中各個省份按照結余數(shù)額由高至低排序。

資料來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，北京，經濟管理出版社，2016。

資料來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，北京，經濟管理出版社，2016。

基本養(yǎng)老保險基金總收入包括征繳收入、財政補貼、利息收入和其他收入。從圖1我們可以看出，自2010年以來，我國養(yǎng)老保險基金征繳收入所占比重連年下降，從2010年的82.79%下降至2015年的78.44%，財政補貼所占比例在連續(xù)下降兩年以后又連續(xù)上升了三年，在2015年達到了16.07%，利息收入所占比例和其他收入所占比例均逐年上升，后者從2.04%上升到3.60%，但由于投資收益率低于通貨膨脹率，沒有實現(xiàn)保值增值的目標，其他收入所占比例從0.6%持續(xù)上升到1.89%。以上說明，財政補貼力度不斷加大，政府為基金財務的可持續(xù)性做出了努力和支持，由于養(yǎng)老金的征繳收入下降和其他一些問題，政府還將繼續(xù)加大財政補貼的力度。

2.地方財政壓力巨大

1997年國務院決定將“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度轉為“統(tǒng)賬結合”制度，這一根本性變革導致部分省市個人賬戶籌資面臨雙重壓力。一是做實個人賬戶引致“轉制成本”顯性化，針對制度中的“新人”，制度改革對其影響不大，但對于“中人”和“老人”中的絕大多數(shù)，勞動是在計劃經濟體制下進行的，其在制度實施前并無多少養(yǎng)老儲蓄，因而在轉軌過程中就形成了國家對職工的隱性養(yǎng)老債務；二是原屬行業(yè)管理的國有企業(yè)移交地方管理導致“轉制成本”地方化，在原中央企業(yè)改制并進行屬地化管理過程中，一方面是“轉制成本”轉嫁給地方，另一方面對破產企業(yè)核撥給地方的經常性資金沒有考慮社會保險待遇連續(xù)多年上調的情況，這導致一些地區(qū)形成了較大數(shù)額的歷史缺口。遼寧省人社廳資料顯示，截至2015年遼寧省養(yǎng)老金收支赤字率為27.3%，財政凈補貼額為600億元，預計到2020年遼寧省養(yǎng)老金赤字將達到2500億元，地方政府財政面臨著巨大的“保發(fā)放”支付壓力。

3.個人賬戶空賬運行

2010年，隨著中央財政停止發(fā)放對遼寧省的試點補貼，做實個人賬戶政策宣告失敗。一些地區(qū)個人賬戶一方面面臨“轉制成本”，另一方面統(tǒng)籌賬戶向做實的個人賬戶基金借資發(fā)放養(yǎng)老金，如此雙重壓力造成了個人賬戶實際上空賬運行，見圖2所示。

圖2 2011—2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額和基金累計記賬額

2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額達到了47144億元，比2014年增加了6170億元，[注]數(shù)據來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，北京，經濟管理出版社，2016。增長率為15.06%。從圖2中可以看出，2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余額已經比累計記賬額高出11799億元，缺口十分巨大，即使用城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的全部累計結余也難以填補。事實上，養(yǎng)老金缺口近幾年一直在擴大，而且有進一步擴大的趨勢，這意味著如果保持現(xiàn)行基金運行趨勢，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度資產與負債之間的缺口會不斷擴大，基金累計結余也將會耗盡。因此，只有盡快采取其他方案充實基金，備足基金儲備，才能更好地提升制度的可持續(xù)性。

4.養(yǎng)老金個人賬戶基金保值增值效率低下

個人賬戶基金的低統(tǒng)籌層次狀態(tài)，導致做實的個人賬戶基金的投資效率低下。鄭秉文提出，以2012年作為參考，如果將全國社會保障基金理事會的投資收益率作為標準，那么每年基本養(yǎng)老保險基金就會損失五六個百分點，投資收益損失5500億元左右，根據通貨膨脹率的基準，從2001年到2011年這10年，基本養(yǎng)老保險基金貶值額度約6000億元，兩項投資收益損失令人痛心。[2]2015年8月國務院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，我國的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，導致在管理過程中遇到很多困難，如果不提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次，發(fā)布的投資管理辦法勢必會在以后的實踐中遇到問題。1997—2015年，我國的基本養(yǎng)老保險基金一直采用“存銀行買國債”這種單一的投資方式。[3]基本養(yǎng)老保險基金的投資收益率僅在 2%[注]數(shù)據來源：鄭秉文，《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，北京，經濟管理出版社，2012。左右。國際社會已經把養(yǎng)老金投資收益作為養(yǎng)老金收益的第二個收入來源，而我國的養(yǎng)老金連最基本的保值目標都沒有實現(xiàn)。所以在統(tǒng)籌層次較低和投資管理較單一的情況下，基本養(yǎng)老保險基金很難做到保值增值。

5.養(yǎng)老金個人賬戶碎片化管理

當前，由于全國統(tǒng)籌尚未實施，我國養(yǎng)老保險仍以屬地化管理模式為主，在該模式下，上一級與下一級是政策法規(guī)與業(yè)務指導和被指導的關系，并不存在直接的行政隸屬關系。在中央層面，養(yǎng)老保險經辦機構主要由國務院領導，人社部兼具政策制定、監(jiān)督檢查的職能，指導下級社會保障部門開展工作。在地方層面，省、市級政府主要發(fā)揮社會保險指導與經辦功能，縣級政府則主要負責經辦業(yè)務。這種屬地化管理模式雖然在一定程度上發(fā)揮了地方政府的積極性，增加了地方政府在養(yǎng)老保險政策制定方面的權力，但同時也導致了地方政府各自為政的局面，養(yǎng)老保險政策、養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)、養(yǎng)老保險費用征繳情況等均存在較為明顯的地區(qū)間差異，同時個人賬戶的做實做虛情況也各不相同，養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出明顯的碎片化管理趨勢。[4]

6.養(yǎng)老金個人賬戶監(jiān)管不到位

我國養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資監(jiān)管體系主要包括四個方面：即法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、社會監(jiān)管和內部監(jiān)管。其中，政府作為行政監(jiān)管的主要實施者，存在諸多問題。第一，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善，目前我國尚未出臺專門針對基本養(yǎng)老金監(jiān)管方面的法律。第二，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構的管理經驗不足，缺乏這方面的專業(yè)管理人才。第三，養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管角色模糊不清，政府既是養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管者，同時又是養(yǎng)老保險基金的受托人和投資管理人，這種“既是運動員又是裁判員”的管理模式增加了養(yǎng)老保險基金被挪用和流失的風險。此外，實際管理養(yǎng)老保險的部門多而分散，人社部、財政部以及金融部門都有一定的監(jiān)管權，這也導致各部門間管理權責不清晰，無法形成相互制約、相互監(jiān)督的科學管理體系。第四，缺乏對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管對象的具體懲罰措施和可操作性規(guī)定，從而造成“嚴投資、寬監(jiān)管”的局面，影響了基本養(yǎng)老保險基金的投資運營效率。第五，我國目前的信息披露制度尚不健全，社會監(jiān)督極為有限，當前公眾對自身養(yǎng)老保險個人賬戶收益狀況并不明晰，這相當于剝奪了公眾的參與權和知情權，不利于基本養(yǎng)老保險基金的安全、可持續(xù)運營。

三、瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶

瑞典作為福利國家的代表在養(yǎng)老金制度建設方面始終走在前列,經過近一個世紀的長期發(fā)展，瑞典逐漸建立起多層次、嚴監(jiān)管的養(yǎng)老金制度，其個人賬戶模式已成為發(fā)達國家的典范。

(一)瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶的實施路徑

1.瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶制度設計

瑞典的養(yǎng)老金制度與其經濟發(fā)展關聯(lián)密切。從第二次世界大戰(zhàn)結束以后到20世紀70年代這一階段，瑞典養(yǎng)老金制度得到快速發(fā)展，瑞典作為中立國經濟并沒有受到戰(zhàn)爭的破壞。1946年，瑞典議會通過一項新的《養(yǎng)老金法》，即建立統(tǒng)一標準的養(yǎng)老金制度。隨著經濟高速發(fā)展和人們生活水平逐漸提高，基本養(yǎng)老金制度已經不能滿足人們的需求，1960年瑞典開始實行與收入相聯(lián)系的補充養(yǎng)老金制度，《國民保險法》也在1963年正式生效，到了20世紀70年代瑞典的養(yǎng)老金制度逐漸完善起來。但20世紀70年代以后，瑞典養(yǎng)老金制度開始面臨嚴峻挑戰(zhàn)，一方面因為快速發(fā)展的經濟逐漸趨于停滯，失業(yè)等一系列問題凸顯出來，另一方面，瑞典人口結構發(fā)生變化，隨著老齡人口的不斷增多，供養(yǎng)負擔越來越重，社會保障需求也隨之增長，瑞典現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度已經不能維系養(yǎng)老保險制度的正常運行，改革勢在必行。

20世紀80年代瑞典開始醞釀改革并成立了養(yǎng)老保險改革委員會，1992年養(yǎng)老金改革框架出臺，1994年養(yǎng)老金改革方案正式頒布，同年6月該方案通過立法被正式實施。改革前，瑞典養(yǎng)老保險體系主要是由基本年金、補充年金和部分年金三部分構成，而改革后的新制度為順應改革趨勢和社會發(fā)展，創(chuàng)新式地引入名義賬戶制。改革后瑞典養(yǎng)老保障體系分為三個層次(見表2)：第一個層次是“保障養(yǎng)老金”(GP),替代原來的國民養(yǎng)老金(FP)制度；第二個層次是名義賬戶養(yǎng)老金，又稱為“收入養(yǎng)老金”；第三個層次是實賬積累制養(yǎng)老金，又稱為“費用養(yǎng)老金”。名義賬戶養(yǎng)老金和實賬積累制養(yǎng)老金都實行收入關聯(lián)型DC型計劃。

表2瑞典公共養(yǎng)老金體系

資料來源：根據《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》整理。

名義賬戶制又稱為名義繳費確定型養(yǎng)老金模式(簡稱NDC模式)，結合現(xiàn)收現(xiàn)付制計劃和基金積累制計劃于一身。[5]瑞典政府為克服養(yǎng)老金支出危機，決定改變現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金籌資模式，采用現(xiàn)收現(xiàn)付與部分積累相結合的制度。先是在原來的現(xiàn)收現(xiàn)付基礎上引入個人賬戶，個人繳納的費用全都放在個人賬戶，雇主繳納的費用則是放在現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶。但在養(yǎng)老金支付上，個人賬戶和現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶被全部投入到資金運用中，也就是說名義賬戶資金只是名義上的。1998年瑞典政府決定改變名義賬戶的名義性，做實個人賬戶，把雇主和雇員共同繳納的16%放入現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶，2.5%放在個人賬戶。一方面，改革后的公共養(yǎng)老金計劃分為基本養(yǎng)老金和與收入相關的養(yǎng)老金兩部分，現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶與個人賬戶組成了與收入相關的養(yǎng)老金，實行個人賬戶使瑞典的養(yǎng)老金制度逐漸與經濟發(fā)展相協(xié)調。另外，養(yǎng)老金制度改革中包含推遲退休年齡的內容，新制度規(guī)定公民的法定退休年齡為65歲，但可根據自身實際靈活選擇退休年齡。這一系列的改革措施使得瑞典養(yǎng)老金支出增長緩慢，從而緩解了瑞典社會福利支出的壓力。另一方面，新制度中的繳費激勵機制使養(yǎng)老金待遇直接與個人繳費多少和繳費時間相掛鉤，強調個人的權利與義務，進一步提高了養(yǎng)老金制度的公平性。

2.瑞典養(yǎng)老金個人賬戶的投資運營

在改革前瑞典的現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式中，資金易于管理，保值增值壓力較小。但改革后，因為實行的是個人賬戶的部分積累制，為了做到基金的保值增值，需要對個人賬戶基金進行投資運營：一方面如果基金全部由私營機構管理，管理成本較高；另一方面，如果基金完全由政府壟斷管理，又會導致管理效率低下。為此，瑞典政府專門成立國家養(yǎng)老金管理局，并制定嚴格的管理程序，負責個人賬戶的統(tǒng)籌管理?；鸸芾砉局苯庸芾砻x個人賬戶，該基金組織結構合理，責任明確，如設立董事會，則董事會成員負責養(yǎng)老金的投資與運營。全球保險巨頭安聯(lián)集團(Allianz)2016年最新調研報告顯示,瑞典位居全球養(yǎng)老金最充足國家排名的第八位,2005—2014年瑞典的養(yǎng)老金投資收益率為6.5%～7%，其收益率是全世界最高的國家之一。

(二)瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶的啟示

1.完善的制度設計是改革成功的重要保證

深厚的社會福利思想和理論、合理的改革思路和設計科學、改革前的公眾宣傳和精心的準備工作以及先進的信息管理系統(tǒng)等因素使得瑞典的養(yǎng)老金改革十分成功，瑞典成為第一個引入名義賬戶制的國家。瑞典的名義賬戶制度頂層設計比較科學，在制度設計的每個環(huán)節(jié)，包括養(yǎng)老金的結構、保險費繳費率和名義賬戶利率的確定、待遇計發(fā)辦法、財務自動平衡機制的引入、死亡人口養(yǎng)老金分配規(guī)則、投資運營及監(jiān)管等各個方面，都做了明確的規(guī)定?？梢娡晟频闹贫仍O計是瑞典養(yǎng)老金改革成功的關鍵。

2.可持續(xù)的自動平衡機制

瑞典在養(yǎng)老保險制度改革初期，以法律的形式明確規(guī)定制度轉型時所需要覆蓋的群體，根據不同群體的特點又具體制定相應的轉型規(guī)劃與規(guī)則，并以法律形式明確新舊制度轉型過程中參保者的權益。經過充分的研究，瑞典在設計的15年轉型規(guī)劃期里實現(xiàn)了制度的良好對接。為確保制度的平穩(wěn)運行，瑞典對名義賬戶制不斷進行調整與完善，對養(yǎng)老金財務收支不平衡的風險，通過調節(jié)記賬利率，實現(xiàn)了資產的長期平衡。

在瑞典的養(yǎng)老保險制度中，對養(yǎng)老保險財務可持續(xù)性起到重要作用的是其實施的自動平衡機制。該機制主要利用平衡指數(shù)代替收入指數(shù)作為衡量名義個人賬戶記賬利率的標準，一旦平衡指數(shù)小于1，即說明制度處于財務不平衡的狀態(tài)，此時自動平衡機制會發(fā)生作用，原有的收入指數(shù)與記賬利率聯(lián)動機制將被暫停，與此同時記賬利率會縮小，這也使得當前工作期的勞動力人口所獲得的養(yǎng)老金權益與處于退休狀態(tài)的老年人的養(yǎng)老金權益相應減少，從而養(yǎng)老金制度重新趨于平衡。

3.制度配套措施銜接連貫

按照瑞典名義賬戶規(guī)定，參保者退休后的養(yǎng)老金待遇水平與其工作期間的繳費數(shù)額相關聯(lián)，那么社會弱勢群體由于工作期間的繳費數(shù)額較低，會在老年時期陷入貧困。為發(fā)揮制度的互助共濟功能，保障制度的公平性，瑞典名義賬戶制又為全民建立了 “安全網”計劃，該計劃旨在預防低收入群體陷入老年貧困的窘境。當單身者的名義賬戶養(yǎng)老金低于政府規(guī)定的一定額度時，單身低收入群體參保者就會獲得國家提供的保證養(yǎng)老金。此外，參保者在生病、兒童照護、學校教育或服兵役期間，也會享受到國家提供的補償金。[6]通過這一系列改革措施，瑞典的養(yǎng)老保障制度最大程度保證了低收入群體和社會弱勢群體的養(yǎng)老保險權益，實現(xiàn)了制度的公平性。

四、 我國養(yǎng)老金個人賬戶改革的路徑選擇

我國養(yǎng)老保險制度自改革以來取得了舉世矚目的成績。但是經濟全球化及其不確定性、人口結構的巨變、新業(yè)態(tài)的發(fā)展、收入差距的擴大以及養(yǎng)老金個人賬戶運行中存在的諸多問題，都迫使我國必須重構養(yǎng)老保險制度，其亟須解決的主要問題就是對已有的養(yǎng)老保險制度進行優(yōu)化和結構調整。根據以上研究，本文提出我國養(yǎng)老金個人賬戶改革的路徑。

(一)盡快做好我國多層次養(yǎng)老保險體系的頂層設計工作

1.建立多層次社會養(yǎng)老保險制度體系是改革當前我國社會保障制度、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重大現(xiàn)實問題。應充分剖析建設多層次養(yǎng)老保險體系的背景和重構的邏輯，有效破解制約建設和提升獲得感、幸福感、安全感的多層次社會養(yǎng)老保險制度體系的障礙，提出多層次社會養(yǎng)老保險體系的實施路徑，從而實現(xiàn)多層次社會養(yǎng)老保險體系的制度化和法治化。探索多層次中國社會養(yǎng)老保險體系改革之路應從頂層設計入手，健全的社會基本養(yǎng)老保險體系各層次應為：第一層次為基本養(yǎng)老保險，第二層次為企業(yè)(職業(yè))年金，第三層次為私人養(yǎng)老金。應進行不同層次的制度優(yōu)化、創(chuàng)新和機制再造，尤其是對個人賬戶的功能結構進行合理定位，對其發(fā)展方向及責任邊界進行科學理性地規(guī)劃，進而實現(xiàn)多層次養(yǎng)老保險體系的良性運轉。

2.盡快修訂《中華人民共和國社會保險法》。養(yǎng)老金問題是重大的國計民生問題，目前《中華人民共和國社會保險法》中的一些條款與當前的經濟社會發(fā)展水平不相適應，在個人賬戶屬性、各級政府財政責任等方面需要進一步修訂，從而使養(yǎng)老保險制度走上法制化、規(guī)范化的道路。

(二)制定完善的養(yǎng)老金個人賬戶制度

基于我國養(yǎng)老金個人賬戶運行過程中面臨的困境，本文提出以下建議：

1.厘清法定基本養(yǎng)老保險的公共性和個人賬戶私有產權屬性特征，充分認識責任主體的價值取向和目標追求，盡快落實我國養(yǎng)老金個人賬戶的改革方向，并制定科學的制度規(guī)劃。當前我國養(yǎng)老金個人賬戶難以做實，實行名義賬戶無疑是解決當前個人賬戶困境的一劑良藥，我國應認真研究瑞典名義賬戶的有益經驗，結合我國經濟社會發(fā)展實際，對名義賬戶的制度設計、資金籌集方式、給付方式、計息方式、計息水平以及監(jiān)管做出科學的規(guī)劃，配套相應的公共政策，探討適當縮小名義賬戶缺口的可行路徑。

2.科學設定名義賬戶的計息水平。實行名義賬戶的一個非常棘手的問題就是如何計息。首先，必須明晰名義賬戶和銀行賬戶的根本區(qū)別；其次，計息水平的高低對參保人利益和基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展具有深遠影響，因此必須使計息水平和經濟發(fā)展水平、市場利率、通貨膨脹水平等相適應；第三，進一步厘清行為主體責任，充分發(fā)揮市場的作用，使政府真正成為個人賬戶運行的有限責任人。

3.彌補個人賬戶養(yǎng)老金缺口。社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的養(yǎng)老金管理模式是造成我國養(yǎng)老保險制度目前舉步維艱的主要原因之一。首先，養(yǎng)老金個人賬戶的缺口像滾雪球似的越滾越大；其次，如建立名義賬戶，其計息水平很難確定；第三，如果個人賬戶轉向第二層次或第三層次，轉移的前提條件就是個人賬戶必須做實。因此，管理層必須拿出勇氣，運用壯士斷腕的精神貫徹實施國有資本充實社保基金的規(guī)定，在基礎養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，逐步彌補個人賬戶養(yǎng)老金缺口，實現(xiàn)多層次養(yǎng)老保險體系均衡發(fā)展。

4.實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老金保值增值。隨著個人賬戶養(yǎng)老金積累規(guī)模的不斷擴大，如何做到保值增值成為擺在管理部門面前的重要問題。養(yǎng)老金投資收益已經成為國際上很多國家擴大養(yǎng)老金規(guī)模的重要路徑。要結合我國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，完善個人賬戶養(yǎng)老金的投資規(guī)定、投資環(huán)境、金融市場、公司治理結構，公開透明選擇管理團隊對個人賬戶養(yǎng)老金進行投資運營，進而實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老金的保值增值。

5.逐步縮小或取消名義賬戶轉入企業(yè)(職業(yè))年金。必須明確多層次養(yǎng)老保險制度各層次的基本功能和定位，如第一層次立足于?；尽ｋS著養(yǎng)老金替代率的降低，個人和企業(yè)就產生了尋求市場補充的動力，也開啟了緩慢地結構性調整的進程。應在明晰縮小名義賬戶的邊界條件基礎上，綜合探討逐步縮小或取消名義賬戶轉入企業(yè)(職業(yè))年金的可行性，為拓寬第二層次補充養(yǎng)老保險創(chuàng)造條件。

(三)明確各級政府的職責

首先，必須明晰各級政府和管理機構的責任邊界，在此基礎上制定合理的管理規(guī)則；其次，應明確權責，各級政府的財權和事權要統(tǒng)一，財力與支出責任要匹配，不能混為一談，要建立完善的養(yǎng)老保險財政分擔機制，[7]明晰各級政府的分擔比例和權責，缺一不可。

(四)加強個人賬戶養(yǎng)老金監(jiān)管

我國的養(yǎng)老保險制度實施時間短，制度各方面都有待于進一步完善，加強監(jiān)管成為必要。應對個人賬戶養(yǎng)老金實行法律監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)管，定期或不定期對社會保險經辦機構和征收機構在個人賬戶基金征收、支付、投資運營和管理各環(huán)節(jié)上進行監(jiān)督檢查,確?；鸢踩c完整。