黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的突出位置，使我國(guó)的貧困治理迎來(lái)了歷史性的跨越和巨變。五年來(lái)，習(xí)近平同志親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)，迅速形成全黨全國(guó)全社會(huì)廣泛動(dòng)員、合力攻堅(jiān)的良好局面，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，貧困人口減少6800多萬(wàn)，易地扶貧搬遷830萬(wàn)人，兜底保障960萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。中央確定的脫貧攻堅(jiān)政策組合，大體可分為開(kāi)發(fā)式扶貧政策和保障性扶貧政策兩大類。開(kāi)發(fā)式扶貧主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出、易地搬遷、生態(tài)扶貧、教育扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、交通扶貧、水利扶貧、電力扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧等，重在培育貧困戶的自我發(fā)展能力，屬于“造血”政策；保障性扶貧主要包括健康和醫(yī)療扶貧、危房改造、社會(huì)保險(xiǎn)扶貧、社會(huì)救助兜底扶貧等，重在為貧困戶提供基本生活保障，屬于“輸血”政策。對(duì)于部分或完全喪失勞動(dòng)能力且無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的貧困人口，只有采取農(nóng)村低保等政策性兜底保障措施，才能解決他們的特殊困難。因此，社會(huì)救助兜底保障是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后手段和措施。

一、懷化市兜底保障取得的成效

懷化位于湖南省西部偏南，常住人口492萬(wàn)，總面積2.76萬(wàn)平方公里，是該省面積最大的地級(jí)市。懷化既是侗族等少數(shù)民族聚集區(qū)，又是國(guó)家武陵山連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，全市13個(gè)縣（市、區(qū)）全部納入扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，其中沅陵、中方、辰溪、溆浦、會(huì)同、麻陽(yáng)、新晃、芷江、靖州、通道等10個(gè)縣為全國(guó)集中連片特困縣。2013年底，全市共識(shí)別建檔立卡貧困人口87.23萬(wàn)人，貧困村1237個(gè)。截至2017年底，累計(jì)脫貧63.99萬(wàn)人，貧困村退出521個(gè)，貧困發(fā)生率從20.8%下降至6.2%。

無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的重病人、殘疾人、老年人等，是脫貧攻堅(jiān)中最需要幫扶的困難人群。懷化市對(duì)兜底保障高度重視，從完善政策、提高標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)銜接、精準(zhǔn)認(rèn)定、幫扶關(guān)愛(ài)等方面切實(shí)兜住脫貧攻堅(jiān)底線。一是研究具體落實(shí)舉措。按照湖南省人民政府印發(fā)的《社會(huì)保障兜底脫貧對(duì)象認(rèn)定工作方案》，懷化各區(qū)縣均制定了具體政策，明確將無(wú)勞動(dòng)力或者喪失勞動(dòng)能力的家庭、因殘重度貧困家庭、因病重度貧困家庭、因?yàn)?zāi)或意外事故造成重度貧困的家庭，以及因其他不可抗拒原因?qū)е录彝o(wú)勞動(dòng)力、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的重度貧困家庭列為兜底脫貧家庭。懷化還結(jié)合實(shí)際制定了《關(guān)于做好“三無(wú)六零”人員兜底脫貧工作的實(shí)施意見(jiàn)》，將無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)人或其贍養(yǎng)扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人納入特困救助供養(yǎng)范圍。二是組織開(kāi)展排查認(rèn)定。組織力量對(duì)全市農(nóng)村建檔立卡特殊困難家庭進(jìn)行排查，不落一戶、不漏一人，確?！皯?yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”，糾正了一批拆戶保、保人不保戶等問(wèn)題。到2017年底，懷化未脫貧的26萬(wàn)建檔立卡貧困人口中，已有57836人納入社會(huì)救助（其中納入農(nóng)村低保56635人，納入城市低保102人，納入特困救助供養(yǎng)1099人）。三是利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)認(rèn)定兜底保障對(duì)象。建立并完善社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)，利用分散在公安、住建、人社、國(guó)土、稅務(wù)、金融等部門(mén)和機(jī)構(gòu)的戶籍、車(chē)輛、住房、公積金、存款、證券、保險(xiǎn)等信息，開(kāi)展收入財(cái)產(chǎn)信息比對(duì)，極大提高了對(duì)象認(rèn)定準(zhǔn)確性，避免了一些假“貧困戶”。三是提高兜底保障標(biāo)準(zhǔn)。全市13個(gè)縣（市、區(qū)）目前兜底保障水平多數(shù)超過(guò)3200元/年，其中通道、鶴城、麻陽(yáng)、新晃兜底保障標(biāo)準(zhǔn)在3600元/年以上。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)全面超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)（2952元），實(shí)現(xiàn)了與扶貧開(kāi)發(fā)的有效銜接。四是建立關(guān)愛(ài)保護(hù)機(jī)制。為解決兜底對(duì)象醫(yī)療保障問(wèn)題，在100%資助建檔立卡貧困人口參加新農(nóng)合的基礎(chǔ)上，懷化市進(jìn)一步提高門(mén)診和縣級(jí)以上住院基本醫(yī)療費(fèi)用新農(nóng)合報(bào)銷比例10個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)因患大病無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)用的貧困人口給予大病再次保障，并將大病保險(xiǎn)起付線降低50%，有效提高了兜底保障能力。同時(shí)，懷化動(dòng)員社會(huì)力量，采取多種方式對(duì)兜底保障對(duì)象生活、教育、住房、急難等問(wèn)題，有針對(duì)性的提供救助幫扶，共惠及困難群眾8.12萬(wàn)人次，幫扶資金9481萬(wàn)元。

二、調(diào)查發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題

懷化山地、丘陵多，貧困村、貧困戶大都分散在山區(qū)，可用土地少，交通不便，掙錢(qián)門(mén)路窄，家庭保障能力弱，一旦遇到殘病災(zāi)等情形，就會(huì)陷入貧困。雖然懷化市兜底保障工作成效顯著，但也還存在著一些問(wèn)題，不少帶有普遍性。

（一）對(duì)社會(huì)救助和兜底保障的關(guān)系認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。社會(huì)救助是一個(gè)長(zhǎng)期性的制度安排，目標(biāo)是為所有生活陷入困境的公民提供基本生活保障，包括城鄉(xiāng)居民，也包括未納入建檔立卡的困難群眾。脫貧攻堅(jiān)中的兜底保障瞄準(zhǔn)的是建檔立卡農(nóng)村貧困人口，重點(diǎn)是保障部分或完全喪失勞動(dòng)能力的困難對(duì)象。2017年9月，民政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的通知》（民發(fā)〔2017〕152號(hào)），明確要求各地“不應(yīng)將農(nóng)村低保覆蓋面硬性降低到2%或3%”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，懷化不少縣存在著極力壓低低保覆蓋面，以免影響脫貧摘帽的傾向。目前全市農(nóng)村低保覆蓋面僅2.1%，芷江縣僅1.7%，遠(yuǎn)低于全國(guó)農(nóng)村低保覆蓋面4.6%。中方縣白良村，最多的時(shí)候有50多戶低保對(duì)象，現(xiàn)在僅有15戶。這種在對(duì)象覆蓋上簡(jiǎn)單將社會(huì)救助與兜底保障劃等號(hào)的傾向，帶有一定的普遍性，存在著“應(yīng)保未保、應(yīng)兜未兜”的隱患。

（二）兜底保障的政策措施還不夠完善。以低保為例，根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，只有家庭人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的才能享受低保政策。一些建檔立卡貧困戶人均收入超過(guò)了當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，即使家里有重病、殘疾、老年人等部分或完全喪失勞動(dòng)能力的人員也不能單獨(dú)納入低保，實(shí)際上無(wú)法通過(guò)兜底政策給予保障。通道縣琵琶村建議適當(dāng)放寬低保政策，把哪些貧困家庭中無(wú)勞動(dòng)能力人員也納入低保。兜底保障的政策邊界模糊，特別是適用低保政策還是特困供養(yǎng)政策，規(guī)定的不清楚。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕14號(hào)），凡無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無(wú)履行義務(wù)能力的城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，均可申請(qǐng)?zhí)乩Ь戎B(yǎng)。懷化市在兜底保障工作中，僅強(qiáng)調(diào)對(duì)“三無(wú)”人員中年滿60周歲的老年人給予兜底保障，對(duì)其他人員沒(méi)有給予足夠的重視。

（三）兜底保障的能力明顯不足。一是兜底保障水平不高。盡管近些年懷化農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高較快，但仍屬低水平。2017年懷化平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)3276元/年/人，是湖南省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的85.6%、全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的76.1%。中方縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅3024元。二是特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)施落后。不少敬老院沒(méi)有養(yǎng)護(hù)型床位、護(hù)理人員嚴(yán)重不足、升級(jí)改造資金缺乏，嚴(yán)重限制了機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。三是醫(yī)療問(wèn)題突出。目前納入兜底保障的建檔立卡戶，基本上家里都有重病人、殘疾人等。如果能夠從根本上解決醫(yī)療問(wèn)題，絕大部分兜底家庭生活是有保障的。懷化市盡管開(kāi)展了醫(yī)療救助試點(diǎn)，采取了不少有效措施，但總體看貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)還比較重，因病致貧、因病返貧突出。

（四）兜底保障政策的執(zhí)行存在不平衡性。由于制度目標(biāo)、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序等方面的差異，目前懷化建檔立卡貧困人口與農(nóng)村低保、特困供養(yǎng)對(duì)象的重合率還比較低。大量符合條件的貧困家庭并沒(méi)有納入建檔立卡。目前全市共有農(nóng)村特困人員21258人，僅有1099人納入建檔立卡，占比僅5.2%。在兜底對(duì)象識(shí)別方面，有的縣掌握尺度寬，把獨(dú)女、兩女外嫁困難戶納入低?；蛱乩?，有的縣則不允許納入。低保標(biāo)準(zhǔn)各縣差異也較大。社會(huì)救助政策與脫貧攻堅(jiān)政策在執(zhí)行上也存在不平衡問(wèn)題，尚未實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)兜底保障的政策建議

黨的十九大對(duì)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做出全面部署，要求完善低保和社會(huì)救助制度，兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。未來(lái)三年，全國(guó)還有3000萬(wàn)左右的貧困人口需要脫貧，懷化市未脫貧人口中因病、因殘致貧比例較高，兜底保障任務(wù)艱巨。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下政策建議。

一是進(jìn)一步明確兜底保障的內(nèi)涵。鑒于兜底保障在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中的重要性，以及各地對(duì)此認(rèn)識(shí)上的分歧，建議進(jìn)一步明確兜底保障的內(nèi)涵，即對(duì)于部分或完全喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，要及時(shí)納入最低生活保障或特困救助供養(yǎng)，發(fā)生突發(fā)性困難的及時(shí)給予臨時(shí)救助。同時(shí)，對(duì)這部分人員要通過(guò)資助參保的方式解決其養(yǎng)老、醫(yī)療；通過(guò)危房改造或易地搬遷解決其住房問(wèn)題。

二是抓緊完善兜底保障的政策措施。未脫貧的建檔立卡貧困家庭中，不少都有重病、重殘人員，建議調(diào)整農(nóng)村低?！鞍磻舯！钡恼咭?guī)定，將這部分無(wú)勞動(dòng)能力人員單獨(dú)納入低保。對(duì)于事實(shí)上無(wú)人照料的老年人、殘疾人等，建議參照特困人員供養(yǎng)政策，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為他們提供照料看護(hù)服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，懷化市需要納入低保的這部分人員大約7000人左右，加上已經(jīng)給予兜底保障的，約為6.5萬(wàn)人左右，財(cái)政壓力不大。

三是進(jìn)一步有效銜接農(nóng)村社會(huì)救助與扶貧開(kāi)發(fā)政策。扶貧開(kāi)發(fā)主要針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，社會(huì)救助為部分或完全喪失勞動(dòng)能力且無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口提供兜底保障。只有政策上無(wú)縫銜接，才能使脫貧效果最大化。建議進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助與扶貧開(kāi)發(fā)在對(duì)象認(rèn)定、政策共享、日常管理、收入監(jiān)測(cè)等方面的銜接，特別是要建立民政部門(mén)與扶貧部門(mén)的信息化比對(duì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，形成政策合力。

四是建立兜底保障水平動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在兜底保障上，既要盡力而為，又要量力而行；既不能兜得太高，也要確保貧困人口的基本生活。建議更好發(fā)揮省級(jí)人民政府在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定方面的統(tǒng)籌作用，指導(dǎo)各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平科學(xué)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，平衡各地差距?？梢援?dāng)?shù)厝司芍涫杖牖蛉司M(fèi)支出的一定比例作為測(cè)算低保標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，一年調(diào)整一次，確保低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)達(dá)到或高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。其他救助標(biāo)準(zhǔn)以低保標(biāo)準(zhǔn)為參照測(cè)算。

五是加快發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)。制約農(nóng)村自我發(fā)展能力的重要因素是公共服務(wù)落后，與城市差距較大，特別是公共醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)福利服務(wù)、公共文化服務(wù)、公共信息服務(wù)等。只有公共服務(wù)水平上去了，兜底保障才能兜得住、兜得牢。因此，必須加大上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減免地方配套，實(shí)施社會(huì)服務(wù)兜底工程，切實(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)，特別是深度貧困地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)，從根本上提升貧困地區(qū)公共服務(wù)水平。

六是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)兜底保障。在加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)兜底保障時(shí)，還要注意考慮兩個(gè)問(wèn)題：（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題。目前扶貧工作主要聚焦農(nóng)村地區(qū)，城市貧困治理主要依托社會(huì)救助。在健全完善并實(shí)施農(nóng)村社會(huì)救助制度時(shí)，一定要統(tǒng)籌發(fā)展城市社會(huì)救助，使城市貧困人群也能看到希望，生活也能得到保障。（2）打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后的政策可持續(xù)問(wèn)題。2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，并不意味著貧困就消亡了，貧困人口就不存在了。絕對(duì)貧困問(wèn)題解決了，相對(duì)貧困問(wèn)題還將長(zhǎng)期存在，新貧困、脫貧再返貧等問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在。必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著力推進(jìn)社會(huì)救助法治化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，使之在2020年之后依然能為困難群眾兜住底、兜牢底。