□ 孫 懿

預算績效管理是一種先進的管理模式。對于人民銀行來說，實施財務預算績效管理有助于提高預算資金使用效益，實現(xiàn)基層央行財務工作順利轉型，是新時代下做好基層央行財務會計工作的必然要求。本文結合基層央行財務預算績效管理的現(xiàn)狀，以及國外公共部門預算績效管理經(jīng)驗，提出基層央行財務預算績效管理策略。

一、基層央行預算績效管理的現(xiàn)狀

（一）相關制度尚不健全。從2014年開始總行推進預算績效管理改革至今，基層行的績效管理工作除了依據(jù)總行出臺的《中國人民銀行財務預算管理辦法（試行）》，主要還參考了財政部相關制度，但缺少更系統(tǒng)、全面的預算績效管理規(guī)章制度，如缺少績效評價工作規(guī)程、績效考核制度等，導致預算績效管理工作實施起來缺乏規(guī)范性及系統(tǒng)性。

（二）參與主體權責不明。盡管財務會計部門是基層央行預算績效管理的實施主體，但是負直接責任的卻是基層央行使用預算資金的各部門。在實際工作中，使用部門的參與性不高，一是使用部門認為預算是財務會計部門的工作，與自己不相關，缺乏預算績效管理的理念和意識。二是使用部門認為預算即“要錢”，往往過于關注結果，而忽略了使用部門也要開展統(tǒng)計分析，進行預算的評估，項目開始后也未合理安排和控制預算的使用進度，缺乏績效管理的主動性和技能。三是往往需要使用或者預算資金出現(xiàn)短缺時，使用部門才與財務會計部門溝通反饋，導致只能進行事后控制，留給財務會計部門績效管理的空間較小，影響了預算績效管理的整體水平。

（三）績效管理水平不高。一是績效目標指導性不強。由于預算績效觀念不強，基層央行在編制預算項目績效目標時，往往直接將總行的指導方案作為自己的績效目標，并沒有充分結合自身特點，導致績效目標指導性不強。二是缺乏編制依據(jù)，編制方法的科學性有待進一步提升。當前基層央行預算編制方法仍沿用“基數(shù)+增長比例”方法，不能完全滿足實際業(yè)務的發(fā)展需求，缺乏定員、定額標準的預算編制依據(jù)。三是績效跟蹤、監(jiān)督工作質量不高，基層央行的績效管理工作往往靠上級行來推動，監(jiān)督管理工作的主動性不強。四是績效管理的評價報告形式較為單一，對問題的分析沒有觸及根源，還停留在表面，評價結果的的實用性不強。五是基層行的財務會計干部隊伍綜合素質和能力還需進一步提升。

二、 國外公共部門加強財務預算績效管理的實踐經(jīng)驗

為應對政府的財政危機、管理危機和公共信任危機，上個世紀七八十年代，西方公共管理部門引入績效管理的概念，并逐步運用到預算管理中。其中，以美國、英國等國為代表（見表1）。從國外公共部門開展預算績效管理的實踐經(jīng)驗來看，主要是節(jié)約了政府部門的公共支出成本，提高了財政資金的使用效率，增強了政府部門的公信力。因此，績效管理也成為各國財政預算管理改革的一個方向。

表1 美、英等國公共部門實施預算績效管理的實踐

英國1972年，推行“雷納評審”樹立成本意識，保持服務質量的前提下，減少政府開支和運營成本。1988 年實施“下一步行動方案”績效管理理念由成本為先轉為以結果為先。法國20世紀90年代自上而下實施預算改革控制預算的執(zhí)行，完善向國會報告內容。2001年頒布《財政法組 織法》逐步建立權責發(fā)生制，由重收入轉向重績效管理，增加透明度。澳大利亞20世紀80年代初，實行公共管理改革建立科學的評價框架和體系，注重產(chǎn)出和成果。頒布《財政 管 理法案》、《財政管理及問責法案》等系列文件采用權責發(fā)生制記賬模式，實行靈活公開的管理方式，注重績效管理的評價。

三、加強基層央行財務預算績效管理的工作機制及舉措

（一）基層央行財務預算績效管理的工作機制建設。

1.構建預算績效管理體系。一是加強對基層央行預算績效管理知識和理念的宣傳，建立起以財務會計部門為主體、各使用部門積極參與的預算績效管理體制。二是結合基層工作實際，進一步建立健全基層央行預算管理績效規(guī)章制度，構建編制有依據(jù)、執(zhí)行有指導、監(jiān)督有標尺、評價有指標的科學制度體系。三是加強過程管理，預算績效管理各環(huán)節(jié)有機聯(lián)系，相輔相成，各環(huán)節(jié)缺一不可，共同作用形成一個閉環(huán)工作體系。

圖1 基層央行全過程預算績效管理流程圖

2.明確預算績效管理職權。財務會計部門作為牽頭部門，必須履行好對各使用部門預算目標的審核把關、預算執(zhí)行過程管理控制、全程跟蹤監(jiān)督、開展績效評價等管理職責；而作為直接使用預算的部門是預算績效管理的責任部門。責任部門要建立預算績效管理的流程，明確管理分工，從加強歷史信息的統(tǒng)計分析，準確提出績效目標，合理安排預算使用進度，開展自我評價，利用評價結果改進完善績效管理等，加強溝通協(xié)作，確?？冃Ч芾碛行蜷_展。

3.出臺科學的定額標準體系。依據(jù)財政部、總分行的相關指導文件，參考各類歷史財務數(shù)據(jù)，制定符合本轄區(qū)實際的預算定額標準。加強對各項支出成本的統(tǒng)計分析，掌握各項費用的固定因素及變動因素，通過固定定額、浮動定額以及動態(tài)調整等方式，合理測算出各項目的支出規(guī)模。

4.加強預算績效跟蹤管理及報告。一是提高績效跟蹤、監(jiān)督水平。對預算執(zhí)行進行全過程管理，由過去的事后控制改為事中控制，隨時掌握預算執(zhí)行的第一手信息，根據(jù)跟蹤到的績效管理情況及時調整預算，對于預算執(zhí)行效果較差的項目及時校正，確保預算資金的使用進度和范圍。二是加強對績效評價內容的管理，通過結合上年度預算執(zhí)行的績效評價結果和當年的預算執(zhí)行情況進行多角度比對，增強評價結果的客觀性和可信度，同時，提升評價的實用性。

5.培養(yǎng)財務管理綜合人才。定期進行預算執(zhí)行和績效管理等相關方面的技能培訓，將財務會計人員由單一操作型向全面管理型轉變；另一方面，對于大型基建維修項目，基層央行可聘請資信狀況較好、專業(yè)能力強的中介機構參與，在專業(yè)機構指導下，培養(yǎng)一批專業(yè)人員，提升績效管理工作水平。

（二）推進基層央行財務預算績效管理的具體舉措。

1.制定合理可行的績效目標。績效目標是績效評價對象計劃在一定期限內達到的目的和成果。以財務會計部門為首的基層央行各部門應根據(jù)總分行下發(fā)的績效目標指導意見，經(jīng)過充分的調查研究和科學論證，結合自身的履職需求，制定出符合部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具體細化、合理可行、符合客觀實際的績效目標。

2.構建長效的跟蹤、監(jiān)督管理機制。績效管理部門應在年度預算執(zhí)行過程中，采取跟蹤管理、項目督查等多種方式，對預算資金績效目標實施跟蹤管理，要定期對項目支出信息進行數(shù)據(jù)采集與核實、量化與分析，根據(jù)績效目標達成情況，加強預算資金的審核，嚴格控制預算資金的使用。而使用部門則應積極做好配合工作，加強與財務會計部門的溝通協(xié)調，及時校正偏差，增強執(zhí)行效力，確保順利實現(xiàn)績效管理目標。

3.構建科學、合理的績效評價機制。首先基層央行需要構建一個科學、合理的績效指標評分體系，該體系中應包含預算編制和執(zhí)行情況、財務管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟效益等共性指標，和針對預算部門或項目特點設定的，適用于不同預算部門或項目的個性指標。在此基礎上各使用部門需要根據(jù)自身的業(yè)務執(zhí)行情況開展自我評價，績效管理部門則根據(jù)收集的業(yè)務數(shù)據(jù)對重點支出項目開展績效評價，多維度多角度開展績效評價，為績效評價的運用提供必要的數(shù)據(jù)支撐。

4.加強預算績效管理結果的應用。一是將各使用部門的績效評價納入部門年度考核，提高各部門參與績效管理的主動性。二是加強自我管理、評價及反饋機制，基層央行的績效管理部門應及時向使用部門反饋績效評估情況，對績效評價結果較好的使用部門，予以獎勵并繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題的使用部門，加強指導，督促其整改；對執(zhí)行情況較差又不及時整改的部門，將適時調整或取消預算，提高各使用部門的責任感。三是在一定范圍內公開績效評價結果，接受單位內部人員的監(jiān)督。四是將績效評價結果作為預算編制和預算分配的重要依據(jù)，實現(xiàn)閉環(huán)式管理。

圖2 基層央行績效評價結果運用