改革開放40年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變革，作為上層建筑的國家治理也不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變，不僅適應了經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要求，而且發(fā)揮了積極的反作用功能，實現(xiàn)了世界矚目的治理績效。本文認為，要解釋中國現(xiàn)象，除了要繼續(xù)擴大研究視野和分析縱深外，依然需要深入分析推動和掌控這場變革的主體，即高層決策者。這不僅因為在中國的國家治理背景下，決策者作為關(guān)鍵的行為者，在制度—行為者這對核心關(guān)系中占據(jù)了明顯的優(yōu)勢，更因為制度化作為中國國家治理現(xiàn)代化的主要特征和主要方式，是由決策者推動、規(guī)劃和塑造的，并且在制度化過程中發(fā)揮決策者的主動性、積極性有著深厚的觀念基礎(chǔ)和強大的制度結(jié)構(gòu)支撐。

重建對制度的信任

“文革”結(jié)束后，信任制度，批判個人迷信，逐漸成為決策者的高度共識。他們認為“文革”中的錯誤雖然表面上是個人崇拜、一言堂、家長制，但根源還是制度性問題。在對毛澤東的評價過程中，鄧小平、陳云等領(lǐng)導人多次提到，毛澤東在“文革”期間犯的錯誤，不能只歸因于他個人，還在于制度運行出了問題。因此，他們大力倡導民主法制，并將其寫入新制訂的《憲法》、新修訂的《黨章》之中，堅定推動黨和國家治理的制度化進程，認為只有通過社會主義民主制度和法制，才能防止類似問題的出現(xiàn)。

為了恢復秩序，政治領(lǐng)域的制度化是第一要面對的，并在整個國家治理制度化過程中具有基礎(chǔ)性和規(guī)范性的作用。完善國家政權(quán)機構(gòu)，制訂各項法律，是政治領(lǐng)域制度化的主要形式。在國家政權(quán)方面，積極恢復地方各級人民代表大會，以取代“文革”期間建立的革命委員會，實現(xiàn)了國家各級政權(quán)的制度化和規(guī)范化。從1977年10月開始，根據(jù)中央通知和全國人大常委會的決定，各省、直轄市和自治區(qū)陸續(xù)召開了省級人大會議。1978年2月26日，第五屆全國人民代表大會通過了修改后的憲法。1979年頒布了新的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。在立法方面，1982年，經(jīng)過廣泛討論的《中華人民共和國憲法》通過，以國家根本大法的形式確立了改革開放之后中國的基本制度架構(gòu)，也成為推進國家治理制度化、法治化建設(shè)的重要前提。除了制訂新憲法外，其他領(lǐng)域的立法工作也進展迅速，據(jù)統(tǒng)計，1979年到1982年間，第五屆全國人大及其常委會制訂和修改的法律有40多件。其中的多部法律對整個政治體制來說都具有基礎(chǔ)性作用，比如地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法等，為中國的法治化進程奠定了堅實的基礎(chǔ)。

在決策者看來，推進制度化的根本目的，是為了更有效地發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢。領(lǐng)導層在這里將制度進行分層處理，社會主義制度是根本性的、結(jié)構(gòu)性的，符合歷史發(fā)展規(guī)律，優(yōu)越于資本主義制度，因此需要繼續(xù)堅持，改革的則是各個領(lǐng)域中實際運行的制度，以及具體的政策措施、運行機制。之所以要改革它們，是因為它們偏離了社會主義制度的根本要求，也不符合中國的實際情況。

對制度的信任主要有三種表現(xiàn)。首先，確立國家發(fā)展建設(shè)的明確目標和時間表。鄧小平提出了經(jīng)濟發(fā)展分三步走的設(shè)想，并在1987年將此設(shè)想寫入黨的十三大報告。20世紀末、21世紀中葉成為實現(xiàn)目標的兩個重要的時間節(jié)點。其次，形成了衡量制度化效果的基本原則。以鄧小平為代表的決策者反對空談抽象的、形式上的民主法制，強調(diào)要發(fā)揮民主法制的實質(zhì)作用，并提出了衡量制度化進程效果的具體標準。這些標準也可以視為國家治理的績效標準。1987年，鄧小平在會見喀麥隆總統(tǒng)比亞時說，評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進人民的團結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。第三，采取了開放的制度化方式。領(lǐng)導層深知封閉之苦，從改革開放伊始，就反復強調(diào)開放的重要性。鄧小平在全國科學大會開幕式的講話中指出：“獨立自主不是閉關(guān)自守，自力更生不是盲目排外?！比魏我粋€民族、一個國家，都需要學習別的民族、別的國家的長處。在這種背景下，制度化必然是開放狀態(tài)，學習借鑒國外經(jīng)驗成為實現(xiàn)制度化的重要特征。

釋放活力的制度化努力

通過整頓，恢復各行業(yè)的秩序之后，接下來就是如何發(fā)展。要發(fā)展就需要解放思想，解放生產(chǎn)力，激發(fā)社會各主體的活力。激發(fā)活力重在調(diào)整政黨與國家、國家與社會、國家與市場這三對結(jié)構(gòu)性關(guān)系。調(diào)整的核心方式就是減少制度性約束和管制，使政黨、國家、社會以及市場各安其位，各履其責，按照自身的規(guī)律運行并發(fā)揮作用。在鄧小平看來，權(quán)力過于集中，妨礙了社會主義民主制度和黨的集中制的實行，妨礙了社會主義建設(shè)的發(fā)展，造成個人專斷，滋生了官僚主義。

各領(lǐng)域都根據(jù)各自的實際情況，遵循各領(lǐng)域的規(guī)律，解決權(quán)力集中和命令主義的問題。概括而言，在激發(fā)活力的制度建設(shè)過程中，形成了三種基本的制度化方式。

第一種是主體驅(qū)動的制度發(fā)展方式。改革開放后，市場經(jīng)濟的發(fā)展，不僅為社會主體追求自我利益提供了更平等的平臺，而且也為社會主體擺脫政治行政的控制提供了自主的渠道。隨著區(qū)隔化制度的放松或者破除，社會主體逐漸被解放出來，在獲得自身合法利益的過程中，主體意識蘇醒并不斷增強。而一旦有了自身的利益和判斷，這些社會主體就會不滿于已有的制度安排，推動其發(fā)生改變。有人形象地將這種方式稱為“倒逼式”改革。原來的國家—集體—個人的三位一體社會主體結(jié)構(gòu)，被國家—社會—市場的三元并存的結(jié)構(gòu)取代，社會與市場的力量快速增長，政府、資本與勞動力有了更有效率的組合。社會主體意識的增強，帶來了整個社會觀念領(lǐng)域的變革，將思想解放從政治領(lǐng)域擴展延伸到社會領(lǐng)域，并為整個制度體系保持開放性提供了有力的觀念基礎(chǔ)。

第二種是兩軌并一軌的制度更新方式。改革開放后的制度化是在既有的制度框架內(nèi)推進的。為了降低新舊兩種制度轉(zhuǎn)換的成本，許多領(lǐng)域的改革都普遍采取了在一定范圍內(nèi)試用新制度，同時保持新舊兩種制度并存，然后隨著新制度的完善和在更大范圍采用，逐漸替代與新的環(huán)境不適應的舊制度。這種雙軌并一軌的方式，也被稱為“增量改革”。這種制度更新方式，最早出現(xiàn)在經(jīng)濟改革領(lǐng)域，以“價格雙軌制”為代表，目的是降低放開價格、由市場決定價格帶來的風險和沖擊，因此保留了計劃與市場兩種價格決定機制。這種制度更新方式要取得積極的效果，但也產(chǎn)生了利用雙軌制“尋租”、貽誤改革時機、推卸改革責任、回避改革難點、鞏固既得利益、拉大社會差距等問題。這些問題也是全面深化改革中需要解決的“硬骨頭”。

第三種是試點實驗—擴大提升的制度創(chuàng)新方式。中國共產(chǎn)黨有著重視政策試點的傳統(tǒng)。20世紀80年代以來，各個領(lǐng)域都出現(xiàn)不同類型的改革試點。有中央指定設(shè)立的，有地方積極申請設(shè)立的；有單項政策改革試點，也有綜合性改革試點；有的試點是有各種資源支持的，有的試點則是只給政策。在資源有限的條件下，所謂的“給政策”就是擴大試點單位的決策和行動自主性，激發(fā)它們的創(chuàng)造性，以探索出新的制度。試點取得的實際效果也很明顯。曾任體改委副主任的安志文回憶說，20世紀80年代凡是設(shè)計的改革方案都沒有行得通，反而一些地方性的試驗取得了突破，“如果具體的改革辦法都由國家來設(shè)計，新的道路就走不出去”。與雙軌式制度更新相比，試點式制度創(chuàng)新在空間上是分散的，實驗的范圍是局部的，各試點之間是可比較的，最后帶來的制度創(chuàng)新不是某個試點經(jīng)驗的提升推廣，更多時候是多個試點經(jīng)驗的綜合提煉。而雙軌式制度更新在空間上是完整的，適用范圍更大，或者是某個區(qū)域，或者是政策對象中的某個部分，新制度與舊制度形成對比，最后實現(xiàn)新制度對舊制度的替代。

促進社會和諧的制度化努力

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速增長，收入差距開始拉大，社會內(nèi)部出現(xiàn)分化，與公平正義相關(guān)的經(jīng)濟社會問題凸顯出來。在20世紀80年代末，鄧小平作為改革的總設(shè)計師，就開始關(guān)注社會分化問題。20世紀90年代中期以來，以“三農(nóng)問題”為代表的城鄉(xiāng)差距問題、與權(quán)益維護相關(guān)的社會沖突問題等得到社會更廣泛的關(guān)注。對這些問題的廣泛關(guān)注也說明中國社會在取得經(jīng)濟快速增長的同時，社會權(quán)利意識在明顯增強?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和廣泛應用，有力推動了這些問題討論的公共化和社會權(quán)利意識的普及提升。這些變化，為改革開放以來形成的中央—地方互動的制度化圖景，增加了社會的維度，并使社會領(lǐng)域成為制度化的重點領(lǐng)域，社會參與成為推進制度化的重要方式。

2003年是中國社會建設(shè)領(lǐng)域制度化實現(xiàn)轉(zhuǎn)折的一年。這一年春夏之交爆發(fā)的“非典”疫情，暴露了中國社會建設(shè)中的諸多短板，也引發(fā)了決策層的深刻思考。在當年10月舉行的黨的十六屆三中全會上，“科學發(fā)展觀”被正式提了出來。2007年，黨的十七大首次把社會建設(shè)納入中國特色社會主義“四位一體”建設(shè)格局中?！昂椭C”成為國家發(fā)展的目標，并寫入憲法。

為了推進社會建設(shè)，財政的公共性被明確下來，從中央到各級地方在財政支出中加大了民生項目的比例，一些地方還規(guī)定了每年財政增長中用于民生項目的增長比例。一些重點領(lǐng)域的問題得到持續(xù)關(guān)注并有效解決。顯然，與經(jīng)濟領(lǐng)域的制度化相比，社會領(lǐng)域的制度化有其自身的特點：投入的周期更長，產(chǎn)生的效果更泛化，不能馬上見到直接的效果，也不能用成本—收益的標準來簡單地衡量。因此，社會領(lǐng)域的建設(shè)不僅僅要增加投入，更重要的還是根據(jù)在現(xiàn)有的體制框架下，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和具體領(lǐng)域的特點規(guī)律，構(gòu)建出運行良好、服務(wù)精準、參與有效的制度，確保投入的可持續(xù)和公平使用，實現(xiàn)保持社會秩序，激發(fā)社會活力的目的。

制度化障礙與國家治理現(xiàn)代化

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，中國在治理績效上取得了明顯的成績，有學者將其歸納為“治理適應型的漸進式改革”模式。但是，隨著國內(nèi)情況和外部環(huán)境發(fā)生的巨大變化，制度化進程也進入了攻堅期和深水區(qū)。

對于決策者來說，存在著三個方面的挑戰(zhàn)。首先，就改革遇到的問題來說，習近平形象地指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時間有限。其次，就改革的環(huán)境來說，國內(nèi)凝聚改革共識難度加大，存在思想觀念的障礙和利益固化的藩籬，國際社會對中國有壓力，也有更大的期待，希望中國承擔更多更大的國際責任。第三，就改革的過程來說，存在著碎片化和執(zhí)行難的問題。部門利益嚴重，各自為政，政出多門，缺乏協(xié)調(diào)，在一些重大的監(jiān)管領(lǐng)域，出現(xiàn)了“九龍治水”現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)、部門“上有政策，下有對策”，使執(zhí)行效果大打折扣。針對這些挑戰(zhàn)，決策者提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加強改革的頂層設(shè)計。

頂層設(shè)計改革理念的提出，體現(xiàn)了中國決策者的緊迫感和自信心。這種緊迫感一方面來自對改革面臨的難題困難的判斷，另一方面來自決策者對實現(xiàn)發(fā)展目標的時間壓力。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理現(xiàn)代化的總目標，既是頂層設(shè)計理念的首次嘗試，也是重要領(lǐng)域制度化改革的基礎(chǔ)性和框架性文件。2018年3月黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，則明確勾畫了中國的現(xiàn)代化國家治理體系應該具有的制度形式以及實現(xiàn)的路徑。

從黨的十八大以來的重要政治文本中，我們可以梳理出通過推進國家治理現(xiàn)代化克服體制機制障礙、提高制度整體效果的基本思路。第一，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是對現(xiàn)有體制的完善和制度優(yōu)越性的發(fā)揮。第二，通過黨的領(lǐng)導這個制度優(yōu)勢來推進頂層設(shè)計，沖破改革中的體制機制障礙。第三，運用黨的領(lǐng)導方式來重塑國家機構(gòu)和社會組織，提高國家治理的整體效力。第四，強調(diào)制度化進程的內(nèi)生性，注重從歷史傳統(tǒng)和革命傳統(tǒng)中汲取思想資源和制度學習對象。

與改革開放以來以“摸著石頭過河”為主要特征的制度化方式相比，黨的十八大以來的制度化有三個鮮明的特點：一是整體設(shè)計；二是明確的時間表；三是重視執(zhí)行。

簡要評論：制度自信與制度自省

40年的制度化進程雖然短暫，但是大體上發(fā)生了三次主題轉(zhuǎn)換。第一次的主題是豐富主體數(shù)量、激發(fā)主體的發(fā)展活力，出現(xiàn)在20世紀80年代到90年代末期；第二次的主題是維護社會秩序與和諧，出現(xiàn)在新世紀之后；第三次的主題是國家治理現(xiàn)代化，出現(xiàn)在黨的十八大之后。這三次主題轉(zhuǎn)換，逐漸構(gòu)建出中國的制度化主體圖景，即政黨、國家、社會、市場、個人，也清晰地勾畫出中國的制度化順序，即經(jīng)濟領(lǐng)域—社會領(lǐng)域—政治行政領(lǐng)域，呈現(xiàn)出一個大國現(xiàn)代化需要遵循的邏輯，即發(fā)展—穩(wěn)定—治理。

對于許多中國人來說，尤其是決策者來說，中國已經(jīng)步入了自己的正常制度發(fā)展軌道，并且不斷通過令人震撼的物質(zhì)成就證明著這條制度道路的合理性和有效性，強化著對自我選擇的肯定。中國的制度化進程并不是白手起家，有著傳統(tǒng)、革命、建設(shè)多層次的資源。只是在改革開放之初，這些制度都無法有效回應中國發(fā)展的需要，解決當時的迫切問題，因此更強調(diào)制度改革和創(chuàng)新。而隨著發(fā)展進程的展開，決策者開始有時間、耐心來更全面地對待這些被擱置的資源，由此也開始了對傳統(tǒng)的激活。因此，中國的制度化是更新制度和復興制度的雙重進程。

必須看到，與許多發(fā)展中國家根本不同的是，中國的制度化不是執(zhí)政者更換式的，而是執(zhí)政者主導的。共產(chǎn)黨作為組織化的執(zhí)政者始終掌控著制度化的進程和節(jié)奏，將執(zhí)政方式的改善和執(zhí)政地位的鞏固融入到制度化的目標之中。正因為如此，我們會在改革的不同階段，會看到許多驚人的類似現(xiàn)象，一些長期擱置的制度化方式被重新激活，一些經(jīng)過多次“改革”的制度依然以不同形式保存下來。制度化中的“路徑依賴”與“鎖定”并存。

中國的制度化正在朝著成熟穩(wěn)定定型的方向前進，變革依然是其鮮明的主題。在今后的發(fā)展進程中，如何保持制度化的動力，凝聚制度化中各主體之間的共識，在完善制度的同時保持制度的靈活性，將形式和程序上的制度內(nèi)化為理念中的制度，平衡國際期待與國內(nèi)需求的關(guān)系，解決關(guān)鍵行為者與制度的關(guān)系等問題，依然需要得到理論的解釋和實踐的回答，而這不僅需要堅定制度自信，還需要不斷進行制度自省。