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        外部行政行為下的公務(wù)員義務(wù)本位

        2018-11-16 09:40:20張子君
        法制與社會 2018年30期
        關(guān)鍵詞:公權(quán)力起源公務(wù)員

        摘 要 公務(wù)員往往既是本國公民,又是公權(quán)力的掌控者和代言人,其身份具有多重性,同一主體卻身處多種權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)關(guān)系。而公務(wù)員所掌控的權(quán)力或其身份權(quán)從何而來?公務(wù)員行使公權(quán)力的目的何在?公務(wù)員是否應(yīng)當因身份權(quán)及職權(quán)的獲得而負有特殊義務(wù)?這些都是厘清公務(wù)員權(quán)義結(jié)構(gòu),判定公職人員在外部行政關(guān)系下應(yīng)當以義務(wù)為根本性、第一位的邏輯起點。

        關(guān)鍵詞 公權(quán)力 起源 公務(wù)員 義務(wù)本位

        作者簡介:張子君,南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇省宿遷市宿城區(qū)委組織部,綜合干部科,科長,研究方向:法學(xué)。

        中圖分類號:D630 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.303

        一、公務(wù)員多重身份分析

        分析公務(wù)員的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)關(guān)系,必然要以厘清公務(wù)員的多重身份屬性為前提,否則義務(wù)本位必將混淆公務(wù)員多重身份與法律關(guān)系。

        公務(wù)員作為一個特殊群體,一方面,公務(wù)員一般均具有本國國籍,如我國《公務(wù)員法》第11條規(guī)定,我國公務(wù)員應(yīng)當具有中華人民共和國國籍,即公務(wù)員是憲法確定的本國公民。另一方面,公務(wù)員作為國家機關(guān)工作人員,代表國家機關(guān)依法履行行政職責。公務(wù)員所實施不同性質(zhì)的行為,都將決定其不同的法律身份。具體來說,有三種情況:第一,當公務(wù)員以普通公民的身份,從事民事活動時,其為自然人;第二,當公務(wù)員代表國家機關(guān),并以行政主體的名義實施外部行政行為時,其為行政人;第三,當公務(wù)員在國家機關(guān)內(nèi)部處于被管理地位時,其為內(nèi)部行政行為相對人。

        在不同的身份背景下,公務(wù)員將處于不同的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)關(guān)系。當公務(wù)員作為普通公民從事私人活動時,公務(wù)員應(yīng)當具有作為公民憲法賦予的基本權(quán)利及其他法定權(quán)利;當公務(wù)員依法履行公職時,公務(wù)員就具有代表國家從事公務(wù)活動的資格,掌握著管理社會事務(wù)的公共權(quán)力,也就擁有了一般公民不具有的行政職權(quán)。

        當多種權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)關(guān)系處于一個主體時,若不加以區(qū)分、相互混淆,將會造成嚴重的不良后果。一方面,當公務(wù)員處于外部行政活動中,如果不對其義務(wù)予以明確、權(quán)利(權(quán)力)加以必要限制,必然將給公務(wù)員留下以行使公權(quán)力的便利而謀求其個人私利的極大空間,最終造成權(quán)力的異化,即公共權(quán)力的行使者以權(quán)謀私、侵害公共利益的情況。另一方面,公務(wù)員處于內(nèi)部行政活動中或私人身份下的民事活動中,特別是我國深受特別權(quán)力關(guān)系的影響,在內(nèi)部行政活動中,公務(wù)員往往處于服從、被支配的不對等地位,如果過分強調(diào)公務(wù)員的義務(wù)本位,又必然造成對公務(wù)員合法權(quán)利的漠視甚至侵害。

        因此,本文重點討論外部行政行為語境下的公務(wù)員義務(wù)本位。

        二、公權(quán)力源頭追溯

        關(guān)于權(quán)力的起源,千百年來探索不止、爭論不休,從奴隸制社會、封建社會的“君權(quán)神授”、“父權(quán)論”,到近代西方社會以霍布斯、洛克、盧梭為代表的“社會契約說”,再到馬克思、恩格斯、列寧的“社會沖突說”。對權(quán)力起源的不斷探索,對權(quán)力屬性認識的不斷更新,也正是社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展、民主政治不斷進步的結(jié)果。只有對權(quán)力追本溯源,才能正確判斷權(quán)力的價值屬性,清晰認識權(quán)力的運行目的,從而明確權(quán)力的行使者所負職責與義務(wù)。

        有關(guān)“君權(quán)神授”、“父權(quán)論”等以剝削為目的的權(quán)力學(xué)說自然不必再費筆墨。近代西方,啟蒙學(xué)者們在論述政府的起源時,提出了“社會契約論”。該理論是對國家神權(quán)說的批判和否定,其基本觀點是:在政府形成之前,人們處于無政府的自然狀態(tài),并享有自然法賦予的平等自由的自然權(quán)利。但由于人們對自然權(quán)利的濫用,人們生命及財產(chǎn)不能得到充分保障。為了擺脫此種自然狀態(tài),人們通過訂立“契約”、“協(xié)議”自愿放棄了平等享有的自然權(quán)利,并將其交付統(tǒng)治者,由此建立國家和政府,形成了社會權(quán)力。根據(jù)社會契約理論,公權(quán)力來自每一位公民,而公民放棄自然權(quán)利的目的是為了更好地保護自身生命、財產(chǎn)和自由,如果統(tǒng)治者違背契約,人民有權(quán)推翻政府。因此,由社會契約論也推導(dǎo)出了主權(quán)在民論。

        “社會沖突說”把公共權(quán)力的起源視為人類不同階級之間爭奪利益的斗爭結(jié)果。 具體來說,隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展、社會關(guān)系的日益復(fù)雜,私人利益與公共利益逐漸出現(xiàn)了對抗的局面,原本維護公共利益的公共權(quán)力就轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厥獾墓矙?quán)力”,其實質(zhì)是經(jīng)濟上居統(tǒng)治地位的階級用來維護本階級利益的工具,而且此時統(tǒng)治階級的利益已經(jīng)披上“公共利益”的外衣。這種源自“公共權(quán)力”的“特殊公共權(quán)力”就是政治權(quán)力也被稱為國家權(quán)力。 結(jié)合唯物史觀,站在“歷史活動是群眾的事業(yè)”的立場,不難理解我國《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定本身,就包含了公民權(quán)利主導(dǎo)國家權(quán)力的全部含義。

        三、公務(wù)員的義務(wù)先定論

        隨著我國法治建設(shè)的不斷深入,人權(quán)觀念不斷普及,在國家與公民、權(quán)利與義務(wù)的本位定位中,也發(fā)生了潛移默化的變化。從國家角度來看,從國家權(quán)力本位逐漸走向國家義務(wù)本位的發(fā)展趨勢愈發(fā)突出;從公民角度來看,在公民義務(wù)本位與權(quán)利本位的交鋒中,也呈現(xiàn)出從公民義務(wù)本位逐漸走向公民權(quán)利本位發(fā)展趨勢。在公民權(quán)利和國家權(quán)力的關(guān)系中,權(quán)利本位的法律精神則意味著:公民的權(quán)利是國家權(quán)力的源泉,也是國家權(quán)力配置和運作的目的和界限。 國家權(quán)力存在的價值在于維護國家利益與社會公益、保護私權(quán)與維護社會秩序,實現(xiàn)社會的良性運行。由此,權(quán)力應(yīng)該是姓“公”,履行設(shè)立權(quán)力的職能,實現(xiàn)人們美好的初衷,權(quán)力也應(yīng)該為“公”服務(wù)。

        但在國家權(quán)力的運行過程中,人民作為權(quán)力的擁有者在實際的操作層面,難以完全地實現(xiàn)對權(quán)力的充分行使和自由支配。因此,公權(quán)力必然要委托于國家機關(guān)及公職人員代為行使。而公務(wù)員身份的獲得,即意味著公職人員履行公職、行使職權(quán)資格的獲得。這種特殊資格的獲得,是源于外部附加的支配力,而獲得該支配力的前提,應(yīng)當是義務(wù)的先認。

        正如洛克認為,權(quán)利是人所固有的,是不可轉(zhuǎn)讓的,而“執(zhí)行權(quán)利的權(quán)力”是由權(quán)利人轉(zhuǎn)讓給政府的,沒有義務(wù)的先行認諾,權(quán)利人是不會向其轉(zhuǎn)讓這種執(zhí)行權(quán)的,契約論的授權(quán)是以義務(wù)認諾為前提條件的。

        綜合來說,公務(wù)員的特殊身份權(quán)源于人民的授權(quán),其本身就是一個添附和追加義務(wù)、責任的過程。因此,縱然公職人員作為公民所具有的人權(quán)權(quán)利是自在的自由,但其身份權(quán)則是他者自由權(quán)利的附加條件,即:當身份主體獲得對他者自在自由域界形成一定支配力,須以限制甚至克減自身權(quán)利與自由為前提——公務(wù)員身份的確定必然是以義務(wù)先定的。

        四、防止利益沖突理論

        國家機關(guān)本應(yīng)沒有私利的,但在實際的操作中,國家機關(guān)的組成人員卻有著自身的利益,而且存在著借助行使公權(quán)力的便利,來實現(xiàn)自身利益的極大可能和操作空間。

        具體說來,公務(wù)員在行使公共權(quán)力、支配公共資源的過程中,由于多重社會關(guān)系的影響,公務(wù)員總是面臨著服從公共意志、謀求一己私利的良心拷問、利益誘惑。一旦個人利益占據(jù)上風,公務(wù)員將公共權(quán)力異化,就會公權(quán)私用、權(quán)力濫用、錢權(quán)交易,最終導(dǎo)致公共利益受到侵害。也就將如洛克所說:“他們原來把這權(quán)力交托給另一個人,目的是為他們自己謀福利,而現(xiàn)在卻發(fā)覺被用來損害他們了?!?/p>

        利益沖突概念與防止利益沖突理論源于西方國家。利益沖突被認為是行政倫理沖突中的一種典型形式,美國學(xué)者馬國泉認為“利益沖突指公務(wù)員的社會關(guān)系、金錢財往來或個人信念有可能會妨礙其從公眾利益出發(fā),依照法律秉公辦事。” 防止利益沖突理論則是在西方社會對權(quán)力的恐懼和警惕下,圍繞如何限制權(quán)力、防止權(quán)力濫用這一目標而建立起來的。利益沖突的理論基點是“理性經(jīng)濟人假設(shè)”理論和“無賴”原則?!袄硇越?jīng)濟人假設(shè)”理論是西方經(jīng)濟學(xué)中最基本的前提假設(shè),源自英國經(jīng)濟學(xué)家亞當·斯密,他認為人的行為動機根源于經(jīng)濟誘因,人都要爭取經(jīng)濟利益最大化的。而“無賴”原則由18世紀英國哲學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家大衛(wèi)·休謨提出。他認為,在設(shè)計任何政府制度時,應(yīng)當將所有掌握公共權(quán)力的公職人員,假設(shè)成只圖謀求個人私利、并無服務(wù)公共大眾之心的“無賴”。

        基于這兩種理論的考量,在政治制度設(shè)計時就應(yīng)當把公務(wù)員假設(shè)為具有并非大公無私,而是心存私念、趨利避害的“理性經(jīng)濟人”,甚至是無所不用其極的“無賴”,并設(shè)計規(guī)避利益沖突的相關(guān)規(guī)定,防止握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲得自身經(jīng)濟利益,即防止權(quán)力尋租。

        從本質(zhì)上來講,防止利益沖突是通過合理的權(quán)力限制、利益安排,分離公共權(quán)力和私人利益,防止公職人員權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗的重要理論。在具體的操作層面,防止利益沖突制度是一種防微杜漸的防范機制和關(guān)口前移的制度設(shè)計,包括了公務(wù)員的利益公開、利益回避和利益處理。

        利益公開,特別是對公務(wù)員財產(chǎn)情況的公開,是防止公私利益沖突的前提,“陽光是最好的防腐劑”。公民的知情權(quán)也是其履行監(jiān)督權(quán)的重要保障,將更多的信息資源秘密公布于公眾,也是現(xiàn)在民主政治的題中應(yīng)有之意。利益回避,其實質(zhì)是公務(wù)員的義務(wù)本位原則。因公務(wù)員“雙重利益身份”極易發(fā)生公私利益錯位,當公私利益沖突或公共利益處于極易被公務(wù)員個人利益侵害的情況下,公務(wù)員應(yīng)當犧牲個人利益,具體包括公務(wù)回避、地域回避、任職回避等形式。利益處理,是防止利益沖突的重要措施,即對領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員中存在的實際或潛在利益沖突的資產(chǎn)進行處理,處理的形式一般有資產(chǎn)出售、資產(chǎn)委托等。

        總而言之,公務(wù)員作為公共權(quán)力的行使者、代言人,其行使職權(quán)的資格源于人民的授權(quán),應(yīng)當自覺接受監(jiān)督,堅持義務(wù)本位,恪盡職守、依法履職,始終堅持以維護國家利益與社會公益,實現(xiàn)社會的良性運行為己任。

        注釋:

        ①胡建淼.行政法學(xué).法律出版社.2010.

        ②⑦趙磊.論社會權(quán)力的起源.社會學(xué)研究.1991(4).

        ③丁永剛.論馬克思主義的權(quán)力觀.深圳大學(xué)學(xué)報.2007(5).

        ④魏振瀛.民法(第4版).北京大學(xué)出版社、高等教育出版社.2010.

        ⑤張維新.公共權(quán)力異化及其治理.廉政文化研究.2011(3).

        ⑥鄭剛.論公職人員人權(quán)克減之理據(jù).云南行政學(xué)院學(xué)報.2012(3).

        ⑧聶資魯.防止公職人員利益沖突立法的理論與實踐.中國法學(xué).2013(6).

        ⑨顧陽、唐曉清.防止利益沖突制度:理論內(nèi)涵、制度功能和實踐途徑.探索.2011(2).

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