李文釗

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院,北京100872)

40多年前,文森特·奧斯特羅姆曾經(jīng)指出,美國公共行政面臨思想危機(jī),以公共行政理論來指導(dǎo)實(shí)踐不僅不會(huì)產(chǎn)生有益效果,而且還會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響[1]。為此,他提出了公共行政范式變遷問題,認(rèn)為需要基于當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究傳統(tǒng),用民主制行政來代替官僚制行政。文森特對(duì)于美國公共行政的反思,同樣適應(yīng)于當(dāng)前中國的公共管理學(xué)甚至中國的社會(huì)科學(xué)研究現(xiàn)狀,這也是任何一門學(xué)科面臨的根本性問題,即理論與實(shí)踐之間的關(guān)系問題?；蛘哂谜軐W(xué)語言表達(dá),這是認(rèn)知和實(shí)踐之間的關(guān)系問題。為此,無論是中國的政治當(dāng)局,還是學(xué)術(shù)界都開始反思中國社會(huì)科學(xué)研究的未來走向,探討中國社會(huì)科學(xué)與中國實(shí)踐之間的內(nèi)在聯(lián)系。對(duì)于公共管理學(xué)科而言,經(jīng)過30多年的恢復(fù)、重建和發(fā)展,目前正處于關(guān)鍵抉擇時(shí)期,需要尋找下一步突破的方向[2]。圍繞著中國需要什么樣的公共管理學(xué),我們提出一個(gè)超越本土化和全球化的思路,倡導(dǎo)面向中國的公共管理學(xué),主張將科學(xué)邏輯和情景邏輯有機(jī)結(jié)合和雙向互動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)通過科學(xué)來提升治理質(zhì)量的歷史使命。

1 中國需要什么樣的公共管理學(xué)

托克維爾在考察美國的民主時(shí)指出：“一個(gè)全新的社會(huì),需要一門新的政治科學(xué)?！盵3]11托克維爾的論述,非常敏銳地捕捉到了理論與實(shí)踐之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)當(dāng)一個(gè)全新社會(huì)出現(xiàn)時(shí),需要以新的科學(xué)來理解這一新現(xiàn)象。當(dāng)然,理論與實(shí)踐之間的關(guān)系比想象中更復(fù)雜。同樣的實(shí)踐,可以用不同的理論去闡述。同樣的人,也可能去發(fā)現(xiàn)實(shí)踐的不同方面和不同層面,使得對(duì)實(shí)踐的認(rèn)知存在一種“盲人摸象”的現(xiàn)象。這意味著,事實(shí)維度的重新發(fā)現(xiàn),事實(shí)本身的再認(rèn)識(shí),都可以導(dǎo)致理論和觀點(diǎn)的變革。因此,理論研究與其說是范式變遷的過程,不如說是不同范式不斷被提出的過程。其中最有代表性的是歷史學(xué)研究,不同的研究者去挖掘歷史中的不同事實(shí),以及用不同觀點(diǎn)來重新認(rèn)識(shí)這些事實(shí),這使得歷史總是被多樣性理解和認(rèn)知。

托克維爾的洞見,同樣適用于當(dāng)前中國社會(huì)科學(xué)走向的爭論。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都在思考如何建構(gòu)新時(shí)代的中國特色社會(huì)科學(xué)。2016年習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上,指出了中國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的一些核心問題：堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義必須高度重視哲學(xué)社會(huì)科學(xué)、堅(jiān)持馬克思主義在我國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位、加快建構(gòu)中國特色社會(huì)科學(xué)、加強(qiáng)和改善黨對(duì)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作的領(lǐng)導(dǎo)。在這些內(nèi)容中,尤其是如何加快建構(gòu)中國特色社會(huì)科學(xué),在指導(dǎo)思想、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系等方面充分體現(xiàn)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派非常重要。圍繞著中國特色社會(huì)科學(xué)和話語體系建設(shè),很多學(xué)科開展了討論。公共管理學(xué)作為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的重要組成部分,也面臨著如何建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)科問題。

通過對(duì)社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)科等有關(guān)中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的討論,我們可以發(fā)現(xiàn)這些討論都是圍繞著經(jīng)驗(yàn)和理論的本土性和一般性兩個(gè)維度展開,可以形成社會(huì)科學(xué)研究的四種類型(如表1所示)。經(jīng)驗(yàn)的本土性和一般性,主要是指中國經(jīng)驗(yàn)是獨(dú)特的,還是一般性的。理論的本土性和一般性是指理論是只合適中國情景,還是具有更廣泛的適用性。第一種類型的中國社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅰ)強(qiáng)調(diào)中國經(jīng)驗(yàn)和中國理論的本土性,這是最徹底的本土化研究范式代表,它主張依據(jù)中國特有經(jīng)驗(yàn),形成獨(dú)特話語體系的中國理論。第二種類型的中國社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅱ)在強(qiáng)調(diào)中國經(jīng)驗(yàn)獨(dú)特性的同時(shí),仍然主張用一般理論來進(jìn)行敘事,試圖發(fā)展具有國際理論的研究。第三種類型的中國社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅲ)在強(qiáng)調(diào)中國經(jīng)驗(yàn)具有一般性的同時(shí),仍然主張需要用中國話語來闡述,以形成中國理論。第四種類型的中國社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅳ)并不認(rèn)為中國經(jīng)驗(yàn)的特殊性,認(rèn)為完全可以用國際上通用語言和理論來對(duì)中國進(jìn)行研究,中國經(jīng)驗(yàn)只是理論的具體展現(xiàn)。這四種類型的研究,可以進(jìn)一步劃分為三類：一類是主張用本土理論來研究中國的本土經(jīng)驗(yàn)和一般經(jīng)驗(yàn),第二類是不認(rèn)為中國經(jīng)驗(yàn)有特殊性,認(rèn)為可以用國際理論來研究中國;第三類是在強(qiáng)調(diào)中國經(jīng)驗(yàn)存在特殊性的同時(shí),主張發(fā)展基于中國經(jīng)驗(yàn)的國際理論。

表1 中國社會(huì)科學(xué)研究的分類框架

社會(huì)學(xué)研究者一直在思考中國社會(huì)學(xué)的本土化和西方化的問題,并且在倡導(dǎo)本土化和反對(duì)本土化方面有很多爭論①相關(guān)爭論可參見《社會(huì)學(xué)研究》2016年第5期李培林、李友梅、宋林飛與2017年第5期王宇、邊燕杰和2018年第1期周飛舟、趙嶄新、洪大用等學(xué)者的相關(guān)文章。。對(duì)于中國社會(huì)學(xué)的本土化,存在兩種主要觀點(diǎn)：一種是主張表1中的I類和II類,強(qiáng)調(diào)基于中國經(jīng)驗(yàn)和情景,創(chuàng)立具有中國特色的本土社會(huì)學(xué)理論;另一種是主張表1中III類和IV類,認(rèn)為本土化是一個(gè)偽問題,認(rèn)為中國社會(huì)學(xué)研究仍然需要按照國際規(guī)范,本土化只是一種情景,這并不影響中國社會(huì)學(xué)研究的一般性特征。當(dāng)然,對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)學(xué)的本土化,不同學(xué)者之間存在爭論。社會(huì)學(xué)家趙鼎新對(duì)于現(xiàn)有的本土化方式進(jìn)行了總結(jié)。他指出：“習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話發(fā)表后,國內(nèi)學(xué)者們分別從中國社會(huì)問題導(dǎo)向、中國問題意識(shí)、中國方法、中國本土化概念及本土概念的國際化等方面就中國特色社會(huì)學(xué)話語體系的建構(gòu)進(jìn)行了廣泛的討論。”[4]他根據(jù)對(duì)美國實(shí)用主義社會(huì)科學(xué)范式的分析,認(rèn)為一個(gè)中國特色的社會(huì)科學(xué)范式最根本的不是問題意識(shí)、概念意識(shí)和方法意識(shí),而是本體論創(chuàng)新。為此,他提出一個(gè)基于道家時(shí)間觀點(diǎn)的中國特色社會(huì)科學(xué)設(shè)想。而謝宇是社會(huì)學(xué)本土化的堅(jiān)決反對(duì)者,認(rèn)為社會(huì)學(xué)本土化是一個(gè)偽命題。他分別從議題本土化、應(yīng)用本土化和范式本土化三個(gè)方面說明本土化是一個(gè)偽問題,認(rèn)為中國社會(huì)學(xué)如果能夠保持研究的規(guī)范性和情景性同時(shí)融合,社會(huì)學(xué)就會(huì)保持獨(dú)立性和原創(chuàng)力[5]。對(duì)于如何將中國經(jīng)驗(yàn)與一般性理論相結(jié)合,邊燕杰提出了本土知識(shí)的國際概念化的命題,認(rèn)為中國經(jīng)驗(yàn)的國際表達(dá)核心是本土知識(shí)的國際概念化。他將本土知識(shí)界定為：“知識(shí)的內(nèi)容是關(guān)于特定地域、特定時(shí)間、具有特定文化內(nèi)涵、在特定社會(huì)結(jié)構(gòu)約束條件下發(fā)生的人類實(shí)踐活動(dòng)?！盵6]他據(jù)此以“關(guān)系社會(huì)資本”作為案例進(jìn)行了討論。

針對(duì)本土化和國際化問題,經(jīng)濟(jì)學(xué)者基本上沒有太大分歧,他們一般主張用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)來研究中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,并且逐步達(dá)成共識(shí)。對(duì)此,田國強(qiáng)有清晰的闡述。他指出：“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架和研究方法是無地域和國家界限的,并不存在獨(dú)立于他國的經(jīng)濟(jì)分析框架和研究方法,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的某些基本原理、研究方法和分析框架可以用來研究任何經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)制度安排下的各種經(jīng)濟(jì)問題,研究特定地區(qū)在特定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為和現(xiàn)象?！盵7]正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)界很早就接受了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架,使得他們基本上對(duì)本土化或國際化沒有太多的爭論,大多主張表1中的II類和IV類研究。

與社會(huì)學(xué)類似,中國的公共管理學(xué)在本土化和國際化的問題上也一直存在爭論,本土化也一直是一種重要的觀點(diǎn)和主張。隨著建構(gòu)有中國特色的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系提出之后,很多公共管理研究者開始在中國特色話語體系之下重新討論本土化和國際化問題。婁成武和董鵬在公共行政學(xué)本土化的討論中提出：“中國公共行政學(xué)本土化研究的內(nèi)涵是指在批判借鑒西方公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國公共行政實(shí)踐所形成的系列理論和方法?！盵8]他們對(duì)本土化的歷史、背景、動(dòng)因、使命和路徑等進(jìn)行了分析,提出中國本土化需要對(duì)西方知識(shí)進(jìn)行中國化處理、中國現(xiàn)實(shí)問題的理論提升、中國傳統(tǒng)的升華和吸收。藍(lán)志勇在對(duì)中國公共行政學(xué)本土化研究的評(píng)論中,對(duì)“什么是本土化”的問題給出了令人信服的結(jié)論。他指出,西方理論未必沒有中國基因,中國基因未必沒有世界意義,公共管理研究應(yīng)該追求“研究關(guān)懷中國化、理論實(shí)踐一體化、研究思路多元化、研究方法多樣化、研究風(fēng)格樸實(shí)化、研究論證嚴(yán)謹(jǐn)化、研究邏輯科學(xué)化、研究語言通俗化、研究貢獻(xiàn)國際化、研究評(píng)價(jià)公認(rèn)化”[9]。周志忍也提出了國際化和本土化相統(tǒng)一的問題,認(rèn)為從過程角度來觀察,國際化和本土化是一個(gè)連續(xù)的有機(jī)體,“國際知識(shí)的引進(jìn)和消化屬于國際化,立足本土需求的外來知識(shí)的加工和新知識(shí)的生產(chǎn)屬于本土化,本土知識(shí)的輸出又屬于國際化的范疇”[10]。劉鵬對(duì)中國公共行政學(xué)本土化進(jìn)行了系統(tǒng)反思,提出了公共行政本土化的理由和發(fā)展階段,重點(diǎn)對(duì)一些具有本土特色的理論進(jìn)行了評(píng)述,如壓力型體制、錦標(biāo)賽制、行政發(fā)包制、行政吸納社會(huì)、分級(jí)制政策試驗(yàn)等,并進(jìn)一步提出了一個(gè)基于微觀、中觀和宏觀的本土化路徑[11]。薛瀾和張帆則進(jìn)一步從話語體系的角度重新提出了公共管理學(xué)科的本土化問題。他們認(rèn)為中國公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)實(shí)際包含著相互促進(jìn)的兩個(gè)方面：一是公共管理學(xué)科話語體系在非西方語境中的重新定位,二是公共管理學(xué)科話語體系在中國的本土化與發(fā)展[12]。由于他們借鑒了福柯的話語理論,從話語對(duì)象、陳述形式、概念形成和主題選擇等哲學(xué)層面討論了中國公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)問題,這是當(dāng)前最深層次的反思。

通過以上分析,我們可以發(fā)現(xiàn)“本土化”一直是一個(gè)響亮的學(xué)科發(fā)展口號(hào),但是其內(nèi)涵與定義十分模糊。并且,本土化存在一個(gè)到底是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)本土化的問題,還是理論認(rèn)知本土化的問題。社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)科等不同學(xué)者在不同時(shí)期進(jìn)行了不同反思,除了經(jīng)濟(jì)學(xué)基本上達(dá)成了共識(shí)而強(qiáng)調(diào)本土化并不是一個(gè)很好的概念,社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)科則還存在很多爭論。我們認(rèn)為,如果遵循學(xué)科和科學(xué)的傳統(tǒng),就如謝宇所言本土化是一個(gè)偽問題,但是任何一門社會(huì)科學(xué)需要對(duì)本土問題給予關(guān)注,因而存在本土化的可能與需要。于是,對(duì)于公共管理學(xué)科而言,本文認(rèn)為應(yīng)該倡導(dǎo)面向中國的公共管理學(xué),其核心是用科學(xué)的方法與公共管理理論體系對(duì)中國公共管理問題進(jìn)行研究,實(shí)現(xiàn)理論與中國情景的雙向互動(dòng)。這意味著,我們認(rèn)為中國的公共管理學(xué)科可能應(yīng)該按照表1中的II和IV模式發(fā)展,一方面存在“中國經(jīng)驗(yàn)”和“中國情景”,另一方面要用符合科學(xué)規(guī)范的話語進(jìn)行陳述,以探討中國公共管理的內(nèi)在規(guī)律。接下來,我們將分別闡述建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)的理由、路徑與未來展望。

2 為什么需要建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)

建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)意味著中國只是作為一種情景被考慮,公共管理學(xué)仍然需要遵循科學(xué)的邏輯,它是一個(gè)情景邏輯與科學(xué)邏輯相結(jié)合的過程。這說明,本土化只是經(jīng)驗(yàn)層面和情景層面的概念,它不是理論層面和科學(xué)層面的概念。事實(shí)上,科學(xué)的核心是基于實(shí)驗(yàn)的方法來探究事物之間因果關(guān)系,而因果關(guān)系的效度取決于推理與事實(shí)的契合性,這一事實(shí)一定是與當(dāng)?shù)厍榫奥?lián)系在一起,這種情景的當(dāng)?shù)匦圆⒉环裾J(rèn)推理的有效性,從內(nèi)部效度向外部效度擴(kuò)展也是科學(xué)研究追求的重要目標(biāo)[13-14]。因此,從公共管理學(xué)的學(xué)科定位、經(jīng)驗(yàn)借鑒、知識(shí)論和學(xué)科發(fā)展趨勢(shì)等看,建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué),實(shí)現(xiàn)科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,是中國公共管理學(xué)科發(fā)展的一條較好路徑。很顯然,試圖完全脫離科學(xué)和國際發(fā)展趨勢(shì),建立所謂“純粹”的本土化的中國公共管理學(xué)科,可能是沒有希望的,也沒有前途。

公共管理學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué),對(duì)情景的考慮是其應(yīng)有之義,中國的公共管理學(xué)必須基于中國情景來進(jìn)行研究。目前,越來越多的學(xué)者開始討論自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)之間差異性,強(qiáng)調(diào)社會(huì)科學(xué)自身的獨(dú)特性,這主要是由于社會(huì)科學(xué)是以人和人與人之間互動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)作為研究對(duì)象所決定[15]。哈耶克很早就認(rèn)識(shí)到自然科學(xué)的事實(shí)不同于社會(huì)科學(xué)的事實(shí),社會(huì)科學(xué)的事實(shí)包含著人類的思考,從某種程度上看,“在社會(huì)科學(xué)中,事情是人們所想象他們是那樣的事情”[16]。因此,社會(huì)科學(xué)的事實(shí)都基本上按照類型化方式來組織,屬于目的論概念,包含著目的、擁有目的的個(gè)人以及實(shí)現(xiàn)目的的手段。社會(huì)科學(xué)中包含目的的內(nèi)涵,這被西蒙進(jìn)一步發(fā)展,他提出一門不同于自然科學(xué)的人工科學(xué),認(rèn)為人工科學(xué)需要處理三個(gè)要求：目的或目標(biāo)、人工物的屬性、人工物運(yùn)行的環(huán)境[17]。很顯然,公共管理學(xué)是一門人工科學(xué),它需要考慮目標(biāo)、屬性和環(huán)境,這些因素都離不開對(duì)中國情景的研究,不可能存在一門適用所有國家的抽象公共管理學(xué)。謝宇在對(duì)社會(huì)科學(xué)研究的基本原理的討論中,指出社會(huì)情景原理是社會(huì)科學(xué)研究三個(gè)基本原理之一,這種社會(huì)情景是由時(shí)間和空間來界定[18]。同樣,中國的公共管理學(xué)也需要對(duì)中國特定時(shí)間和空間情景進(jìn)行深入研究,才能夠探究中國公共管理現(xiàn)象背后的規(guī)律和邏輯。

公共管理學(xué)不僅是一門社會(huì)科學(xué),而且還是一門應(yīng)用性社會(huì)科學(xué),它要求通過科學(xué)研究來解決公共管理中面臨的問題,是一門問題解決的學(xué)問。很顯然,解決問題總是與特定時(shí)間和空間情景聯(lián)系在一起,中國的公共管理學(xué)需要解決中國的公共管理實(shí)踐問題,就必須對(duì)中國場(chǎng)景給予關(guān)注和重視。對(duì)此,于文軒有非常精辟的論述。他指出：“公共行政學(xué)本身是一個(gè)以應(yīng)用為導(dǎo)向的學(xué)科,這就決定了它是非常地方性的,非常本土化的。就以現(xiàn)代公共行政學(xué)研究的發(fā)源地美國來說,在美國,公共行政學(xué)一開始就是一個(gè)非常本土化的學(xué)科。盡管威爾遜強(qiáng)調(diào)美國公共管理可以從歐洲借鑒經(jīng)驗(yàn),但是美國公共行政學(xué)研究的問題和旨趣是非常美國化,以解決美國公共行政管理出現(xiàn)的問題為己任?！盵19]這種問題解決的特性也使得中國的公共管理學(xué)需要直面中國公共管理實(shí)踐,通過對(duì)中國公共管理的現(xiàn)狀與問題分析,以科學(xué)方法來提供合理的解決方案。

作為一門探究公共管理現(xiàn)象背后規(guī)律的科學(xué)的公共管理學(xué)需要同時(shí)關(guān)注地方知識(shí)和科學(xué)知識(shí)。哈耶克對(duì)知識(shí)的分布與知識(shí)在社會(huì)中的使用有深刻闡述。他認(rèn)為知識(shí)分散在每一個(gè)個(gè)體之中,它并不是以集中形式呈現(xiàn)的,如何使用這些不以整體呈現(xiàn)的知識(shí),這是經(jīng)濟(jì)秩序面臨的最大挑戰(zhàn)[20-21]。哈耶克對(duì)知識(shí)的類型進(jìn)行了區(qū)分,指出存在兩種知識(shí),一種是科學(xué)知識(shí),它是關(guān)于一般規(guī)律的知識(shí),另一種是地方知識(shí),它是關(guān)于特定時(shí)空環(huán)境的知識(shí)。哈耶克對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序中知識(shí)的分布問題也同樣適用公共管理,要解決公共管理中的知識(shí)問題,也需要對(duì)地方性知識(shí)或情景性知識(shí)給予足夠關(guān)注。也正是因?yàn)檫@一原因,使得在公共管理學(xué)中試圖發(fā)現(xiàn)類似于自然科學(xué)的法則顯得尤其困難,西蒙將這些公共管理中的原則稱之為“行政諺語”[22]。對(duì)中國的公共管理現(xiàn)象進(jìn)行探究,很顯然需要關(guān)注中國情景。

公共管理學(xué)科在美國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,只有將科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,才能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。美國行政學(xué)鼻祖伍德羅·威爾遜在創(chuàng)立行政學(xué)這一學(xué)科時(shí)就指出：行政學(xué)在語言方面很少使用英國式或美國式語言規(guī)則,它使用的是外國腔調(diào);它的目標(biāo)、事例和條件,幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為根據(jù);它的思想觀念不同于美國的觀念;由法國和德國教授發(fā)展起來的,以適應(yīng)集權(quán)形式的國家需要[23]。為此,要使行政學(xué)適用于美國,必須對(duì)之進(jìn)行美國化,使之不僅在語言方面,而且必須在思想、原則和目標(biāo)方面美國化,讓行政學(xué)吸入美國的自由空氣。在提出行政學(xué)的美國轉(zhuǎn)向時(shí),威爾遜進(jìn)一步提出要使用科學(xué)的方法來研究行政問題。威爾遜所倡導(dǎo)的科學(xué)傳統(tǒng)直接影響了后續(xù)美國行政學(xué)的發(fā)展,成為美國行政學(xué)研究的重要傳統(tǒng)之一。

3 如何建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)

建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)需要將科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,接下來的問題是如何將這兩種邏輯進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。通過以上分析,可以看出,學(xué)者們?cè)诔姓J(rèn)中國情景存在特殊性的同時(shí),還對(duì)用于分析中國情景的理論模型是否有中國特色存在爭論。這意味著,建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)需要在公共管理學(xué)科體系和中國公共管理情景之間實(shí)現(xiàn)有效融合,而公共管理學(xué)科體系是否應(yīng)該有中國特色成為一個(gè)關(guān)鍵和重要問題。對(duì)此,不同學(xué)者之間存在廣泛爭論。從哲學(xué)上看,本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論和倫理論等構(gòu)成了四個(gè)最基本的構(gòu)成要素,并且本體論又是哲學(xué)理論的基礎(chǔ)[24]。這說明,對(duì)于任何社會(huì)科學(xué)范式的研究和討論,都離不開本體論的思考,本體論差異構(gòu)成了社會(huì)科學(xué)范式最根本性的差異。自從威爾遜倡導(dǎo)行政學(xué)研究以來,公共管理學(xué)科在美國一直面臨著“身份危機(jī)”,其研究對(duì)象、視角、理論和方法等都存在廣泛爭議[25-26]。有鑒于此,當(dāng)前很多中外學(xué)者開始從本體論的角度反思公共管理學(xué)科,嘗試以本體論變革來重新建構(gòu)公共管理學(xué)科。公共管理學(xué)科在本體論上的爭論體現(xiàn)為兩個(gè)方面,一個(gè)是對(duì)作為研究對(duì)象的本體論爭論,另一個(gè)是對(duì)作為研究方法的本體論爭論。當(dāng)然,這兩個(gè)方面的討論也是緊密聯(lián)系在一起的。

對(duì)于什么是公共管理的本體性問題,公共管理學(xué)界一直沒有達(dá)成共識(shí),不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。諾瑪·里庫奇在一本專門討論公共管理研究的哲學(xué)基礎(chǔ)的著作中評(píng)論西蒙與瓦爾多的爭論時(shí),就指出他們兩個(gè)人在本體論上存在根本性差異：西蒙將公共行政看做是一門行政科學(xué),需要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、事實(shí)和效率標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政安排進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)與選擇,而瓦爾多將公共行政看做是政治理論,認(rèn)為民主價(jià)值應(yīng)該高于效率價(jià)值,行政決策根本不存在事實(shí)決策[25]。西蒙與瓦爾多的爭論只是開始,此前圍繞著公共管理的研究對(duì)象和核心特征一直是學(xué)者們討論的焦點(diǎn)。瑞德斯戈?duì)柕聦?duì)公共管理的核心研究對(duì)象的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié),他認(rèn)為目前至少包括決策、結(jié)社、政治經(jīng)濟(jì)、公共事務(wù)的塑造、國家、公共性、公共領(lǐng)域等[27]。因此,瑞德斯戈?duì)柕轮鲝埞补芾淼难芯繎?yīng)該在本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論方面建立有機(jī)聯(lián)系,理想的狀態(tài)是應(yīng)該根據(jù)本體論來選擇認(rèn)識(shí)論和方法論,而不是相反。為此,他提出未來公共管理的研究應(yīng)該是一門跨學(xué)科的應(yīng)用研究領(lǐng)域,并且認(rèn)為“公共管理應(yīng)該像他們進(jìn)行數(shù)據(jù)分析一樣,關(guān)注和研究真實(shí)的人做的真實(shí)的事”[27]。瑪格麗特·斯托特直接將本體論與公共管理理論聯(lián)系在一起,提出了一個(gè)理解競爭性本體論的理想模型,以及這些模型與公共管理理論之間的關(guān)系[28]。她認(rèn)為本體論是一個(gè)關(guān)于存在、本質(zhì)和現(xiàn)實(shí)的理論,可以將本體論的理想類型劃分為四種,即無區(qū)別的個(gè)人本體論、有區(qū)別的個(gè)人本體論、無區(qū)別的關(guān)系本體論和有區(qū)別的關(guān)系本體論。斯托特認(rèn)為,現(xiàn)有的公共管理理論大多建立在靜態(tài)、個(gè)體的本體論基礎(chǔ)和強(qiáng)調(diào)基于政治與行政二分法基礎(chǔ)之上的以效率為導(dǎo)向的科學(xué)研究,而越來越多的后現(xiàn)代公共管理理論研究者認(rèn)為可以倡導(dǎo)基于有區(qū)別的關(guān)系本體論,認(rèn)為應(yīng)該將個(gè)體和聯(lián)系有機(jī)結(jié)合起來,以應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)的、多樣化和全球化情景對(duì)公共管理的挑戰(zhàn)。

公共管理學(xué)科的本體論爭論更是反映在認(rèn)知論和方法論的爭論上,即到底什么樣的知識(shí)是值得信任的,以及以什么樣的方法來探索知識(shí),這構(gòu)成了公共管理的知識(shí)哲學(xué)所討論的核心內(nèi)容。諾瑪·里庫奇通過對(duì)公共管理研究的知識(shí)傳統(tǒng)的反思,認(rèn)為公共管理學(xué)科不構(gòu)成庫恩意義的范式科學(xué),它不存在范式基礎(chǔ),屬于后常規(guī)科學(xué),并且發(fā)展了多樣化的研究方法[25]。為此,他從哲學(xué)的本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論的要素出發(fā),對(duì)解釋主義、理性主義、經(jīng)驗(yàn)主義、實(shí)證主義、后實(shí)證主義、后現(xiàn)代主義等進(jìn)行了分析,認(rèn)為公共管理的探索應(yīng)該根據(jù)問題來選擇合適的方法,不同的方法都有其適應(yīng)范圍和適應(yīng)性。

圖1 建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)的路徑

根據(jù)上述分析,建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)是由兩個(gè)既相互獨(dú)立、又相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)構(gòu)成,即公共管理學(xué)科范式的建構(gòu)和中國公共管理情景的研究(見圖1)。對(duì)于中國公共管理實(shí)踐而言,基本上不存在爭論,越來越多的研究者認(rèn)識(shí)到中國情景的獨(dú)特性,需要給予中國情景以關(guān)注。目前爭論的焦點(diǎn)是用什么樣的公共管理學(xué)科范式來對(duì)中國公共管理實(shí)踐進(jìn)行研究?是用國際主流的公共管理學(xué)科范式來對(duì)中國公共管理實(shí)踐進(jìn)行研究,還是用中國特色的公共管理學(xué)科范式來對(duì)中國公共管理實(shí)踐進(jìn)行研究?后者正是很多學(xué)者所討論的本土化理論和本土化話語問題。例如,薛瀾和張帆是國內(nèi)較早試圖系統(tǒng)建構(gòu)公共管理學(xué)科的本土化話語體系的學(xué)者,不過他們?cè)诮?gòu)話語體系時(shí)仍然是以西方國家的話語邏輯為基礎(chǔ)的[12]。與其他學(xué)科相比,建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)還存在特殊的困難,這主要是由于即便在西方公共管理學(xué)科范式也很難有共識(shí),至少在公共管理學(xué)科范式的本體性論述方面還存在較多爭論,使得公共管理學(xué)科一直面臨著“身份危機(jī)”和“合法性危機(jī)”[29]。由此可見,建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)面臨著三重困境：第一重困境是對(duì)西方“混亂”的公共管理學(xué)科范式的進(jìn)行整合,第二重困境是對(duì)西方語境的公共管理學(xué)科范式的中國適用性討論,第三重困境是嘗試將公共管理學(xué)科范式與中國情景相結(jié)合,或者重新提出新的范式,或者將中國情景融入已有范式之中。

因此我們可以發(fā)現(xiàn),建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)成功與否的關(guān)鍵在于研究范式與研究情景是否契合,中國的公共管理研究是否有利于改善和改進(jìn)中國公共管理實(shí)踐。公共管理學(xué)科范式在西方也處于激烈競爭和演化過程中,我們面臨著雙重任務(wù),一方面要形成分析中國公共管理實(shí)踐的學(xué)科范式,另一方面需要尋找最重要的學(xué)科問題進(jìn)行分析。

4 中國公共管理學(xué)的本體論框架：行為、制度與秩序

公共管理學(xué)作為一門問題解決的應(yīng)用性社會(huì)科學(xué),其跨學(xué)科的特征并不影響對(duì)一般性框架的探索。埃利諾·奧斯特羅姆就明確指出,跨學(xué)科需要一般性本體論框架來促進(jìn)不同學(xué)者之間的交流。正因如此,她在開發(fā)制度分析與發(fā)展框架的基礎(chǔ)之上,重新建構(gòu)了一個(gè)具有診斷性質(zhì)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)本體性框架,試圖促進(jìn)生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、地理學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科學(xué)者之間的有效交流,避免知識(shí)的“巴比塔”[30],而這個(gè)“一般框架的發(fā)展和使用可以幫助研究者去發(fā)現(xiàn)在進(jìn)行制度分析時(shí)需要考慮的要素,以及這些要素之間的可能關(guān)系”[31]25。由此可見,埃莉諾·奧斯特羅姆的本體論框架強(qiáng)調(diào)的是在分析、研究和診斷問題時(shí)需要討論的最基本的要素,之所以被稱之為本體論框架,這主要是因?yàn)樗鼘?duì)世界的探索就是從這些基本要素出發(fā),討論要素之間的關(guān)系。

要建構(gòu)中國公共管理學(xué)的本體論框架,既不能夠過于宏觀而使得內(nèi)容寬泛,也不能夠過于微觀而使得事無巨細(xì),它需要對(duì)公共管理研究的一些核心要素和關(guān)鍵問題能夠進(jìn)行提煉。為此,這就需要借鑒公共管理學(xué)科的經(jīng)典討論、主要爭論和發(fā)展趨勢(shì),以及當(dāng)代社會(huì)科學(xué)最前沿的理論進(jìn)行綜合考慮。公共管理學(xué)作為一門西蒙所說的人工科學(xué),也可以從目的、人造物和內(nèi)部結(jié)構(gòu)等三個(gè)要素去理解。達(dá)爾也指出了公共行政要成為一門真正意義的科學(xué)必須處理好三個(gè)問題,即公共行政和規(guī)范價(jià)值、公共行政和人類行為以及公共行政與社會(huì)情景[32]。文森特和埃莉諾提出公共選擇可以作為公共管理的另一種途徑,并且討論了公共選擇用于公共管理分析的三個(gè)核心要素：人的模型、公共物品或服務(wù)的屬性、決策結(jié)構(gòu)[33]。巴里·博茲曼提出了公共價(jià)值管理的思想,認(rèn)為公共價(jià)值失靈應(yīng)該是公共管理的基礎(chǔ)[34]。新公共管理理論和治理理論的興起,使得公共管理學(xué)界開始重視借鑒市場(chǎng)力量和社會(huì)力量來共同推進(jìn)公共事務(wù)的治理。

通過以上分析,我們可以將公共管理學(xué)定義為公共事務(wù)治理的科學(xué),公共事務(wù)治理構(gòu)成了公共管理的界面,這一界面既可以是政府,也可以是政府與其他組織的合作,還可以是社會(huì)組織自身,因而公共事務(wù)治理是一個(gè)多組織和多制度選擇的過程。與此同時(shí),公共管理學(xué)科需要整合微觀、中觀和宏觀視角,討論三個(gè)層面之間的有機(jī)互動(dòng),形成了一個(gè)統(tǒng)一理論。微觀層面是行為層面的分析,它涉及對(duì)公共管理中的行動(dòng)者分析,任何中觀和宏觀理論都需要有堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。中觀層面則是公共事務(wù)治理的本身分析,這也構(gòu)成了公共管理學(xué)科的核心內(nèi)容。宏觀層面是對(duì)文化和秩序的分析,一方面強(qiáng)調(diào)文化和價(jià)值等宏觀因素對(duì)公共管理實(shí)踐的影響,另一方面從整體上看待公共管理所形成的秩序形態(tài)。同時(shí),每一個(gè)層面都可以作為看待問題的視角來形成有具有特色的子學(xué)科。對(duì)公共管理的微觀層面的關(guān)注,可以形成行為公共管理學(xué),以突出行為在公共管理學(xué)科中的重要性。對(duì)公共管理的中觀層面的分析,涉及組織、制度和治理等問題,這些是公共管理學(xué)研究的主要內(nèi)容。而對(duì)于公共管理的宏觀層面的分析,可以形成秩序公共管理學(xué)、比較公共管理學(xué)、公共管理倫理學(xué)等內(nèi)容。

圖2 中國公共管理學(xué)：一個(gè)統(tǒng)一框架

此外,公共管理學(xué)還需要考慮兩個(gè)問題,一個(gè)是時(shí)間,另一個(gè)是方法,前者構(gòu)成了演化公共管理學(xué)的內(nèi)容,后者是公共管理方法的主要內(nèi)容。對(duì)于時(shí)間的關(guān)注,意味著公共管理學(xué)需要找回歷史,讓公共管理研究有歷史感,歷史制度主義和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)都可以為公共管理學(xué)研究提供較好的理論基礎(chǔ)[35]。對(duì)于方法的關(guān)注,尤其是實(shí)證和科學(xué)方法的強(qiáng)調(diào),一直是很多公共管理學(xué)者主張的核心觀點(diǎn),并且認(rèn)為這也是公共管理科學(xué)性的關(guān)鍵所在[36]。于是,我們就可以將這些要素進(jìn)行組合,形成圖2所示的公共管理學(xué)科的本體論框架。

從圖2可以看出,動(dòng)機(jī)和行為是公共管理學(xué)的微觀基礎(chǔ),而行為公共管理學(xué)正成為公共管理學(xué)研究最前沿的內(nèi)容之一[37]。格雷姆里克懷森等首次提出了行為公共管理學(xué)的概念,并將其界定為：“我們將行為公共管理學(xué)定義為從個(gè)人行為和態(tài)度的微觀視角對(duì)公共管理進(jìn)行跨學(xué)科分析,這一分析主要是借鑒了有關(guān)個(gè)人和團(tuán)體心理和行為的最前沿理解。”[38]他們進(jìn)一步認(rèn)為行為公共管理學(xué)包含三個(gè)基本要素,即公共部門中個(gè)人和團(tuán)體是基本分析單位、關(guān)注人們的行為和態(tài)度、將心理學(xué)和行為科學(xué)的洞見融入公共管理研究中。他們的進(jìn)一步分析表明,與心理學(xué)與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)相融合的產(chǎn)物政治心理學(xué)和行為經(jīng)濟(jì)學(xué)相比,心理學(xué)和公共管理學(xué)相融合的產(chǎn)物行為公共管理學(xué)剛剛起步,行為公共管理學(xué)無論是在理論,還是在方法方面都可以為公共管理學(xué)研究做出貢獻(xiàn)。

除了行為公共管理學(xué)之外,實(shí)驗(yàn)也成為公共管理學(xué)研究的一個(gè)重要方法,并且實(shí)驗(yàn)公共管理正在成為公共管理學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域。有學(xué)者在20世紀(jì)90年代就開始倡導(dǎo)公共管理中的實(shí)驗(yàn)研究,但是這一途徑并沒有被學(xué)者群體所接受[39]。奧利弗·詹姆斯等研究者[40]試圖為公共管理實(shí)驗(yàn)研究提供一個(gè)統(tǒng)一框架、方法路徑和研究示范,推動(dòng)公共管理學(xué)中實(shí)驗(yàn)研究發(fā)揮重要作用。他們的研究分為四個(gè)部分：第一部分研究公共管理研究中實(shí)驗(yàn)興起的背景,重點(diǎn)討論了公共管理研究中實(shí)驗(yàn)途徑的一些古典根源,并對(duì)研究進(jìn)展進(jìn)行了系統(tǒng)回顧;第二部分提出了公共管理實(shí)驗(yàn)研究的方法,提出了以因果推理中潛在結(jié)果模型為基礎(chǔ),重點(diǎn)關(guān)注實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)、實(shí)地實(shí)驗(yàn)和調(diào)查實(shí)驗(yàn)等三種實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)在公共管理研究中的作用;第三部分應(yīng)用實(shí)驗(yàn)方法對(duì)公共管理研究中一些實(shí)質(zhì)性議題,如工作激勵(lì)、領(lǐng)導(dǎo)、繁文縟節(jié)、官僚制、績效管理、政府透明、公民滿意度、公民參與、監(jiān)督、非營利等話題進(jìn)行了研究;第四部分則對(duì)實(shí)驗(yàn)研究的一些問題與未來挑戰(zhàn)進(jìn)行了展望。

對(duì)于公共事務(wù)治理研究,構(gòu)成了公共管理學(xué)最核心最重要的內(nèi)容,也是公共管理學(xué)從行政的科學(xué)發(fā)展到治理的科學(xué)的最新產(chǎn)物。簡·庫伊曼提出一個(gè)治理的分類框架,基于治理過程中國家強(qiáng)制力的程度和范圍將治理的類型劃分為三種：等級(jí)治理、共同治理和自主治理[41]。皮埃爾和彼得斯也基于國家在治理中的作用提出了五種類型的治理模型,即國家主義模型、自由民主模型、國家中心模型、所謂的荷蘭治理學(xué)派模型和沒有政府的治理模型[42]。目前,合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理是治理理論中比較有影響力的理論,這主要是因?yàn)橹卫肀旧戆献髋c網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵。前者有代表性的主要有兩個(gè)理論模型,即克里斯·安塞爾等的“合作治理的權(quán)變模型”[43]和愛默生等試圖開發(fā)的“合作治理的整合性框架”[44]。后者有代表性的學(xué)者主要是基思·普羅文等,他們將網(wǎng)絡(luò)思想應(yīng)用于治理和政策研究[45]。西方的治理理論是否能夠適用于中國,以及中國如何通過治理來改進(jìn)公共管理的質(zhì)量和績效,也是中國公共管理學(xué)者研究的一個(gè)重要問題[46]。

與行為公共管理學(xué)、實(shí)驗(yàn)公共管理學(xué)、公共事務(wù)治理研究等相比,公共管理學(xué)中文化、價(jià)值、秩序、歷史與演化研究,還有待進(jìn)一步深入。當(dāng)然,倫理和價(jià)值一直是公共管理研究中的重要話題,當(dāng)前一些學(xué)者以公共價(jià)值管理作為研究主題,成為公共管理學(xué)研究中一個(gè)有競爭力的研究領(lǐng)域[34]。而比較公共管理研究、公共管理歷史研究等傳統(tǒng)主題,仍然沒有受到足夠重視。因此,秩序公共管理研究等新思想,可以成為未來有待增長的領(lǐng)域。

西蒙很早就認(rèn)識(shí)到復(fù)雜系統(tǒng)是一個(gè)層級(jí)系統(tǒng)和可分解的系統(tǒng),這一思想也適用于公共管理學(xué)研究[17]。這意味著,我們可以將公共管理學(xué)研究作為一復(fù)雜系統(tǒng),不同的研究者可以對(duì)其中的部分和子系統(tǒng)進(jìn)行深入研究。經(jīng)過很多人的不懈努力,公共管理學(xué)的系統(tǒng)性和整體性才能夠得以展現(xiàn)。而圖2提出的一個(gè)分析框架,可以起到啟示作用,不同研究者可以對(duì)自己感興趣的內(nèi)容進(jìn)行深入研究,最終可以實(shí)現(xiàn)公共管理學(xué)研究中問題、理論、方法與數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,在增進(jìn)公共管理的知識(shí)供給同時(shí),促進(jìn)公共管理實(shí)踐的質(zhì)量改善。而要建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué),終究要回到中國的公共管理實(shí)踐和重大問題,這是下一部分要討論的問題。

5 中國公共管理學(xué)面臨的一些核心問題

建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué),第二項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)中國情景的關(guān)注,思考和探究中國公共管理面臨的問題,提供解釋中國公共管理現(xiàn)象的理論,為提升中國公共管理質(zhì)量貢獻(xiàn)智慧。由于公共管理學(xué)科具有跨學(xué)科性質(zhì),這使得問題導(dǎo)向成為公共管理學(xué)科的重要特征之一。同樣,面向中國的公共管理學(xué)也需要對(duì)當(dāng)前中國的一些重要公共管理問題給予關(guān)注,這也正是一些社會(huì)學(xué)者在思考本土化時(shí)提出議題本土化的主要依據(jù)[47]。在對(duì)中國公共管理問題進(jìn)行關(guān)注時(shí),需要采取雙方互動(dòng)的方式,一方面需要考慮國際主流公共管理學(xué)科范式和理論在中國的適用性,另一方面需要考慮如何根據(jù)中國經(jīng)驗(yàn)來發(fā)展公共管理學(xué)科和公共管理的一般化理論。為此,我們認(rèn)為當(dāng)前中國公共管理需要重點(diǎn)對(duì)如下問題給予關(guān)注：

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。瓦爾多和西蒙爭論的一個(gè)重要內(nèi)容是行政是否可以脫離政治而獨(dú)立存在,瓦爾多堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)該發(fā)展公共行政的政治理論。正是受到瓦爾多的影響,羅森布羅姆基于美國政治體制中三權(quán)分立提出了公共管理研究的政治、管理和法律的途徑[48]。中國的公共管理學(xué)者一直沒有將中國共產(chǎn)黨納入研究范疇,而2018年公布的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案更是將這個(gè)問題提上議事日程,黨和國家機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系更加緊密,公共管理學(xué)需要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)制度之下,重新建構(gòu)公共管理的基本理論。事實(shí)上,政治學(xué)者已經(jīng)敏銳地意識(shí)到這一點(diǎn),并且基于黨政體制來建構(gòu)中國政治學(xué)框架[49-50]。

以人民為中心的問題。群眾路線一直是中國國家治理的重要經(jīng)驗(yàn),如何將群眾路線上升到理論高度,實(shí)現(xiàn)與西方的公民參與理論、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等理論進(jìn)行對(duì)話,這也是未來中國公共管理研究的一個(gè)重要內(nèi)容[51]。以人民為中心如何體現(xiàn)在國家治理的全過程之中,如何從制度上設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)和保障以人民為中心,這些既是公共管理學(xué)的現(xiàn)實(shí)問題,也是理論研究應(yīng)該給予重視的問題。而治理理論的一個(gè)重要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)國家與公民的“合作生產(chǎn)”,以人民為中心是從另外一個(gè)層面來體現(xiàn)治理思想。

黨政軍群等不同機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的問題。與西方國家相比,中國的公共部門的組織形式更加多樣化,涉及黨的機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等,如何處理這些不同公共部門之間的關(guān)系,形成公共治理的合力,這也是公共管理研究的重要問題。中國已經(jīng)形成了以機(jī)構(gòu)、職能、編制等作為推動(dòng)黨委政府機(jī)構(gòu)和不同公共部門改革的思路,如何對(duì)這些具有特色的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論總結(jié),如何深入研究中國政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯,尤其是政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系,仍然是發(fā)展有中國特色的公共管理理論的重要主題。

決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分開和有機(jī)協(xié)調(diào)的問題。政府的職能可以根據(jù)過程劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督等不同類型的職能,這些不同的職能分別由不同部門來承擔(dān)。如何既實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工以提升效率,又實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一以保障系統(tǒng)性和整體性,這一直是公共管理的核心問題。對(duì)此,中國政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力配置方面,進(jìn)行了很多改革,并且正在形成有中國特色的國家治理模式。公共管理學(xué)需要基于中國改革的現(xiàn)實(shí),重新將這些問題提上研究日程,總結(jié)改革背后的理論邏輯,厘清其中包含的核心命題,探索完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督的建議和措施。

頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新之間關(guān)系的問題。中國是大國,存在多層次治理體系。在這些多層次治理體系中,中央與地方之間的關(guān)系一直是公共管理改革和研究的核心問題。當(dāng)前,中國正在進(jìn)行全面深化改革,頂層設(shè)計(jì)在國家治理中發(fā)揮著更大作用。在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),如何調(diào)動(dòng)地方的積極性,如何發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神,如何平衡頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新,如何實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新之間有效互動(dòng),這些都是當(dāng)前中國公共管理值得研究的重要問題。歸根結(jié)底,就是要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,讓中央和地方形成公共事務(wù)治理的合力。

城鄉(xiāng)治理中公平正義和基本公共服務(wù)供給的問題。中國的地方治理總是以城市和鄉(xiāng)村治理形式展現(xiàn),這就涉及不同城市治理之間的公平正義問題,以及城市與鄉(xiāng)村治理中的公平正義問題,更為重要的是不同區(qū)域和人群之間的公平正義問題。目前,中國將基本公共服務(wù)供給作為解決公平正義的一個(gè)主要途徑,不過,在如何解決農(nóng)民工市民化問題,以及讓農(nóng)民工更好地融入城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化,這仍然是治理困難與挑戰(zhàn),也是公共管理研究中需要給予重視的重大問題。

公共管理中組織、制度和治理之間關(guān)系的問題。面向中國的公共管理學(xué)研究,除了對(duì)中國公共管理現(xiàn)實(shí)給予關(guān)注之外,還需要將這些現(xiàn)實(shí)問題上升到理論對(duì)話的層面。目前看來,中國公共管理現(xiàn)實(shí)尤其需要在組織、制度和治理方面參與國際對(duì)話,提升中國公共管理實(shí)踐和理論對(duì)國際公共管理學(xué)術(shù)界的影響力。黨和國家機(jī)構(gòu)改革屬于組織層面問題,而處理不同組織之間關(guān)系,以及國家與社會(huì)之間關(guān)系,則涉及制度和治理變革的問題。

公共管理歷史傳承和持續(xù)創(chuàng)新之間關(guān)系的問題。達(dá)爾在討論行政科學(xué)的三個(gè)問題時(shí)就明確提出了公共管理面臨的情景問題,尤其是文化情景問題[32]。這意味著,中國的公共管理是植根于中國的傳統(tǒng)之中,中國傳統(tǒng)既包含中國歷史文化所形成的傳統(tǒng),也包括中國共產(chǎn)黨在治國理政中所形成的國家治理經(jīng)驗(yàn),對(duì)這些傳統(tǒng)要進(jìn)行批判性反思和總結(jié),尤其是對(duì)其中行之有效的進(jìn)行繼承。與此同時(shí),也需要對(duì)當(dāng)前中國正在發(fā)生的一些國家治理創(chuàng)新進(jìn)行總結(jié),尤其是對(duì)一些可復(fù)制、可推廣的治理模式要進(jìn)行深入研究,探究其中包含的一般性邏輯和價(jià)值。

大數(shù)據(jù)、人工智能、信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與公共管理之間關(guān)系的問題。技術(shù)與公共管理之間關(guān)系,一直是公共管理研究的一個(gè)重要話題。正是因?yàn)榧夹g(shù)本身的復(fù)雜性,使得這一研究無論是在西方還是在中國都還沒有受到足夠的重視。當(dāng)前中國正在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù),信息技術(shù)正以全新的方式改變治理的橫向和縱向模式,橫向方面主要是重構(gòu)國家與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系,縱向主要是重構(gòu)不同層級(jí)政府和治理主體之間的關(guān)系。如何基于技術(shù)對(duì)公共管理變革的現(xiàn)實(shí),發(fā)展基于技術(shù)創(chuàng)新的公共管理理論,這仍然是公共管理值得重視的話題。

當(dāng)然,上面只是對(duì)一些重大問題給予了列舉,還有一些其他問題也值得重視。正如謝宇所言,學(xué)者對(duì)于學(xué)科問題的研究既要關(guān)注當(dāng)前重大問題,也需要有自己獨(dú)特的關(guān)懷和判斷,這樣才能夠使得學(xué)者對(duì)所有問題都能夠全覆蓋[5]。而一旦當(dāng)一個(gè)不重要的問題上升為國家議題時(shí),學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)此問題有足夠的儲(chǔ)備,就能夠?yàn)楣补芾韺?shí)踐者作出決策提供科學(xué)依據(jù)。由此可見,當(dāng)前的熱點(diǎn)問題和重點(diǎn)問題很重要,而一些具有學(xué)術(shù)價(jià)值和學(xué)術(shù)潛力的問題也同等重要,都需要不同學(xué)者給予不同的注意力分配。從這個(gè)角度看,面向中國的公共管理學(xué)仍然任重道遠(yuǎn)。

6 未來之路：融合科學(xué)與中國情景

中國的學(xué)者在建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)方面,有哪些探索,進(jìn)展如何?應(yīng)該說,經(jīng)過30多年的努力,中國的公共管理學(xué)科體系初步形成,承擔(dān)了人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)等重任,并對(duì)中國政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了一定的影響。當(dāng)前,中國正在全力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,作為以公共事務(wù)治理作為自己研究對(duì)象的公共管理學(xué)科,對(duì)此承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。當(dāng)然,與實(shí)踐需求相比,公共管理學(xué)科在知識(shí)供給方面仍然存在較大缺口,這也是越來越多的學(xué)者主張?jiān)捳Z體系建設(shè)和本土化建構(gòu)的原因所在。盡管如此,無論是實(shí)踐還是理論等各方面的條件已基本成熟,建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)呼之欲出。

建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué),也正在成為很多公共管理學(xué)者的學(xué)術(shù)自覺,并進(jìn)行了一些有益探索。毛壽龍最早提出從治道變革的角度來理解中國政府改革,并提出了傳統(tǒng)治道和現(xiàn)代治道的構(gòu)成要素,認(rèn)為改革的過程就是從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程[52]。張康之系統(tǒng)地發(fā)展了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政的概念體系,并對(duì)未來社會(huì)是合作社會(huì)和合作治理進(jìn)行了暢想[53]。孫柏瑛則提出了一個(gè)從“雙向建構(gòu)”的視角來理解城市基層治理轉(zhuǎn)型,并探討了其可能面臨的困境、難題和未來走向[54]。何艷玲則從理順關(guān)系的角度,討論了中國試圖理順的政府與市場(chǎng)、中央與地方、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政府與社會(huì)之間關(guān)系對(duì)國家治理結(jié)構(gòu)演變的影響,發(fā)展基于中國情景的一般性理論[55]。與其他學(xué)科相比,公共管理學(xué)科的學(xué)者在進(jìn)行學(xué)術(shù)探索時(shí),一個(gè)較為明顯的不足就是缺乏學(xué)術(shù)對(duì)話和交流,很少有概念和理論被其他學(xué)者廣泛接受,并加入討論和知識(shí)累積的發(fā)展。這一方面限制了學(xué)科知識(shí)積累的廣度和深度,另一方面也使得學(xué)術(shù)共同體很難形成,因?yàn)榇蠹叶枷矚g自說自話。

有趣的是,經(jīng)濟(jì)學(xué)者和社會(huì)學(xué)者對(duì)公共管理問題的研究,尤其是對(duì)政府的研究,發(fā)展了很多具有本土特色的理論,并且產(chǎn)生了廣泛的學(xué)術(shù)影響。馮猛、艾云和劉世定在近期一項(xiàng)理解政府行為與制度安排的研究中,對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)者和社會(huì)學(xué)者有關(guān)政府研究尤其是地方政府研究的理論進(jìn)行了述評(píng)[56]。他們從地方政府間的競爭與合作及行為假定、政府的單目標(biāo)與多目標(biāo)的行為假定、轄區(qū)經(jīng)營與地方政府追求“主動(dòng)權(quán)”假定等出發(fā),對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)中比較流行的“中國特色財(cái)政聯(lián)邦主義”模型、“政治錦標(biāo)賽”模型、政府治理邊界模型、“權(quán)威體制-有效治理”模型、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化模型、項(xiàng)目制模型等進(jìn)行了分析。這些研究之所以能夠產(chǎn)生廣泛的影響,主要是由于其明確的理論假設(shè)和扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)證研究。當(dāng)然,這些研究本身也說明了公共管理學(xué)科的跨學(xué)科性質(zhì),不同學(xué)科都可以從各自的角度對(duì)政府以及政府與社會(huì)之間關(guān)系進(jìn)行獨(dú)到與深入的研究。

面向中國的公共管理學(xué)未來更應(yīng)該擁有理論自覺,致力于理論創(chuàng)新而不是概念創(chuàng)新,要發(fā)展能夠解釋中國公共管理現(xiàn)象的理論。對(duì)此,何艷玲早在10多年前對(duì)中國行政學(xué)1995—2005年的研究反思中,就發(fā)現(xiàn)中國行政學(xué)研究有如下幾點(diǎn)需要引起關(guān)注：缺乏學(xué)術(shù)規(guī)范自覺,學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制無法取得共識(shí);對(duì)研究方法缺乏持續(xù)性反思,行政學(xué)知識(shí)增長緩慢;實(shí)證研究嚴(yán)重短缺,研究成果結(jié)構(gòu)性失衡[57]。由此可見,面向中國的公共管理學(xué)仍然需要將科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,利用現(xiàn)代科學(xué)方法對(duì)公共管理問題進(jìn)行研究。盡管越來越多的學(xué)者開始反思科學(xué)方法的科學(xué)性,但是作為沒有共識(shí)的共識(shí),科學(xué)方法仍然是最容易取得共識(shí)的途徑,通過科學(xué)方法來發(fā)展理論,也最容易形成知識(shí)累積發(fā)展,以及學(xué)術(shù)之間交流和討論。當(dāng)然,科學(xué)邏輯并不一定排斥其他研究方法,只是強(qiáng)調(diào)科學(xué)和實(shí)證定量方法還是應(yīng)該給予更突出的位置。

7 結(jié)論

中國的社會(huì)科學(xué)發(fā)展正處于十字路口,繼續(xù)追隨西方的步伐和路徑,已經(jīng)不太可能有較好的發(fā)展。這主要是因?yàn)槿魏螘r(shí)代的社會(huì)科學(xué),都需要回應(yīng)和解決時(shí)代所賦予的問題。因此,社會(huì)科學(xué)既是科學(xué)的,又是本土的,它是科學(xué)與本土的有機(jī)融合。隨著2016年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)座談會(huì)上習(xí)近平總書記提出建設(shè)中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué),使得中國社會(huì)科學(xué)何去何從的問題再次擺在研究者和決策者的議程之中。作為社會(huì)科學(xué)的一分子,中國的公共管理學(xué)也面臨著未來走向問題,這既是重大的挑戰(zhàn),也是時(shí)代賦予學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇。

通過對(duì)當(dāng)前社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等不同學(xué)科對(duì)于如何建設(shè)中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)討論的回顧,我們提出了基于科學(xué)邏輯和情景邏輯建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)設(shè)想,可以通過學(xué)科范式和實(shí)踐關(guān)注的雙重路徑來實(shí)現(xiàn)。對(duì)于公共管理學(xué)科的范式,本文提出了區(qū)分微觀、中觀與宏觀,考慮時(shí)間因素和方法因素的設(shè)想,初步形成了一個(gè)基于行為、制度與秩序的統(tǒng)一框架。對(duì)于當(dāng)前中國公共管理學(xué)需要關(guān)注的重大問題,本文以列舉的方式對(duì)一些熱點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行了闡述,并指出每個(gè)學(xué)者對(duì)自己議題的重視和關(guān)注也很重要,它可以為未來學(xué)術(shù)發(fā)展和實(shí)踐發(fā)展起到知識(shí)積累作用,這也是知識(shí)多樣性和形成有利于知識(shí)創(chuàng)造的良好學(xué)術(shù)環(huán)境的體現(xiàn)。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)提出了最大的實(shí)踐需求,而社會(huì)科學(xué)和研究方法的革命,也使得統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)范式正在形成,這些都使得建構(gòu)面向中國的公共管理學(xué)成為可能。我們相信,只要能夠?qū)⒖茖W(xué)邏輯和情景邏輯有機(jī)融合,一定能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理學(xué)理論與實(shí)踐的有效互動(dòng),國內(nèi)學(xué)術(shù)界與國際學(xué)術(shù)界的有效互動(dòng),真正發(fā)揮中國公共管理學(xué)的學(xué)術(shù)使命和價(jià)值。