李文釗

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院,北京100872)

40多年前,文森特·奧斯特羅姆曾經(jīng)指出,美國(guó)公共行政面臨思想危機(jī),以公共行政理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐不僅不會(huì)產(chǎn)生有益效果,而且還會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響[1]。為此,他提出了公共行政范式變遷問(wèn)題,認(rèn)為需要基于當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究傳統(tǒng),用民主制行政來(lái)代替官僚制行政。文森特對(duì)于美國(guó)公共行政的反思,同樣適應(yīng)于當(dāng)前中國(guó)的公共管理學(xué)甚至中國(guó)的社會(huì)科學(xué)研究現(xiàn)狀,這也是任何一門學(xué)科面臨的根本性問(wèn)題,即理論與實(shí)踐之間的關(guān)系問(wèn)題。或者用哲學(xué)語(yǔ)言表達(dá),這是認(rèn)知和實(shí)踐之間的關(guān)系問(wèn)題。為此,無(wú)論是中國(guó)的政治當(dāng)局,還是學(xué)術(shù)界都開始反思中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究的未來(lái)走向,探討中國(guó)社會(huì)科學(xué)與中國(guó)實(shí)踐之間的內(nèi)在聯(lián)系。對(duì)于公共管理學(xué)科而言,經(jīng)過(guò)30多年的恢復(fù)、重建和發(fā)展,目前正處于關(guān)鍵抉擇時(shí)期,需要尋找下一步突破的方向[2]。圍繞著中國(guó)需要什么樣的公共管理學(xué),我們提出一個(gè)超越本土化和全球化的思路,倡導(dǎo)面向中國(guó)的公共管理學(xué),主張將科學(xué)邏輯和情景邏輯有機(jī)結(jié)合和雙向互動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)科學(xué)來(lái)提升治理質(zhì)量的歷史使命。

1 中國(guó)需要什么樣的公共管理學(xué)

托克維爾在考察美國(guó)的民主時(shí)指出：“一個(gè)全新的社會(huì),需要一門新的政治科學(xué)。”[3]11托克維爾的論述,非常敏銳地捕捉到了理論與實(shí)踐之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)當(dāng)一個(gè)全新社會(huì)出現(xiàn)時(shí),需要以新的科學(xué)來(lái)理解這一新現(xiàn)象。當(dāng)然,理論與實(shí)踐之間的關(guān)系比想象中更復(fù)雜。同樣的實(shí)踐,可以用不同的理論去闡述。同樣的人,也可能去發(fā)現(xiàn)實(shí)踐的不同方面和不同層面,使得對(duì)實(shí)踐的認(rèn)知存在一種“盲人摸象”的現(xiàn)象。這意味著,事實(shí)維度的重新發(fā)現(xiàn),事實(shí)本身的再認(rèn)識(shí),都可以導(dǎo)致理論和觀點(diǎn)的變革。因此,理論研究與其說(shuō)是范式變遷的過(guò)程,不如說(shuō)是不同范式不斷被提出的過(guò)程。其中最有代表性的是歷史學(xué)研究,不同的研究者去挖掘歷史中的不同事實(shí),以及用不同觀點(diǎn)來(lái)重新認(rèn)識(shí)這些事實(shí),這使得歷史總是被多樣性理解和認(rèn)知。

托克維爾的洞見,同樣適用于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)科學(xué)走向的爭(zhēng)論。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都在思考如何建構(gòu)新時(shí)代的中國(guó)特色社會(huì)科學(xué)。2016年習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上,指出了中國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的一些核心問(wèn)題：堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須高度重視哲學(xué)社會(huì)科學(xué)、堅(jiān)持馬克思主義在我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位、加快建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)科學(xué)、加強(qiáng)和改善黨對(duì)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作的領(lǐng)導(dǎo)。在這些內(nèi)容中,尤其是如何加快建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)科學(xué),在指導(dǎo)思想、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系等方面充分體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派非常重要。圍繞著中國(guó)特色社會(huì)科學(xué)和話語(yǔ)體系建設(shè),很多學(xué)科開展了討論。公共管理學(xué)作為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的重要組成部分,也面臨著如何建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)科問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)科等有關(guān)中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的討論,我們可以發(fā)現(xiàn)這些討論都是圍繞著經(jīng)驗(yàn)和理論的本土性和一般性兩個(gè)維度展開,可以形成社會(huì)科學(xué)研究的四種類型(如表1所示)。經(jīng)驗(yàn)的本土性和一般性,主要是指中國(guó)經(jīng)驗(yàn)是獨(dú)特的,還是一般性的。理論的本土性和一般性是指理論是只合適中國(guó)情景,還是具有更廣泛的適用性。第一種類型的中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅰ)強(qiáng)調(diào)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)理論的本土性,這是最徹底的本土化研究范式代表,它主張依據(jù)中國(guó)特有經(jīng)驗(yàn),形成獨(dú)特話語(yǔ)體系的中國(guó)理論。第二種類型的中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅱ)在強(qiáng)調(diào)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)獨(dú)特性的同時(shí),仍然主張用一般理論來(lái)進(jìn)行敘事,試圖發(fā)展具有國(guó)際理論的研究。第三種類型的中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅲ)在強(qiáng)調(diào)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)具有一般性的同時(shí),仍然主張需要用中國(guó)話語(yǔ)來(lái)闡述,以形成中國(guó)理論。第四種類型的中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究(類型Ⅳ)并不認(rèn)為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的特殊性,認(rèn)為完全可以用國(guó)際上通用語(yǔ)言和理論來(lái)對(duì)中國(guó)進(jìn)行研究,中國(guó)經(jīng)驗(yàn)只是理論的具體展現(xiàn)。這四種類型的研究,可以進(jìn)一步劃分為三類：一類是主張用本土理論來(lái)研究中國(guó)的本土經(jīng)驗(yàn)和一般經(jīng)驗(yàn),第二類是不認(rèn)為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)有特殊性,認(rèn)為可以用國(guó)際理論來(lái)研究中國(guó);第三類是在強(qiáng)調(diào)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)存在特殊性的同時(shí),主張發(fā)展基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際理論。

表1 中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究的分類框架

社會(huì)學(xué)研究者一直在思考中國(guó)社會(huì)學(xué)的本土化和西方化的問(wèn)題,并且在倡導(dǎo)本土化和反對(duì)本土化方面有很多爭(zhēng)論①相關(guān)爭(zhēng)論可參見《社會(huì)學(xué)研究》2016年第5期李培林、李友梅、宋林飛與2017年第5期王宇、邊燕杰和2018年第1期周飛舟、趙嶄新、洪大用等學(xué)者的相關(guān)文章。。對(duì)于中國(guó)社會(huì)學(xué)的本土化,存在兩種主要觀點(diǎn)：一種是主張表1中的I類和II類,強(qiáng)調(diào)基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和情景,創(chuàng)立具有中國(guó)特色的本土社會(huì)學(xué)理論;另一種是主張表1中III類和IV類,認(rèn)為本土化是一個(gè)偽問(wèn)題,認(rèn)為中國(guó)社會(huì)學(xué)研究仍然需要按照國(guó)際規(guī)范,本土化只是一種情景,這并不影響中國(guó)社會(huì)學(xué)研究的一般性特征。當(dāng)然,對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)學(xué)的本土化,不同學(xué)者之間存在爭(zhēng)論。社會(huì)學(xué)家趙鼎新對(duì)于現(xiàn)有的本土化方式進(jìn)行了總結(jié)。他指出：“習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話發(fā)表后,國(guó)內(nèi)學(xué)者們分別從中國(guó)社會(huì)問(wèn)題導(dǎo)向、中國(guó)問(wèn)題意識(shí)、中國(guó)方法、中國(guó)本土化概念及本土概念的國(guó)際化等方面就中國(guó)特色社會(huì)學(xué)話語(yǔ)體系的建構(gòu)進(jìn)行了廣泛的討論?！盵4]他根據(jù)對(duì)美國(guó)實(shí)用主義社會(huì)科學(xué)范式的分析,認(rèn)為一個(gè)中國(guó)特色的社會(huì)科學(xué)范式最根本的不是問(wèn)題意識(shí)、概念意識(shí)和方法意識(shí),而是本體論創(chuàng)新。為此,他提出一個(gè)基于道家時(shí)間觀點(diǎn)的中國(guó)特色社會(huì)科學(xué)設(shè)想。而謝宇是社會(huì)學(xué)本土化的堅(jiān)決反對(duì)者,認(rèn)為社會(huì)學(xué)本土化是一個(gè)偽命題。他分別從議題本土化、應(yīng)用本土化和范式本土化三個(gè)方面說(shuō)明本土化是一個(gè)偽問(wèn)題,認(rèn)為中國(guó)社會(huì)學(xué)如果能夠保持研究的規(guī)范性和情景性同時(shí)融合,社會(huì)學(xué)就會(huì)保持獨(dú)立性和原創(chuàng)力[5]。對(duì)于如何將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與一般性理論相結(jié)合,邊燕杰提出了本土知識(shí)的國(guó)際概念化的命題,認(rèn)為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際表達(dá)核心是本土知識(shí)的國(guó)際概念化。他將本土知識(shí)界定為：“知識(shí)的內(nèi)容是關(guān)于特定地域、特定時(shí)間、具有特定文化內(nèi)涵、在特定社會(huì)結(jié)構(gòu)約束條件下發(fā)生的人類實(shí)踐活動(dòng)?！盵6]他據(jù)此以“關(guān)系社會(huì)資本”作為案例進(jìn)行了討論。

針對(duì)本土化和國(guó)際化問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)學(xué)者基本上沒有太大分歧,他們一般主張用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,并且逐步達(dá)成共識(shí)。對(duì)此,田國(guó)強(qiáng)有清晰的闡述。他指出：“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架和研究方法是無(wú)地域和國(guó)家界限的,并不存在獨(dú)立于他國(guó)的經(jīng)濟(jì)分析框架和研究方法,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的某些基本原理、研究方法和分析框架可以用來(lái)研究任何經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)制度安排下的各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,研究特定地區(qū)在特定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為和現(xiàn)象?！盵7]正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)界很早就接受了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架,使得他們基本上對(duì)本土化或國(guó)際化沒有太多的爭(zhēng)論,大多主張表1中的II類和IV類研究。

與社會(huì)學(xué)類似,中國(guó)的公共管理學(xué)在本土化和國(guó)際化的問(wèn)題上也一直存在爭(zhēng)論,本土化也一直是一種重要的觀點(diǎn)和主張。隨著建構(gòu)有中國(guó)特色的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系提出之后,很多公共管理研究者開始在中國(guó)特色話語(yǔ)體系之下重新討論本土化和國(guó)際化問(wèn)題。婁成武和董鵬在公共行政學(xué)本土化的討論中提出：“中國(guó)公共行政學(xué)本土化研究的內(nèi)涵是指在批判借鑒西方公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國(guó)公共行政實(shí)踐所形成的系列理論和方法?！盵8]他們對(duì)本土化的歷史、背景、動(dòng)因、使命和路徑等進(jìn)行了分析,提出中國(guó)本土化需要對(duì)西方知識(shí)進(jìn)行中國(guó)化處理、中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論提升、中國(guó)傳統(tǒng)的升華和吸收。藍(lán)志勇在對(duì)中國(guó)公共行政學(xué)本土化研究的評(píng)論中,對(duì)“什么是本土化”的問(wèn)題給出了令人信服的結(jié)論。他指出,西方理論未必沒有中國(guó)基因,中國(guó)基因未必沒有世界意義,公共管理研究應(yīng)該追求“研究關(guān)懷中國(guó)化、理論實(shí)踐一體化、研究思路多元化、研究方法多樣化、研究風(fēng)格樸實(shí)化、研究論證嚴(yán)謹(jǐn)化、研究邏輯科學(xué)化、研究語(yǔ)言通俗化、研究貢獻(xiàn)國(guó)際化、研究評(píng)價(jià)公認(rèn)化”[9]。周志忍也提出了國(guó)際化和本土化相統(tǒng)一的問(wèn)題,認(rèn)為從過(guò)程角度來(lái)觀察,國(guó)際化和本土化是一個(gè)連續(xù)的有機(jī)體,“國(guó)際知識(shí)的引進(jìn)和消化屬于國(guó)際化,立足本土需求的外來(lái)知識(shí)的加工和新知識(shí)的生產(chǎn)屬于本土化,本土知識(shí)的輸出又屬于國(guó)際化的范疇”[10]。劉鵬對(duì)中國(guó)公共行政學(xué)本土化進(jìn)行了系統(tǒng)反思,提出了公共行政本土化的理由和發(fā)展階段,重點(diǎn)對(duì)一些具有本土特色的理論進(jìn)行了評(píng)述,如壓力型體制、錦標(biāo)賽制、行政發(fā)包制、行政吸納社會(huì)、分級(jí)制政策試驗(yàn)等,并進(jìn)一步提出了一個(gè)基于微觀、中觀和宏觀的本土化路徑[11]。薛瀾和張帆則進(jìn)一步從話語(yǔ)體系的角度重新提出了公共管理學(xué)科的本土化問(wèn)題。他們認(rèn)為中國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的本土化建構(gòu)實(shí)際包含著相互促進(jìn)的兩個(gè)方面：一是公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系在非西方語(yǔ)境中的重新定位,二是公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系在中國(guó)的本土化與發(fā)展[12]。由于他們借鑒了?？碌脑捳Z(yǔ)理論,從話語(yǔ)對(duì)象、陳述形式、概念形成和主題選擇等哲學(xué)層面討論了中國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的本土化建構(gòu)問(wèn)題,這是當(dāng)前最深層次的反思。

通過(guò)以上分析,我們可以發(fā)現(xiàn)“本土化”一直是一個(gè)響亮的學(xué)科發(fā)展口號(hào),但是其內(nèi)涵與定義十分模糊。并且,本土化存在一個(gè)到底是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)本土化的問(wèn)題,還是理論認(rèn)知本土化的問(wèn)題。社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)科等不同學(xué)者在不同時(shí)期進(jìn)行了不同反思,除了經(jīng)濟(jì)學(xué)基本上達(dá)成了共識(shí)而強(qiáng)調(diào)本土化并不是一個(gè)很好的概念,社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)科則還存在很多爭(zhēng)論。我們認(rèn)為,如果遵循學(xué)科和科學(xué)的傳統(tǒng),就如謝宇所言本土化是一個(gè)偽問(wèn)題,但是任何一門社會(huì)科學(xué)需要對(duì)本土問(wèn)題給予關(guān)注,因而存在本土化的可能與需要。于是,對(duì)于公共管理學(xué)科而言,本文認(rèn)為應(yīng)該倡導(dǎo)面向中國(guó)的公共管理學(xué),其核心是用科學(xué)的方法與公共管理理論體系對(duì)中國(guó)公共管理問(wèn)題進(jìn)行研究,實(shí)現(xiàn)理論與中國(guó)情景的雙向互動(dòng)。這意味著,我們認(rèn)為中國(guó)的公共管理學(xué)科可能應(yīng)該按照表1中的II和IV模式發(fā)展,一方面存在“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”和“中國(guó)情景”,另一方面要用符合科學(xué)規(guī)范的話語(yǔ)進(jìn)行陳述,以探討中國(guó)公共管理的內(nèi)在規(guī)律。接下來(lái),我們將分別闡述建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)的理由、路徑與未來(lái)展望。

2 為什么需要建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)

建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)意味著中國(guó)只是作為一種情景被考慮,公共管理學(xué)仍然需要遵循科學(xué)的邏輯,它是一個(gè)情景邏輯與科學(xué)邏輯相結(jié)合的過(guò)程。這說(shuō)明,本土化只是經(jīng)驗(yàn)層面和情景層面的概念,它不是理論層面和科學(xué)層面的概念。事實(shí)上,科學(xué)的核心是基于實(shí)驗(yàn)的方法來(lái)探究事物之間因果關(guān)系,而因果關(guān)系的效度取決于推理與事實(shí)的契合性,這一事實(shí)一定是與當(dāng)?shù)厍榫奥?lián)系在一起,這種情景的當(dāng)?shù)匦圆⒉环裾J(rèn)推理的有效性,從內(nèi)部效度向外部效度擴(kuò)展也是科學(xué)研究追求的重要目標(biāo)[13-14]。因此,從公共管理學(xué)的學(xué)科定位、經(jīng)驗(yàn)借鑒、知識(shí)論和學(xué)科發(fā)展趨勢(shì)等看,建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué),實(shí)現(xiàn)科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,是中國(guó)公共管理學(xué)科發(fā)展的一條較好路徑。很顯然,試圖完全脫離科學(xué)和國(guó)際發(fā)展趨勢(shì),建立所謂“純粹”的本土化的中國(guó)公共管理學(xué)科,可能是沒有希望的,也沒有前途。

公共管理學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué),對(duì)情景的考慮是其應(yīng)有之義,中國(guó)的公共管理學(xué)必須基于中國(guó)情景來(lái)進(jìn)行研究。目前,越來(lái)越多的學(xué)者開始討論自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)之間差異性,強(qiáng)調(diào)社會(huì)科學(xué)自身的獨(dú)特性,這主要是由于社會(huì)科學(xué)是以人和人與人之間互動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)作為研究對(duì)象所決定[15]。哈耶克很早就認(rèn)識(shí)到自然科學(xué)的事實(shí)不同于社會(huì)科學(xué)的事實(shí),社會(huì)科學(xué)的事實(shí)包含著人類的思考,從某種程度上看,“在社會(huì)科學(xué)中,事情是人們所想象他們是那樣的事情”[16]。因此,社會(huì)科學(xué)的事實(shí)都基本上按照類型化方式來(lái)組織,屬于目的論概念,包含著目的、擁有目的的個(gè)人以及實(shí)現(xiàn)目的的手段。社會(huì)科學(xué)中包含目的的內(nèi)涵,這被西蒙進(jìn)一步發(fā)展,他提出一門不同于自然科學(xué)的人工科學(xué),認(rèn)為人工科學(xué)需要處理三個(gè)要求：目的或目標(biāo)、人工物的屬性、人工物運(yùn)行的環(huán)境[17]。很顯然,公共管理學(xué)是一門人工科學(xué),它需要考慮目標(biāo)、屬性和環(huán)境,這些因素都離不開對(duì)中國(guó)情景的研究,不可能存在一門適用所有國(guó)家的抽象公共管理學(xué)。謝宇在對(duì)社會(huì)科學(xué)研究的基本原理的討論中,指出社會(huì)情景原理是社會(huì)科學(xué)研究三個(gè)基本原理之一,這種社會(huì)情景是由時(shí)間和空間來(lái)界定[18]。同樣,中國(guó)的公共管理學(xué)也需要對(duì)中國(guó)特定時(shí)間和空間情景進(jìn)行深入研究,才能夠探究中國(guó)公共管理現(xiàn)象背后的規(guī)律和邏輯。

公共管理學(xué)不僅是一門社會(huì)科學(xué),而且還是一門應(yīng)用性社會(huì)科學(xué),它要求通過(guò)科學(xué)研究來(lái)解決公共管理中面臨的問(wèn)題,是一門問(wèn)題解決的學(xué)問(wèn)。很顯然,解決問(wèn)題總是與特定時(shí)間和空間情景聯(lián)系在一起,中國(guó)的公共管理學(xué)需要解決中國(guó)的公共管理實(shí)踐問(wèn)題,就必須對(duì)中國(guó)場(chǎng)景給予關(guān)注和重視。對(duì)此,于文軒有非常精辟的論述。他指出：“公共行政學(xué)本身是一個(gè)以應(yīng)用為導(dǎo)向的學(xué)科,這就決定了它是非常地方性的,非常本土化的。就以現(xiàn)代公共行政學(xué)研究的發(fā)源地美國(guó)來(lái)說(shuō),在美國(guó),公共行政學(xué)一開始就是一個(gè)非常本土化的學(xué)科。盡管威爾遜強(qiáng)調(diào)美國(guó)公共管理可以從歐洲借鑒經(jīng)驗(yàn),但是美國(guó)公共行政學(xué)研究的問(wèn)題和旨趣是非常美國(guó)化,以解決美國(guó)公共行政管理出現(xiàn)的問(wèn)題為己任。”[19]這種問(wèn)題解決的特性也使得中國(guó)的公共管理學(xué)需要直面中國(guó)公共管理實(shí)踐,通過(guò)對(duì)中國(guó)公共管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析,以科學(xué)方法來(lái)提供合理的解決方案。

作為一門探究公共管理現(xiàn)象背后規(guī)律的科學(xué)的公共管理學(xué)需要同時(shí)關(guān)注地方知識(shí)和科學(xué)知識(shí)。哈耶克對(duì)知識(shí)的分布與知識(shí)在社會(huì)中的使用有深刻闡述。他認(rèn)為知識(shí)分散在每一個(gè)個(gè)體之中,它并不是以集中形式呈現(xiàn)的,如何使用這些不以整體呈現(xiàn)的知識(shí),這是經(jīng)濟(jì)秩序面臨的最大挑戰(zhàn)[20-21]。哈耶克對(duì)知識(shí)的類型進(jìn)行了區(qū)分,指出存在兩種知識(shí),一種是科學(xué)知識(shí),它是關(guān)于一般規(guī)律的知識(shí),另一種是地方知識(shí),它是關(guān)于特定時(shí)空環(huán)境的知識(shí)。哈耶克對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序中知識(shí)的分布問(wèn)題也同樣適用公共管理,要解決公共管理中的知識(shí)問(wèn)題,也需要對(duì)地方性知識(shí)或情景性知識(shí)給予足夠關(guān)注。也正是因?yàn)檫@一原因,使得在公共管理學(xué)中試圖發(fā)現(xiàn)類似于自然科學(xué)的法則顯得尤其困難,西蒙將這些公共管理中的原則稱之為“行政諺語(yǔ)”[22]。對(duì)中國(guó)的公共管理現(xiàn)象進(jìn)行探究,很顯然需要關(guān)注中國(guó)情景。

公共管理學(xué)科在美國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,只有將科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,才能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)行政學(xué)鼻祖伍德羅·威爾遜在創(chuàng)立行政學(xué)這一學(xué)科時(shí)就指出：行政學(xué)在語(yǔ)言方面很少使用英國(guó)式或美國(guó)式語(yǔ)言規(guī)則,它使用的是外國(guó)腔調(diào);它的目標(biāo)、事例和條件,幾乎都是以外國(guó)民族的歷史、外國(guó)制度的慣例和外國(guó)革命的教訓(xùn)為根據(jù);它的思想觀念不同于美國(guó)的觀念;由法國(guó)和德國(guó)教授發(fā)展起來(lái)的,以適應(yīng)集權(quán)形式的國(guó)家需要[23]。為此,要使行政學(xué)適用于美國(guó),必須對(duì)之進(jìn)行美國(guó)化,使之不僅在語(yǔ)言方面,而且必須在思想、原則和目標(biāo)方面美國(guó)化,讓行政學(xué)吸入美國(guó)的自由空氣。在提出行政學(xué)的美國(guó)轉(zhuǎn)向時(shí),威爾遜進(jìn)一步提出要使用科學(xué)的方法來(lái)研究行政問(wèn)題。威爾遜所倡導(dǎo)的科學(xué)傳統(tǒng)直接影響了后續(xù)美國(guó)行政學(xué)的發(fā)展,成為美國(guó)行政學(xué)研究的重要傳統(tǒng)之一。

3 如何建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)

建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)需要將科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,接下來(lái)的問(wèn)題是如何將這兩種邏輯進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。通過(guò)以上分析,可以看出,學(xué)者們?cè)诔姓J(rèn)中國(guó)情景存在特殊性的同時(shí),還對(duì)用于分析中國(guó)情景的理論模型是否有中國(guó)特色存在爭(zhēng)論。這意味著,建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)需要在公共管理學(xué)科體系和中國(guó)公共管理情景之間實(shí)現(xiàn)有效融合,而公共管理學(xué)科體系是否應(yīng)該有中國(guó)特色成為一個(gè)關(guān)鍵和重要問(wèn)題。對(duì)此,不同學(xué)者之間存在廣泛爭(zhēng)論。從哲學(xué)上看,本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論和倫理論等構(gòu)成了四個(gè)最基本的構(gòu)成要素,并且本體論又是哲學(xué)理論的基礎(chǔ)[24]。這說(shuō)明,對(duì)于任何社會(huì)科學(xué)范式的研究和討論,都離不開本體論的思考,本體論差異構(gòu)成了社會(huì)科學(xué)范式最根本性的差異。自從威爾遜倡導(dǎo)行政學(xué)研究以來(lái),公共管理學(xué)科在美國(guó)一直面臨著“身份危機(jī)”,其研究對(duì)象、視角、理論和方法等都存在廣泛爭(zhēng)議[25-26]。有鑒于此,當(dāng)前很多中外學(xué)者開始從本體論的角度反思公共管理學(xué)科,嘗試以本體論變革來(lái)重新建構(gòu)公共管理學(xué)科。公共管理學(xué)科在本體論上的爭(zhēng)論體現(xiàn)為兩個(gè)方面,一個(gè)是對(duì)作為研究對(duì)象的本體論爭(zhēng)論,另一個(gè)是對(duì)作為研究方法的本體論爭(zhēng)論。當(dāng)然,這兩個(gè)方面的討論也是緊密聯(lián)系在一起的。

對(duì)于什么是公共管理的本體性問(wèn)題,公共管理學(xué)界一直沒有達(dá)成共識(shí),不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。諾瑪·里庫(kù)奇在一本專門討論公共管理研究的哲學(xué)基礎(chǔ)的著作中評(píng)論西蒙與瓦爾多的爭(zhēng)論時(shí),就指出他們兩個(gè)人在本體論上存在根本性差異：西蒙將公共行政看做是一門行政科學(xué),需要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、事實(shí)和效率標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政安排進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)與選擇,而瓦爾多將公共行政看做是政治理論,認(rèn)為民主價(jià)值應(yīng)該高于效率價(jià)值,行政決策根本不存在事實(shí)決策[25]。西蒙與瓦爾多的爭(zhēng)論只是開始,此前圍繞著公共管理的研究對(duì)象和核心特征一直是學(xué)者們討論的焦點(diǎn)。瑞德斯戈?duì)柕聦?duì)公共管理的核心研究對(duì)象的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié),他認(rèn)為目前至少包括決策、結(jié)社、政治經(jīng)濟(jì)、公共事務(wù)的塑造、國(guó)家、公共性、公共領(lǐng)域等[27]。因此,瑞德斯戈?duì)柕轮鲝埞补芾淼难芯繎?yīng)該在本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論方面建立有機(jī)聯(lián)系,理想的狀態(tài)是應(yīng)該根據(jù)本體論來(lái)選擇認(rèn)識(shí)論和方法論,而不是相反。為此,他提出未來(lái)公共管理的研究應(yīng)該是一門跨學(xué)科的應(yīng)用研究領(lǐng)域,并且認(rèn)為“公共管理應(yīng)該像他們進(jìn)行數(shù)據(jù)分析一樣,關(guān)注和研究真實(shí)的人做的真實(shí)的事”[27]?，敻覃愄亍に雇刑刂苯訉⒈倔w論與公共管理理論聯(lián)系在一起,提出了一個(gè)理解競(jìng)爭(zhēng)性本體論的理想模型,以及這些模型與公共管理理論之間的關(guān)系[28]。她認(rèn)為本體論是一個(gè)關(guān)于存在、本質(zhì)和現(xiàn)實(shí)的理論,可以將本體論的理想類型劃分為四種,即無(wú)區(qū)別的個(gè)人本體論、有區(qū)別的個(gè)人本體論、無(wú)區(qū)別的關(guān)系本體論和有區(qū)別的關(guān)系本體論。斯托特認(rèn)為,現(xiàn)有的公共管理理論大多建立在靜態(tài)、個(gè)體的本體論基礎(chǔ)和強(qiáng)調(diào)基于政治與行政二分法基礎(chǔ)之上的以效率為導(dǎo)向的科學(xué)研究,而越來(lái)越多的后現(xiàn)代公共管理理論研究者認(rèn)為可以倡導(dǎo)基于有區(qū)別的關(guān)系本體論,認(rèn)為應(yīng)該將個(gè)體和聯(lián)系有機(jī)結(jié)合起來(lái),以應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)的、多樣化和全球化情景對(duì)公共管理的挑戰(zhàn)。

公共管理學(xué)科的本體論爭(zhēng)論更是反映在認(rèn)知論和方法論的爭(zhēng)論上,即到底什么樣的知識(shí)是值得信任的,以及以什么樣的方法來(lái)探索知識(shí),這構(gòu)成了公共管理的知識(shí)哲學(xué)所討論的核心內(nèi)容。諾瑪·里庫(kù)奇通過(guò)對(duì)公共管理研究的知識(shí)傳統(tǒng)的反思,認(rèn)為公共管理學(xué)科不構(gòu)成庫(kù)恩意義的范式科學(xué),它不存在范式基礎(chǔ),屬于后常規(guī)科學(xué),并且發(fā)展了多樣化的研究方法[25]。為此,他從哲學(xué)的本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論的要素出發(fā),對(duì)解釋主義、理性主義、經(jīng)驗(yàn)主義、實(shí)證主義、后實(shí)證主義、后現(xiàn)代主義等進(jìn)行了分析,認(rèn)為公共管理的探索應(yīng)該根據(jù)問(wèn)題來(lái)選擇合適的方法,不同的方法都有其適應(yīng)范圍和適應(yīng)性。

圖1 建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)的路徑

根據(jù)上述分析,建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)是由兩個(gè)既相互獨(dú)立、又相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)構(gòu)成,即公共管理學(xué)科范式的建構(gòu)和中國(guó)公共管理情景的研究(見圖1)。對(duì)于中國(guó)公共管理實(shí)踐而言,基本上不存在爭(zhēng)論,越來(lái)越多的研究者認(rèn)識(shí)到中國(guó)情景的獨(dú)特性,需要給予中國(guó)情景以關(guān)注。目前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是用什么樣的公共管理學(xué)科范式來(lái)對(duì)中國(guó)公共管理實(shí)踐進(jìn)行研究?是用國(guó)際主流的公共管理學(xué)科范式來(lái)對(duì)中國(guó)公共管理實(shí)踐進(jìn)行研究,還是用中國(guó)特色的公共管理學(xué)科范式來(lái)對(duì)中國(guó)公共管理實(shí)踐進(jìn)行研究?后者正是很多學(xué)者所討論的本土化理論和本土化話語(yǔ)問(wèn)題。例如,薛瀾和張帆是國(guó)內(nèi)較早試圖系統(tǒng)建構(gòu)公共管理學(xué)科的本土化話語(yǔ)體系的學(xué)者,不過(guò)他們?cè)诮?gòu)話語(yǔ)體系時(shí)仍然是以西方國(guó)家的話語(yǔ)邏輯為基礎(chǔ)的[12]。與其他學(xué)科相比,建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)還存在特殊的困難,這主要是由于即便在西方公共管理學(xué)科范式也很難有共識(shí),至少在公共管理學(xué)科范式的本體性論述方面還存在較多爭(zhēng)論,使得公共管理學(xué)科一直面臨著“身份危機(jī)”和“合法性危機(jī)”[29]。由此可見,建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)面臨著三重困境：第一重困境是對(duì)西方“混亂”的公共管理學(xué)科范式的進(jìn)行整合,第二重困境是對(duì)西方語(yǔ)境的公共管理學(xué)科范式的中國(guó)適用性討論,第三重困境是嘗試將公共管理學(xué)科范式與中國(guó)情景相結(jié)合,或者重新提出新的范式,或者將中國(guó)情景融入已有范式之中。

因此我們可以發(fā)現(xiàn),建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)成功與否的關(guān)鍵在于研究范式與研究情景是否契合,中國(guó)的公共管理研究是否有利于改善和改進(jìn)中國(guó)公共管理實(shí)踐。公共管理學(xué)科范式在西方也處于激烈競(jìng)爭(zhēng)和演化過(guò)程中,我們面臨著雙重任務(wù),一方面要形成分析中國(guó)公共管理實(shí)踐的學(xué)科范式,另一方面需要尋找最重要的學(xué)科問(wèn)題進(jìn)行分析。

4 中國(guó)公共管理學(xué)的本體論框架：行為、制度與秩序

公共管理學(xué)作為一門問(wèn)題解決的應(yīng)用性社會(huì)科學(xué),其跨學(xué)科的特征并不影響對(duì)一般性框架的探索。埃利諾·奧斯特羅姆就明確指出,跨學(xué)科需要一般性本體論框架來(lái)促進(jìn)不同學(xué)者之間的交流。正因如此,她在開發(fā)制度分析與發(fā)展框架的基礎(chǔ)之上,重新建構(gòu)了一個(gè)具有診斷性質(zhì)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)本體性框架,試圖促進(jìn)生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、地理學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科學(xué)者之間的有效交流,避免知識(shí)的“巴比塔”[30],而這個(gè)“一般框架的發(fā)展和使用可以幫助研究者去發(fā)現(xiàn)在進(jìn)行制度分析時(shí)需要考慮的要素,以及這些要素之間的可能關(guān)系”[31]25。由此可見,埃莉諾·奧斯特羅姆的本體論框架強(qiáng)調(diào)的是在分析、研究和診斷問(wèn)題時(shí)需要討論的最基本的要素,之所以被稱之為本體論框架,這主要是因?yàn)樗鼘?duì)世界的探索就是從這些基本要素出發(fā),討論要素之間的關(guān)系。

要建構(gòu)中國(guó)公共管理學(xué)的本體論框架,既不能夠過(guò)于宏觀而使得內(nèi)容寬泛,也不能夠過(guò)于微觀而使得事無(wú)巨細(xì),它需要對(duì)公共管理研究的一些核心要素和關(guān)鍵問(wèn)題能夠進(jìn)行提煉。為此,這就需要借鑒公共管理學(xué)科的經(jīng)典討論、主要爭(zhēng)論和發(fā)展趨勢(shì),以及當(dāng)代社會(huì)科學(xué)最前沿的理論進(jìn)行綜合考慮。公共管理學(xué)作為一門西蒙所說(shuō)的人工科學(xué),也可以從目的、人造物和內(nèi)部結(jié)構(gòu)等三個(gè)要素去理解。達(dá)爾也指出了公共行政要成為一門真正意義的科學(xué)必須處理好三個(gè)問(wèn)題,即公共行政和規(guī)范價(jià)值、公共行政和人類行為以及公共行政與社會(huì)情景[32]。文森特和埃莉諾提出公共選擇可以作為公共管理的另一種途徑,并且討論了公共選擇用于公共管理分析的三個(gè)核心要素：人的模型、公共物品或服務(wù)的屬性、決策結(jié)構(gòu)[33]。巴里·博茲曼提出了公共價(jià)值管理的思想,認(rèn)為公共價(jià)值失靈應(yīng)該是公共管理的基礎(chǔ)[34]。新公共管理理論和治理理論的興起,使得公共管理學(xué)界開始重視借鑒市場(chǎng)力量和社會(huì)力量來(lái)共同推進(jìn)公共事務(wù)的治理。

通過(guò)以上分析,我們可以將公共管理學(xué)定義為公共事務(wù)治理的科學(xué),公共事務(wù)治理構(gòu)成了公共管理的界面,這一界面既可以是政府,也可以是政府與其他組織的合作,還可以是社會(huì)組織自身,因而公共事務(wù)治理是一個(gè)多組織和多制度選擇的過(guò)程。與此同時(shí),公共管理學(xué)科需要整合微觀、中觀和宏觀視角,討論三個(gè)層面之間的有機(jī)互動(dòng),形成了一個(gè)統(tǒng)一理論。微觀層面是行為層面的分析,它涉及對(duì)公共管理中的行動(dòng)者分析,任何中觀和宏觀理論都需要有堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。中觀層面則是公共事務(wù)治理的本身分析,這也構(gòu)成了公共管理學(xué)科的核心內(nèi)容。宏觀層面是對(duì)文化和秩序的分析,一方面強(qiáng)調(diào)文化和價(jià)值等宏觀因素對(duì)公共管理實(shí)踐的影響,另一方面從整體上看待公共管理所形成的秩序形態(tài)。同時(shí),每一個(gè)層面都可以作為看待問(wèn)題的視角來(lái)形成有具有特色的子學(xué)科。對(duì)公共管理的微觀層面的關(guān)注,可以形成行為公共管理學(xué),以突出行為在公共管理學(xué)科中的重要性。對(duì)公共管理的中觀層面的分析,涉及組織、制度和治理等問(wèn)題,這些是公共管理學(xué)研究的主要內(nèi)容。而對(duì)于公共管理的宏觀層面的分析,可以形成秩序公共管理學(xué)、比較公共管理學(xué)、公共管理倫理學(xué)等內(nèi)容。

圖2 中國(guó)公共管理學(xué)：一個(gè)統(tǒng)一框架

此外,公共管理學(xué)還需要考慮兩個(gè)問(wèn)題,一個(gè)是時(shí)間,另一個(gè)是方法,前者構(gòu)成了演化公共管理學(xué)的內(nèi)容,后者是公共管理方法的主要內(nèi)容。對(duì)于時(shí)間的關(guān)注,意味著公共管理學(xué)需要找回歷史,讓公共管理研究有歷史感,歷史制度主義和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)都可以為公共管理學(xué)研究提供較好的理論基礎(chǔ)[35]。對(duì)于方法的關(guān)注,尤其是實(shí)證和科學(xué)方法的強(qiáng)調(diào),一直是很多公共管理學(xué)者主張的核心觀點(diǎn),并且認(rèn)為這也是公共管理科學(xué)性的關(guān)鍵所在[36]。于是,我們就可以將這些要素進(jìn)行組合,形成圖2所示的公共管理學(xué)科的本體論框架。

從圖2可以看出,動(dòng)機(jī)和行為是公共管理學(xué)的微觀基礎(chǔ),而行為公共管理學(xué)正成為公共管理學(xué)研究最前沿的內(nèi)容之一[37]。格雷姆里克懷森等首次提出了行為公共管理學(xué)的概念,并將其界定為：“我們將行為公共管理學(xué)定義為從個(gè)人行為和態(tài)度的微觀視角對(duì)公共管理進(jìn)行跨學(xué)科分析,這一分析主要是借鑒了有關(guān)個(gè)人和團(tuán)體心理和行為的最前沿理解?！盵38]他們進(jìn)一步認(rèn)為行為公共管理學(xué)包含三個(gè)基本要素,即公共部門中個(gè)人和團(tuán)體是基本分析單位、關(guān)注人們的行為和態(tài)度、將心理學(xué)和行為科學(xué)的洞見融入公共管理研究中。他們的進(jìn)一步分析表明,與心理學(xué)與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)相融合的產(chǎn)物政治心理學(xué)和行為經(jīng)濟(jì)學(xué)相比,心理學(xué)和公共管理學(xué)相融合的產(chǎn)物行為公共管理學(xué)剛剛起步,行為公共管理學(xué)無(wú)論是在理論,還是在方法方面都可以為公共管理學(xué)研究做出貢獻(xiàn)。

除了行為公共管理學(xué)之外,實(shí)驗(yàn)也成為公共管理學(xué)研究的一個(gè)重要方法,并且實(shí)驗(yàn)公共管理正在成為公共管理學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域。有學(xué)者在20世紀(jì)90年代就開始倡導(dǎo)公共管理中的實(shí)驗(yàn)研究,但是這一途徑并沒有被學(xué)者群體所接受[39]。奧利弗·詹姆斯等研究者[40]試圖為公共管理實(shí)驗(yàn)研究提供一個(gè)統(tǒng)一框架、方法路徑和研究示范,推動(dòng)公共管理學(xué)中實(shí)驗(yàn)研究發(fā)揮重要作用。他們的研究分為四個(gè)部分：第一部分研究公共管理研究中實(shí)驗(yàn)興起的背景,重點(diǎn)討論了公共管理研究中實(shí)驗(yàn)途徑的一些古典根源,并對(duì)研究進(jìn)展進(jìn)行了系統(tǒng)回顧;第二部分提出了公共管理實(shí)驗(yàn)研究的方法,提出了以因果推理中潛在結(jié)果模型為基礎(chǔ),重點(diǎn)關(guān)注實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)、實(shí)地實(shí)驗(yàn)和調(diào)查實(shí)驗(yàn)等三種實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)在公共管理研究中的作用;第三部分應(yīng)用實(shí)驗(yàn)方法對(duì)公共管理研究中一些實(shí)質(zhì)性議題,如工作激勵(lì)、領(lǐng)導(dǎo)、繁文縟節(jié)、官僚制、績(jī)效管理、政府透明、公民滿意度、公民參與、監(jiān)督、非營(yíng)利等話題進(jìn)行了研究;第四部分則對(duì)實(shí)驗(yàn)研究的一些問(wèn)題與未來(lái)挑戰(zhàn)進(jìn)行了展望。

對(duì)于公共事務(wù)治理研究,構(gòu)成了公共管理學(xué)最核心最重要的內(nèi)容,也是公共管理學(xué)從行政的科學(xué)發(fā)展到治理的科學(xué)的最新產(chǎn)物。簡(jiǎn)·庫(kù)伊曼提出一個(gè)治理的分類框架,基于治理過(guò)程中國(guó)家強(qiáng)制力的程度和范圍將治理的類型劃分為三種：等級(jí)治理、共同治理和自主治理[41]。皮埃爾和彼得斯也基于國(guó)家在治理中的作用提出了五種類型的治理模型,即國(guó)家主義模型、自由民主模型、國(guó)家中心模型、所謂的荷蘭治理學(xué)派模型和沒有政府的治理模型[42]。目前,合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理是治理理論中比較有影響力的理論,這主要是因?yàn)橹卫肀旧戆献髋c網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵。前者有代表性的主要有兩個(gè)理論模型,即克里斯·安塞爾等的“合作治理的權(quán)變模型”[43]和愛默生等試圖開發(fā)的“合作治理的整合性框架”[44]。后者有代表性的學(xué)者主要是基思·普羅文等,他們將網(wǎng)絡(luò)思想應(yīng)用于治理和政策研究[45]。西方的治理理論是否能夠適用于中國(guó),以及中國(guó)如何通過(guò)治理來(lái)改進(jìn)公共管理的質(zhì)量和績(jī)效,也是中國(guó)公共管理學(xué)者研究的一個(gè)重要問(wèn)題[46]。

與行為公共管理學(xué)、實(shí)驗(yàn)公共管理學(xué)、公共事務(wù)治理研究等相比,公共管理學(xué)中文化、價(jià)值、秩序、歷史與演化研究,還有待進(jìn)一步深入。當(dāng)然,倫理和價(jià)值一直是公共管理研究中的重要話題,當(dāng)前一些學(xué)者以公共價(jià)值管理作為研究主題,成為公共管理學(xué)研究中一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的研究領(lǐng)域[34]。而比較公共管理研究、公共管理歷史研究等傳統(tǒng)主題,仍然沒有受到足夠重視。因此,秩序公共管理研究等新思想,可以成為未來(lái)有待增長(zhǎng)的領(lǐng)域。

西蒙很早就認(rèn)識(shí)到復(fù)雜系統(tǒng)是一個(gè)層級(jí)系統(tǒng)和可分解的系統(tǒng),這一思想也適用于公共管理學(xué)研究[17]。這意味著,我們可以將公共管理學(xué)研究作為一復(fù)雜系統(tǒng),不同的研究者可以對(duì)其中的部分和子系統(tǒng)進(jìn)行深入研究。經(jīng)過(guò)很多人的不懈努力,公共管理學(xué)的系統(tǒng)性和整體性才能夠得以展現(xiàn)。而圖2提出的一個(gè)分析框架,可以起到啟示作用,不同研究者可以對(duì)自己感興趣的內(nèi)容進(jìn)行深入研究,最終可以實(shí)現(xiàn)公共管理學(xué)研究中問(wèn)題、理論、方法與數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,在增進(jìn)公共管理的知識(shí)供給同時(shí),促進(jìn)公共管理實(shí)踐的質(zhì)量改善。而要建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué),終究要回到中國(guó)的公共管理實(shí)踐和重大問(wèn)題,這是下一部分要討論的問(wèn)題。

5 中國(guó)公共管理學(xué)面臨的一些核心問(wèn)題

建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué),第二項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)中國(guó)情景的關(guān)注,思考和探究中國(guó)公共管理面臨的問(wèn)題,提供解釋中國(guó)公共管理現(xiàn)象的理論,為提升中國(guó)公共管理質(zhì)量貢獻(xiàn)智慧。由于公共管理學(xué)科具有跨學(xué)科性質(zhì),這使得問(wèn)題導(dǎo)向成為公共管理學(xué)科的重要特征之一。同樣,面向中國(guó)的公共管理學(xué)也需要對(duì)當(dāng)前中國(guó)的一些重要公共管理問(wèn)題給予關(guān)注,這也正是一些社會(huì)學(xué)者在思考本土化時(shí)提出議題本土化的主要依據(jù)[47]。在對(duì)中國(guó)公共管理問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注時(shí),需要采取雙方互動(dòng)的方式,一方面需要考慮國(guó)際主流公共管理學(xué)科范式和理論在中國(guó)的適用性,另一方面需要考慮如何根據(jù)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)發(fā)展公共管理學(xué)科和公共管理的一般化理論。為此,我們認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)公共管理需要重點(diǎn)對(duì)如下問(wèn)題給予關(guān)注：

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。瓦爾多和西蒙爭(zhēng)論的一個(gè)重要內(nèi)容是行政是否可以脫離政治而獨(dú)立存在,瓦爾多堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)該發(fā)展公共行政的政治理論。正是受到瓦爾多的影響,羅森布羅姆基于美國(guó)政治體制中三權(quán)分立提出了公共管理研究的政治、管理和法律的途徑[48]。中國(guó)的公共管理學(xué)者一直沒有將中國(guó)共產(chǎn)黨納入研究范疇,而2018年公布的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案更是將這個(gè)問(wèn)題提上議事日程,黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系更加緊密,公共管理學(xué)需要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)制度之下,重新建構(gòu)公共管理的基本理論。事實(shí)上,政治學(xué)者已經(jīng)敏銳地意識(shí)到這一點(diǎn),并且基于黨政體制來(lái)建構(gòu)中國(guó)政治學(xué)框架[49-50]。

以人民為中心的問(wèn)題。群眾路線一直是中國(guó)國(guó)家治理的重要經(jīng)驗(yàn),如何將群眾路線上升到理論高度,實(shí)現(xiàn)與西方的公民參與理論、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等理論進(jìn)行對(duì)話,這也是未來(lái)中國(guó)公共管理研究的一個(gè)重要內(nèi)容[51]。以人民為中心如何體現(xiàn)在國(guó)家治理的全過(guò)程之中,如何從制度上設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)和保障以人民為中心,這些既是公共管理學(xué)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,也是理論研究應(yīng)該給予重視的問(wèn)題。而治理理論的一個(gè)重要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與公民的“合作生產(chǎn)”,以人民為中心是從另外一個(gè)層面來(lái)體現(xiàn)治理思想。

黨政軍群等不同機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的問(wèn)題。與西方國(guó)家相比,中國(guó)的公共部門的組織形式更加多樣化,涉及黨的機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等,如何處理這些不同公共部門之間的關(guān)系,形成公共治理的合力,這也是公共管理研究的重要問(wèn)題。中國(guó)已經(jīng)形成了以機(jī)構(gòu)、職能、編制等作為推動(dòng)黨委政府機(jī)構(gòu)和不同公共部門改革的思路,如何對(duì)這些具有特色的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論總結(jié),如何深入研究中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯,尤其是政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系,仍然是發(fā)展有中國(guó)特色的公共管理理論的重要主題。

決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分開和有機(jī)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。政府的職能可以根據(jù)過(guò)程劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督等不同類型的職能,這些不同的職能分別由不同部門來(lái)承擔(dān)。如何既實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工以提升效率,又實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一以保障系統(tǒng)性和整體性,這一直是公共管理的核心問(wèn)題。對(duì)此,中國(guó)政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力配置方面,進(jìn)行了很多改革,并且正在形成有中國(guó)特色的國(guó)家治理模式。公共管理學(xué)需要基于中國(guó)改革的現(xiàn)實(shí),重新將這些問(wèn)題提上研究日程,總結(jié)改革背后的理論邏輯,厘清其中包含的核心命題,探索完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督的建議和措施。

頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新之間關(guān)系的問(wèn)題。中國(guó)是大國(guó),存在多層次治理體系。在這些多層次治理體系中,中央與地方之間的關(guān)系一直是公共管理改革和研究的核心問(wèn)題。當(dāng)前,中國(guó)正在進(jìn)行全面深化改革,頂層設(shè)計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮著更大作用。在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),如何調(diào)動(dòng)地方的積極性,如何發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神,如何平衡頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新,如何實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新之間有效互動(dòng),這些都是當(dāng)前中國(guó)公共管理值得研究的重要問(wèn)題。歸根結(jié)底,就是要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,讓中央和地方形成公共事務(wù)治理的合力。

城鄉(xiāng)治理中公平正義和基本公共服務(wù)供給的問(wèn)題。中國(guó)的地方治理總是以城市和鄉(xiāng)村治理形式展現(xiàn),這就涉及不同城市治理之間的公平正義問(wèn)題,以及城市與鄉(xiāng)村治理中的公平正義問(wèn)題,更為重要的是不同區(qū)域和人群之間的公平正義問(wèn)題。目前,中國(guó)將基本公共服務(wù)供給作為解決公平正義的一個(gè)主要途徑,不過(guò),在如何解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題,以及讓農(nóng)民工更好地融入城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化,這仍然是治理困難與挑戰(zhàn),也是公共管理研究中需要給予重視的重大問(wèn)題。

公共管理中組織、制度和治理之間關(guān)系的問(wèn)題。面向中國(guó)的公共管理學(xué)研究,除了對(duì)中國(guó)公共管理現(xiàn)實(shí)給予關(guān)注之外,還需要將這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上升到理論對(duì)話的層面。目前看來(lái),中國(guó)公共管理現(xiàn)實(shí)尤其需要在組織、制度和治理方面參與國(guó)際對(duì)話,提升中國(guó)公共管理實(shí)踐和理論對(duì)國(guó)際公共管理學(xué)術(shù)界的影響力。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革屬于組織層面問(wèn)題,而處理不同組織之間關(guān)系,以及國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系,則涉及制度和治理變革的問(wèn)題。

公共管理歷史傳承和持續(xù)創(chuàng)新之間關(guān)系的問(wèn)題。達(dá)爾在討論行政科學(xué)的三個(gè)問(wèn)題時(shí)就明確提出了公共管理面臨的情景問(wèn)題,尤其是文化情景問(wèn)題[32]。這意味著,中國(guó)的公共管理是植根于中國(guó)的傳統(tǒng)之中,中國(guó)傳統(tǒng)既包含中國(guó)歷史文化所形成的傳統(tǒng),也包括中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中所形成的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn),對(duì)這些傳統(tǒng)要進(jìn)行批判性反思和總結(jié),尤其是對(duì)其中行之有效的進(jìn)行繼承。與此同時(shí),也需要對(duì)當(dāng)前中國(guó)正在發(fā)生的一些國(guó)家治理創(chuàng)新進(jìn)行總結(jié),尤其是對(duì)一些可復(fù)制、可推廣的治理模式要進(jìn)行深入研究,探究其中包含的一般性邏輯和價(jià)值。

大數(shù)據(jù)、人工智能、信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與公共管理之間關(guān)系的問(wèn)題。技術(shù)與公共管理之間關(guān)系,一直是公共管理研究的一個(gè)重要話題。正是因?yàn)榧夹g(shù)本身的復(fù)雜性,使得這一研究無(wú)論是在西方還是在中國(guó)都還沒有受到足夠的重視。當(dāng)前中國(guó)正在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù),信息技術(shù)正以全新的方式改變治理的橫向和縱向模式,橫向方面主要是重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系,縱向主要是重構(gòu)不同層級(jí)政府和治理主體之間的關(guān)系。如何基于技術(shù)對(duì)公共管理變革的現(xiàn)實(shí),發(fā)展基于技術(shù)創(chuàng)新的公共管理理論,這仍然是公共管理值得重視的話題。

當(dāng)然,上面只是對(duì)一些重大問(wèn)題給予了列舉,還有一些其他問(wèn)題也值得重視。正如謝宇所言,學(xué)者對(duì)于學(xué)科問(wèn)題的研究既要關(guān)注當(dāng)前重大問(wèn)題,也需要有自己獨(dú)特的關(guān)懷和判斷,這樣才能夠使得學(xué)者對(duì)所有問(wèn)題都能夠全覆蓋[5]。而一旦當(dāng)一個(gè)不重要的問(wèn)題上升為國(guó)家議題時(shí),學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)此問(wèn)題有足夠的儲(chǔ)備,就能夠?yàn)楣补芾韺?shí)踐者作出決策提供科學(xué)依據(jù)。由此可見,當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)問(wèn)題很重要,而一些具有學(xué)術(shù)價(jià)值和學(xué)術(shù)潛力的問(wèn)題也同等重要,都需要不同學(xué)者給予不同的注意力分配。從這個(gè)角度看,面向中國(guó)的公共管理學(xué)仍然任重道遠(yuǎn)。

6 未來(lái)之路：融合科學(xué)與中國(guó)情景

中國(guó)的學(xué)者在建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)方面,有哪些探索,進(jìn)展如何?應(yīng)該說(shuō),經(jīng)過(guò)30多年的努力,中國(guó)的公共管理學(xué)科體系初步形成,承擔(dān)了人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)等重任,并對(duì)中國(guó)政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了一定的影響。當(dāng)前,中國(guó)正在全力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,作為以公共事務(wù)治理作為自己研究對(duì)象的公共管理學(xué)科,對(duì)此承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。當(dāng)然,與實(shí)踐需求相比,公共管理學(xué)科在知識(shí)供給方面仍然存在較大缺口,這也是越來(lái)越多的學(xué)者主張?jiān)捳Z(yǔ)體系建設(shè)和本土化建構(gòu)的原因所在。盡管如此,無(wú)論是實(shí)踐還是理論等各方面的條件已基本成熟,建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)呼之欲出。

建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué),也正在成為很多公共管理學(xué)者的學(xué)術(shù)自覺,并進(jìn)行了一些有益探索。毛壽龍最早提出從治道變革的角度來(lái)理解中國(guó)政府改革,并提出了傳統(tǒng)治道和現(xiàn)代治道的構(gòu)成要素,認(rèn)為改革的過(guò)程就是從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過(guò)程[52]。張康之系統(tǒng)地發(fā)展了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政的概念體系,并對(duì)未來(lái)社會(huì)是合作社會(huì)和合作治理進(jìn)行了暢想[53]。孫柏瑛則提出了一個(gè)從“雙向建構(gòu)”的視角來(lái)理解城市基層治理轉(zhuǎn)型,并探討了其可能面臨的困境、難題和未來(lái)走向[54]。何艷玲則從理順關(guān)系的角度,討論了中國(guó)試圖理順的政府與市場(chǎng)、中央與地方、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政府與社會(huì)之間關(guān)系對(duì)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)演變的影響,發(fā)展基于中國(guó)情景的一般性理論[55]。與其他學(xué)科相比,公共管理學(xué)科的學(xué)者在進(jìn)行學(xué)術(shù)探索時(shí),一個(gè)較為明顯的不足就是缺乏學(xué)術(shù)對(duì)話和交流,很少有概念和理論被其他學(xué)者廣泛接受,并加入討論和知識(shí)累積的發(fā)展。這一方面限制了學(xué)科知識(shí)積累的廣度和深度,另一方面也使得學(xué)術(shù)共同體很難形成,因?yàn)榇蠹叶枷矚g自說(shuō)自話。

有趣的是,經(jīng)濟(jì)學(xué)者和社會(huì)學(xué)者對(duì)公共管理問(wèn)題的研究,尤其是對(duì)政府的研究,發(fā)展了很多具有本土特色的理論,并且產(chǎn)生了廣泛的學(xué)術(shù)影響。馮猛、艾云和劉世定在近期一項(xiàng)理解政府行為與制度安排的研究中,對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)者和社會(huì)學(xué)者有關(guān)政府研究尤其是地方政府研究的理論進(jìn)行了述評(píng)[56]。他們從地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作及行為假定、政府的單目標(biāo)與多目標(biāo)的行為假定、轄區(qū)經(jīng)營(yíng)與地方政府追求“主動(dòng)權(quán)”假定等出發(fā),對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)中比較流行的“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義”模型、“政治錦標(biāo)賽”模型、政府治理邊界模型、“權(quán)威體制-有效治理”模型、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化模型、項(xiàng)目制模型等進(jìn)行了分析。這些研究之所以能夠產(chǎn)生廣泛的影響,主要是由于其明確的理論假設(shè)和扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)證研究。當(dāng)然,這些研究本身也說(shuō)明了公共管理學(xué)科的跨學(xué)科性質(zhì),不同學(xué)科都可以從各自的角度對(duì)政府以及政府與社會(huì)之間關(guān)系進(jìn)行獨(dú)到與深入的研究。

面向中國(guó)的公共管理學(xué)未來(lái)更應(yīng)該擁有理論自覺,致力于理論創(chuàng)新而不是概念創(chuàng)新,要發(fā)展能夠解釋中國(guó)公共管理現(xiàn)象的理論。對(duì)此,何艷玲早在10多年前對(duì)中國(guó)行政學(xué)1995—2005年的研究反思中,就發(fā)現(xiàn)中國(guó)行政學(xué)研究有如下幾點(diǎn)需要引起關(guān)注：缺乏學(xué)術(shù)規(guī)范自覺,學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制無(wú)法取得共識(shí);對(duì)研究方法缺乏持續(xù)性反思,行政學(xué)知識(shí)增長(zhǎng)緩慢;實(shí)證研究嚴(yán)重短缺,研究成果結(jié)構(gòu)性失衡[57]。由此可見,面向中國(guó)的公共管理學(xué)仍然需要將科學(xué)邏輯與情景邏輯有機(jī)結(jié)合,利用現(xiàn)代科學(xué)方法對(duì)公共管理問(wèn)題進(jìn)行研究。盡管越來(lái)越多的學(xué)者開始反思科學(xué)方法的科學(xué)性,但是作為沒有共識(shí)的共識(shí),科學(xué)方法仍然是最容易取得共識(shí)的途徑,通過(guò)科學(xué)方法來(lái)發(fā)展理論,也最容易形成知識(shí)累積發(fā)展,以及學(xué)術(shù)之間交流和討論。當(dāng)然,科學(xué)邏輯并不一定排斥其他研究方法,只是強(qiáng)調(diào)科學(xué)和實(shí)證定量方法還是應(yīng)該給予更突出的位置。

7 結(jié)論

中國(guó)的社會(huì)科學(xué)發(fā)展正處于十字路口,繼續(xù)追隨西方的步伐和路徑,已經(jīng)不太可能有較好的發(fā)展。這主要是因?yàn)槿魏螘r(shí)代的社會(huì)科學(xué),都需要回應(yīng)和解決時(shí)代所賦予的問(wèn)題。因此,社會(huì)科學(xué)既是科學(xué)的,又是本土的,它是科學(xué)與本土的有機(jī)融合。隨著2016年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)座談會(huì)上習(xí)近平總書記提出建設(shè)中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué),使得中國(guó)社會(huì)科學(xué)何去何從的問(wèn)題再次擺在研究者和決策者的議程之中。作為社會(huì)科學(xué)的一分子,中國(guó)的公共管理學(xué)也面臨著未來(lái)走向問(wèn)題,這既是重大的挑戰(zhàn),也是時(shí)代賦予學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等不同學(xué)科對(duì)于如何建設(shè)中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)討論的回顧,我們提出了基于科學(xué)邏輯和情景邏輯建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)設(shè)想,可以通過(guò)學(xué)科范式和實(shí)踐關(guān)注的雙重路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于公共管理學(xué)科的范式,本文提出了區(qū)分微觀、中觀與宏觀,考慮時(shí)間因素和方法因素的設(shè)想,初步形成了一個(gè)基于行為、制度與秩序的統(tǒng)一框架。對(duì)于當(dāng)前中國(guó)公共管理學(xué)需要關(guān)注的重大問(wèn)題,本文以列舉的方式對(duì)一些熱點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行了闡述,并指出每個(gè)學(xué)者對(duì)自己議題的重視和關(guān)注也很重要,它可以為未來(lái)學(xué)術(shù)發(fā)展和實(shí)踐發(fā)展起到知識(shí)積累作用,這也是知識(shí)多樣性和形成有利于知識(shí)創(chuàng)造的良好學(xué)術(shù)環(huán)境的體現(xiàn)。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)提出了最大的實(shí)踐需求,而社會(huì)科學(xué)和研究方法的革命,也使得統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)范式正在形成,這些都使得建構(gòu)面向中國(guó)的公共管理學(xué)成為可能。我們相信,只要能夠?qū)⒖茖W(xué)邏輯和情景邏輯有機(jī)融合,一定能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理學(xué)理論與實(shí)踐的有效互動(dòng),國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與國(guó)際學(xué)術(shù)界的有效互動(dòng),真正發(fā)揮中國(guó)公共管理學(xué)的學(xué)術(shù)使命和價(jià)值。