孫志建

(上海行政學(xué)院公共管理教研部,上海200233)

1 問題的提出

自20世紀80年代學(xué)科恢復(fù)和重建以來,中國公共管理學(xué)憑借其在認識和改造行政實踐方面的智識貢獻逐步確立了學(xué)科身份與地位。隨著最近10多年公共管理研究方法論的實證主義轉(zhuǎn)向,以及近期公共管理學(xué)界對于社會科學(xué)哲學(xué)的重視,中國公共管理學(xué)研究的優(yōu)秀作品時有呈現(xiàn)。然而,從知識和理論創(chuàng)新的角度考察,當(dāng)前中國公共管理學(xué)科發(fā)展仍不夠理想?！霸S多看似‘科學(xué)’的公共管理研究實質(zhì)上并沒有推動知識的增長,堆積得越來越多的經(jīng)驗事實也未能增進我們對真實世界中的公共管理的理解。”[1]而且,時至今日,中國公共管理學(xué)界尚未涌現(xiàn)具有范式意義的理論創(chuàng)新?？傮w上,中國公共管理研究的理論主題、分析框架以及研究方法等都受到英美公共管理學(xué)流派的深厚影響,呈現(xiàn)出較為明顯的拿來主義和范式借用傾向。這種狀態(tài)將弱化公共管理學(xué)在“知識生產(chǎn)上的立法能力”[2],進而難以承擔(dān)起以自身邏輯來講述自身故事的歷史使命。

進一步講,中國公共管理學(xué)界在諸多事關(guān)中國公共管理學(xué)科發(fā)展的深層次問題上未曾達成共識。譬如,除開研究對象和概念體系等層次的獨特性之外,公共管理學(xué)是否具備觀察實踐的獨特視角?較之于非專業(yè)人士(包括實踐派),公共管理學(xué)的基本透視法或者認識形式的獨特性何在?公共管理學(xué)是否具備類似于社會學(xué)家鮑曼所稱的“社會學(xué)之思”[3]意義上的“公共管理學(xué)之思”?換言之,公共管理學(xué)是否具有發(fā)出“像公共管理學(xué)一樣思考”的底氣?什么是公共管理學(xué)合格的知識?公共管理學(xué)研究應(yīng)當(dāng)且能夠供給怎樣的知識形態(tài)?本文并不奢求對這些問題予以詳細解答,而旨在將學(xué)界的注意力引向解答這些問題的軌道。筆者認為,嚴肅地回應(yīng)上述問題,我們必須觸及公共管理學(xué)想象力這個話題。

學(xué)界關(guān)于想象力的論述可以概括為鏡像論、融合論、對照論以及超越論等四種基本觀點。在鏡像論看來,想象力乃是“理性化的鏡像”[6]264,旨在對日常生活中的理性人假設(shè)、工具理性思維以及與之相應(yīng)的思維的單向度化特征等所產(chǎn)生的束縛和鉗制予以反思,從而避免公共管理實踐因理性極端化而走向系統(tǒng)性失敗。融合論試圖在鏡像論所賦予的“打開另一扇窗”這種意義上的想象力基礎(chǔ)上強調(diào)“融合”(譬如要素融合、學(xué)科融合等)與“認識的重組”(譬如關(guān)聯(lián)、工具組合以及要素重新組合等)以及“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”所具有的激發(fā)想象力的潛力,主張從關(guān)系、整體或者辯證的角度而非隔離、局部或者機械的角度來思考。對照論的觀點乃是鏡像論和融合論的一種延伸或者補充,認為想象力乃是一種“根據(jù)可能性看待現(xiàn)實性”[4]102的認知、評判和構(gòu)想能力。實際上,上述三種觀點本質(zhì)上都屬于某種程度上的超越論。依據(jù)超越論,“任何想象都是一個符號,意指著沖動受阻,因而正在摸索著尋找出路”[4]107。

簡言之,公共管理學(xué)想象力乃是一種綜合運用鏡像開發(fā)、融合以及對照等方式或機制來尋求對公共管理的當(dāng)下現(xiàn)實、實踐或認知活動進行超越的思維活動和創(chuàng)新能力。人文社會科學(xué)中的諸多學(xué)科,包括社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、歷史學(xué)、人類學(xué)以及法學(xué)等皆有其獨特的學(xué)術(shù)想象力。正是基于這種學(xué)術(shù)想象力,一門學(xué)科才有理由宣稱“像某某學(xué)一樣思考”。在公共管理學(xué)界,學(xué)者已逐步覺察到想象力的意義。學(xué)者們認為,公共管理學(xué)中的政策分析本身就是一門需要洞察力、創(chuàng)造力和想象力的藝術(shù)[5]9。從現(xiàn)代理性行政模式轉(zhuǎn)向后現(xiàn)代公共行政過程中,亟需重視“想象”這種行政精神[6]258。而且,關(guān)于虛構(gòu)與想象的洞見[7]以及批判想象力[8]能夠為理解公共管理動力提供新的視角。總而言之,公共管理的實踐與話語必須尋找合適的方式將想象力植入其中以便更好地理解其運作和特點[9],中國公共管理學(xué)亦需要開發(fā)想象力這種“心智品質(zhì)”[1]。由此,本文以知識創(chuàng)新(尤其是理論創(chuàng)新)為基本導(dǎo)向,旨在進一步討論中國公共管理學(xué)想象力這個重要話題。

2 公共管理學(xué)的知識使命：學(xué)科特質(zhì)與想象力

作為一門社會科學(xué),公共管理學(xué)的基本使命在于知識生產(chǎn)(其途徑包括繼承、引進和創(chuàng)新),通過知識的積累和銳化來增強人們對于日常生活和公共管理世界的規(guī)律性認知、透視和掌控。那么,公共管理學(xué)需要供給何種知識或者知識形態(tài)?為此,又需要突破哪些認識論或知識結(jié)構(gòu)層面的束縛和障礙?對于這兩個問題的回答,需要從弄清楚公共管理學(xué)的學(xué)科特質(zhì)開始,因為正是這些特質(zhì)深度框定了公共管理學(xué)的基本知識使命。因此,從知識發(fā)生學(xué)角度系統(tǒng)梳理百年公共管理學(xué)科史,可以發(fā)現(xiàn)以下幾項特質(zhì)對于塑造公共管理學(xué)知識使命尤為關(guān)鍵。

2.1 理性化的孕育場景

公共管理學(xué)創(chuàng)建初期,正值“理性-工具性模式”[10]2——它以官僚制作為組織基礎(chǔ)、以工具理性作為運行邏輯——逐步成型之時。與之相應(yīng),在公共管理實踐領(lǐng)域形成了一種技術(shù)理性的隱性宏大敘事?！凹夹g(shù)理性是一種思考方式和生活方式,它強調(diào)科學(xué)分析的思路和對科技進步的信念。”[11]21公共管理學(xué)發(fā)展的大部分學(xué)術(shù)靈感源自對這種理性行政實踐模式的觀察、認知、反思與提煉。更確切地講,英美主流的公共管理學(xué),其發(fā)展以富有工具主義和實用主義色彩的高度理性化的公共管理實踐模式為經(jīng)驗素材和基礎(chǔ)。這種共生格局成就了現(xiàn)代公共管理學(xué),但也為公共管理學(xué)知識生產(chǎn)設(shè)置了諸多障礙。其結(jié)果,學(xué)科史中頗具聲勢的公共管理理論多被打上了工具理性和管理主義烙印。與之相應(yīng),公共管理學(xué)的知識創(chuàng)新及其演進亦呈現(xiàn)出鮮明的修正主義色彩[12]15。這種共生格局使得公共管理學(xué)知識生產(chǎn)步入單向度化的軌道。“由于單向度的思想已經(jīng)成為規(guī)范,我們正日益堵塞著通往可替代選擇的道路?！盵8]59換言之,知識生產(chǎn)單向度化越來越制約公共管理學(xué)的想象力。在理性-工具性模式下,權(quán)力對于知識的需求呈現(xiàn)出高度工具性和低度反思性、批判性的特點。尤其是在集權(quán)政治氛圍中,理性行政環(huán)境會進一步弱化公共管理學(xué)自主性,公共管理學(xué)學(xué)科發(fā)展越來越朝向科層化、依附性和應(yīng)用性的風(fēng)格邁進。在這種公共管理研究格局下,公共管理學(xué)淪為“政府的改革工作之侍女”,公共管理理論工作的功能被嚴格限定在片面的描述、解釋、預(yù)測和控制,較少啟動學(xué)術(shù)的反思、批判和解放功能。其知識生產(chǎn)呈現(xiàn)出較為濃郁的簡單實證主義、粗俗的經(jīng)驗主義以及哲學(xué)貧困等色彩。這反過來進一步弱化公共管理學(xué)的反思和批判能力。

在依附性研究格局中,公共管理學(xué)將逐步喪失批判性想象的能力[8]14-38。而且,隨著公共管理學(xué)“侍女”身份越來越明顯,研究工作越來越受到應(yīng)用性這根指揮棒的束縛,它不知不覺地促使公共管理學(xué)逐步喪失其作為社會科學(xué)所應(yīng)當(dāng)具有的理論想象力和洞察力。自然也就難以深入公共管理實踐的運行邏輯和底層框架層面予以反思和透視,從而對現(xiàn)實或潛在的“行政之惡”予以徹底批判。正是基于這種顧慮,二十世紀六七十年代(尤其是1990年代)以來,以登哈特、法默爾以及博克斯等為代表的學(xué)者開始提倡批判社會理論,旨在為公共管理學(xué)營造一種批判性的想象力。這表明,公共管理學(xué)同古典理性行政模式以及相應(yīng)的“行政之惡”之間的共生格局提醒公共管理研究要對“知識/權(quán)力關(guān)系的異化”保持警惕,亦需對公共管理學(xué)知識生產(chǎn)的單向度化(即“知識/知識關(guān)系”)持一種知識自省的態(tài)度。

2.2 “復(fù)數(shù)學(xué)科”的特質(zhì)

伍德羅·威爾遜認為：“關(guān)于國家的觀念正是行政管理的靈魂?！盵13]5作為一門治國之學(xué),公共管理必須以多學(xué)科性、視角轉(zhuǎn)換以及懷特等所稱的“認識論的‘多樣性’”[14]180等作為學(xué)科發(fā)展和知識創(chuàng)新策略。拉斯韋爾在20世紀50年代初就明確將“多學(xué)科性”視為政策科學(xué)發(fā)展的一個方向,強調(diào)政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)突破關(guān)于政治機構(gòu)和結(jié)構(gòu)的狹隘研究范圍,吸收諸如社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)以及政治學(xué)等領(lǐng)域的研究成果[15]5。多學(xué)科的復(fù)合視角有助于公共管理學(xué)更加準確地理解真實公共管理的約束條件、運作機制及其方法論,不至于輕信任何一種理論陷入“理論的陷阱”?？v觀學(xué)科史,公共管理學(xué)的發(fā)展乃是其多學(xué)科性特質(zhì)越來越得以彰顯的過程。在20世紀50年代,社會學(xué)家的分析視角對于理解行政國家的大型組織特征提供了新的洞察力。而公共管理學(xué)領(lǐng)域社會心理學(xué)的應(yīng)用,以及組織研究領(lǐng)域?qū)τ凇胺钦浇M織”現(xiàn)象的關(guān)注,“至少暫時抑制了把商業(yè)和工業(yè)模式轉(zhuǎn)化應(yīng)用到公共部門的想法”[16]17。在隨后的70年代,運籌學(xué)在公共管理中的應(yīng)用也為實踐創(chuàng)新增添了新的智識洞見和可能性。

公共管理學(xué)天生就是一門“復(fù)數(shù)學(xué)科”[17]、“多學(xué)科社群”[14]268或者“綜合性交叉學(xué)科”[18]18,這種學(xué)科特質(zhì)反過來又決定了“多學(xué)科性是公共管理學(xué)的強大動力”[14]268。因此,通過不同知識的雜交、融合而促成差異化整合乃是對真實公共管理形成充分、可信認知和解釋的一個基礎(chǔ)知識路徑。公共管理學(xué)科的復(fù)數(shù)特質(zhì)也就決定了有必要將公共管理學(xué)確立在學(xué)科統(tǒng)一性、開放性以及多學(xué)科性的基礎(chǔ)上進行知識雜交和差異化整合,在知識融合處、學(xué)科邊緣處激活想象力。

2.3 富有身份危機感的學(xué)科

較之于社會研究中其他學(xué)科,公共管理學(xué)受到更多的身份危機困擾。這些困擾關(guān)乎學(xué)科邊界滲透和擴張、研究者的定位和歸屬、合格的知識形態(tài)以及認知形式的獨特性等方面的問題。那么,出路何在?達布利克認為有必要為公共管理學(xué)構(gòu)建一套“可信學(xué)術(shù)的標準”[14],不斷提高研究的品質(zhì)。在此背景下,學(xué)科史上出現(xiàn)了多次大討論,交鋒之一就是公共管理學(xué)是走科學(xué)主義路線還是政治理論路線的問題。實證主義轉(zhuǎn)向有助于提升公共管理學(xué)研究的品質(zhì),但過于依賴實證主義方法也會束縛學(xué)術(shù)想象力。它傾向于將質(zhì)的特征轉(zhuǎn)化為量的特征、重數(shù)據(jù)而忽視完整的現(xiàn)象以及放逐對于規(guī)范價值問題的關(guān)注,等等。沃勒斯坦認為社會科學(xué)分析本質(zhì)上屬于一種“永無止境的反射鏡游戲”,它“企圖發(fā)現(xiàn)我們據(jù)以構(gòu)建了現(xiàn)實的現(xiàn)實”[19]236,等等?？梢?公共管理學(xué)的身份危機并非截然是研究方法或者可信學(xué)術(shù)標準的問題。問題的關(guān)鍵在于公共管理學(xué)是否確立其自身獨特的透視法和認知形式的獨特性。

正是基于這種獨特性,公共管理學(xué)方能為我們觀察、理解和判斷以公共管理為核心的特定社會境況或現(xiàn)象提供了一套富有啟發(fā)的視角或方法論。這是任何一種社會科學(xué)或者人文學(xué)科蓬勃發(fā)展的安身立命之“道”。譬如,社會學(xué)旨在透視隱藏在微觀現(xiàn)象或社會現(xiàn)實表層之下的宏觀力量、底層框架、權(quán)力結(jié)構(gòu)、因果機制與深層意義,即“社會學(xué)的視角有一個‘看穿’社會結(jié)構(gòu)外表的機制”[20]35。同樣,公共管理學(xué)也當(dāng)具有自身的看穿公共管理世界外表的機制。簡言之,公共管理學(xué)長期困擾于身份危機(或思想危機)的學(xué)科歷史提醒學(xué)者在積極構(gòu)建一套“可信學(xué)術(shù)的標準”的同時,亦必須積極探索獨特的透視法和認知形式的獨特性,以澄清公共管理學(xué)的身份,鑄就公共管理學(xué)的學(xué)科精神與靈魂。

2.4 基于“要素”的管理

基于“要素”的管理,這是公共管理學(xué)認知/知識對象的基本特質(zhì)。這項特質(zhì)決定了無論公共管理學(xué)是按照科學(xué)的路子還是遵循政治理論的路徑發(fā)展,都不能忽視對于基本“要素”的認知和構(gòu)想。公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)立之初,那些具有范本意義的公共管理學(xué)著作皆緊扣公共管理的基本“要素”——譬如權(quán)威與權(quán)力(分權(quán)/授權(quán))、個體與組織(官僚制/非正式組織)、決策與執(zhí)行、目標與手段、體制與機制、結(jié)構(gòu)與功能、合作與沖突、事實與價值、效率與公平、環(huán)境與主體(包括理性、動機、行為以及性別等)等——展開構(gòu)想。通過基于要素聚焦的學(xué)術(shù)對話,研究者為公共管理學(xué)這門新型學(xué)科確立了基本的概念前提、領(lǐng)域基礎(chǔ)、人性假設(shè)、分析維度以及學(xué)科分支。

在公共管理學(xué)領(lǐng)域,要素聚焦乃是推進理論創(chuàng)新和對公共管理給予充分認知的一種知識策略。這種要素想象力乃是早期英美公共管理學(xué)想象力之關(guān)鍵維度。公共管理學(xué)家在考察公共決策模式的過程中發(fā)展出了“理性決策”“滿意人決策”“混合掃描決策”等模型?？傮w來看,這些模型蘊含了一個共同的管理“要素”,即“理性”。赫伯特·西蒙創(chuàng)造性地提出“有限理性”的概念,極大地推進了知識界對于“理性”認知的充分性與科學(xué)性。對于公共管理而言,“價值”亦是一種不可忽視的基本要素。關(guān)于價值要素,英美公共管理學(xué)經(jīng)歷了一個從強調(diào)“價值中立”到注重“協(xié)調(diào)多重價值”的理論發(fā)展歷程[16]17。此外,羅伯特·達爾、巴卡拉克和巴拉茲、斯格塞等學(xué)者對于“權(quán)力”要素復(fù)雜性的層層剝筍,也是一個很好的例子。對于公共管理而言,“要素”合理是管理科學(xué)化和規(guī)范化的前提和基礎(chǔ)。實際上,公共管理學(xué)的發(fā)展是對于各種公共管理要素的認知逐步深化和貼近真實的過程。英美公共管理學(xué)界就是抓住了要素想象力這個“牛鼻子”才能源源不斷地推動公共管理理論創(chuàng)新和知識積累。因此,公共管理乃是基于“要素”的管理實踐這個事實意味著公共管理研究必須依托經(jīng)驗世界與重大理論問題的對話對公共管理基本要素進行創(chuàng)造性認知和構(gòu)想,這是公共管理學(xué)研究和理論創(chuàng)新的一個關(guān)鍵動力。

2.5 獨特的“起源神話”

貢獻認識和改造公共管理實踐的知識與智慧乃是公共管理學(xué)的基本使命。19世紀末20世紀初,美國公共管理學(xué)家提出“執(zhí)行論”“仿效論”(即主張仿效企業(yè)進行科學(xué)管理)以及“兩分法”這種獨特的起源神話?？梢哉f,這種劍走偏鋒的正統(tǒng)觀念或起源神話乃是公共管理學(xué)探索自身知識使命的一個重要路徑起點,深刻影響了公共管理學(xué)的發(fā)展。一方面,公共管理學(xué)獨特的起源神話決定了這門學(xué)科不可避免涉及干凈利索、可復(fù)制推廣、理性化的工具性知識——它要么只關(guān)注事實而忽視價值,要么只關(guān)注手段而忽視目標,要么只關(guān)注執(zhí)行而忽視決策等——的生產(chǎn),譬如脫離公共管理的特殊性、人的特質(zhì)或國家背景因素而總結(jié)出來的政府管理工具箱。

古典行政學(xué)時期的知識生產(chǎn)就或多或少存在這樣的問題。實際上,這種傾向在20世紀中后期進一步受到新管理主義思潮的推波助瀾。博克斯認為,“由于傳統(tǒng)公共服務(wù)價值的最后遺跡與‘新公共行政’讓步于‘新公共管理’和‘技師知識’的完全實現(xiàn),這導(dǎo)致那些忽視意義與目的的機械的、記敘性的思想占據(jù)了統(tǒng)治地位”[21]29。而且,這種知識形態(tài)已經(jīng)成為當(dāng)前公共管理學(xué)知識體系中的一個重要組成部分,潛移默化地對公共管理的認知和實踐改造施加影響。另一方面,作為路徑起點,公共管理學(xué)這種充滿“技術(shù)理性的隱性宏大敘事”和“技術(shù)專家統(tǒng)治論”色彩的起源神話和正統(tǒng)觀念也深刻塑造了學(xué)科自身的發(fā)展軌跡?？傮w上,公共管理學(xué)的知識生產(chǎn)和理論發(fā)展軌跡體現(xiàn)為在管理主義取向和政治理論路徑之間搖擺和螺旋式向前發(fā)展。學(xué)者指出：“自美國建國之初以來,在公共行政或公共管理的思想上一直存在著憲政取向與管理取向的爭論,爭論的鐘擺不時向兩邊擺動?！盵22]換言之,這種獨特的起源神話不僅直接影響到了英美公共管理學(xué)知識結(jié)構(gòu)和發(fā)展軌跡,而且還間接地在知識體系內(nèi)部“設(shè)置”了一種自平衡機制(譬如鐘擺效應(yīng)),通過這種機制在諸多二元對立(譬如價值與事實、公平與效率、目標與手段、集體與個體等)中尋求平衡并維持一種必要的張力。

3 中國公共管理學(xué)呼喚想象力：掙脫知識創(chuàng)新束縛的需要

公共管理學(xué)發(fā)展史乃是一個呼喚和營造學(xué)術(shù)想象力的歷程。盡管想象力的重點不是知識本身而是一種思維方式或藝術(shù),但這種意義上的想象力同知識創(chuàng)新息息相關(guān)。對于中國公共管理學(xué)而言,想象力自覺和修煉已然是學(xué)科繁榮發(fā)展的一個必備修煉。那么,當(dāng)前中國公共管理學(xué)需要進行哪些想象力修煉呢?吉登斯認為社會科學(xué)學(xué)術(shù)想象力的修煉應(yīng)當(dāng)注重歷史的感受力、人類學(xué)的感受力以及批判的感受力等三個方面[7]?；诖?馬駿認為中國公共管理學(xué)應(yīng)當(dāng)強化歷史的想象力、人類學(xué)的想象力、批判性建構(gòu)的想象力、大結(jié)構(gòu)的想象力和性別的想象力等五種想象力[1]。這些觀點對我們探討中國公共管理學(xué)的想象力皆具有十分重要的啟發(fā)。

保羅·利科認為,想象理論的變化空間可以根據(jù)兩根對立軸線來標記：“從對象的方面來說,是關(guān)于在場與缺席的軸線;從主體的方面來說,是關(guān)于迷惑意識與批判意識的軸線?！盵23]234這種關(guān)于想象力的高度凝練知識論為我們從總體上認識公共管理學(xué)想象力提供了線索。從對象的線索,想象力關(guān)系到“在場與缺席”、可見與不可見、現(xiàn)實性與可能性、直觀事實與隱藏的事實等公共管理學(xué)的本體論議題;而從主體的角度,想象力關(guān)系到“迷惑意識與批判意識”、可言說之物與不可言說之物等公共管理學(xué)研究的認識論立場。此外,一個基本共識在于：“想象的展開就必須帶有對激活它的動力的解除?！盵5]270公共管理學(xué)的想象力亦旨在超越、解構(gòu)各式各樣的束縛、約束與限制。基于保羅·利科的想象理論和想象力的基本觀點(包括鏡像論、融合論、對照論以及超越論),結(jié)合公共管理學(xué)知識使命和中國公共管理學(xué)的特殊性,從“解除”限制和束縛的角度,筆者認為中國公共管理學(xué)需要在學(xué)術(shù)想象力塑造方面進行要素想象力、歷史-文化想象力、哲學(xué)想象力、批判想象力以及理論想象力等五項修煉。

3.1 第一項修煉：要素想象力

對于公共管理而言,基本要素的作用就如同元素對于化學(xué)的價值一般。深刻觀察公共管理實踐,勢必觸及公共管理基本要素。“要素想象力”旨在拓展公共管理學(xué)對于公共管理基本要素的創(chuàng)造性認知,它主張公共管理研究以要素聚焦對抗籠統(tǒng)而粗糙的經(jīng)驗主義。這種從要素的角度思考、認知以及改造公共管理實踐的想象力乃是當(dāng)前中國公共管理學(xué)科發(fā)展亟須加強的一種想象力。

3.1.1 要素聚焦轉(zhuǎn)移的基本特點

公共管理學(xué)家聚焦的要素分為基礎(chǔ)型和衍生型兩種。前者是指公共管理學(xué)持久關(guān)注的要素,譬如組織、制度、理性、權(quán)威、權(quán)力以及價值(包括效率、民主等),等等。實際上,這也是公共行政學(xué)知識生產(chǎn)和理論創(chuàng)新的主要陣地。后者則是隨著公共管理實踐和時代環(huán)境的變化衍生出來的要素,這是集中體現(xiàn)公共管理學(xué)要素想象力的地方。公共管理學(xué)要素聚焦的注意力轉(zhuǎn)移具有內(nèi)在的規(guī)律性。其中,根本性的變化趨勢有兩個：一個是從靜態(tài)-結(jié)構(gòu)要素向動態(tài)-過程要素聚焦的轉(zhuǎn)變,這是公共管理科學(xué)化的需要;另一個是從物化要素向人的要素聚焦的轉(zhuǎn)變,這是公共管理民主化和有效管理的需要?？紤]到在公共管理實踐中,無論是側(cè)重靜態(tài)-結(jié)構(gòu)要素階段還是側(cè)重動態(tài)-過程要素階段,物化要素與人的要素都是不可或缺的?；诖?可以將公共管理研究中的基本要素進行整體歸類(如圖1所示)。

圖1 公共管理學(xué)要素分類框架

當(dāng)前公共管理研究越來越重視動態(tài)-過程要素、人的要素、外部和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)要素、無形要素以及新興技術(shù)要素,等等。具體來講,公共管理學(xué)的要素聚焦正在進行以下幾項關(guān)鍵的轉(zhuǎn)變：隨著公共管理研究從靜態(tài)-結(jié)構(gòu)要素聚焦向動態(tài)-過程要素聚焦的轉(zhuǎn)變,研究者更加側(cè)重于公共管理的場景、職能、戰(zhàn)略以及績效產(chǎn)出等基本要素的研究;與此同時,公共管理研究從封閉的機構(gòu)內(nèi)要素(譬如體制、權(quán)力及權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置、溝通協(xié)調(diào)機制以及自由裁量權(quán)等)向開放的網(wǎng)絡(luò)要素(譬如關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、主體間關(guān)系、跨部門合作等)聚焦的轉(zhuǎn)變。此外,公共管理學(xué)“從物化要素向人的要素聚焦轉(zhuǎn)變”中的“人的要素”具體包括兩個方面：一方面是政府內(nèi)部人的要素,包括知識、倫理、激勵、需求、行為、觀念(譬如預(yù)防原則)、動機(譬如公共服務(wù)動機)、性別(譬如代表性官僚制)以及層級(譬如街道層官僚),等等;一種是政府外部人的要素,包括目標群體、行為特質(zhì)及其缺陷,以及相應(yīng)的行為塑造機制和作用點(譬如選擇框架、默認處置機制),等等?？梢哉f,要素聚焦的轉(zhuǎn)變是拓展公共管理學(xué)想象力的過程,也是推動公共管理理論新陳代謝的機制。那么,促成這種轉(zhuǎn)變的動力何在?一方面,這源自公共管理實踐以及整個社會變遷(譬如對人的重視、對美好生活的向往)所提供的洞見;另一方面,公共管理學(xué)領(lǐng)域重大理論或者認識論轉(zhuǎn)向也為拓展要素想象力注入了新的契機。譬如,近幾年,受到行為科學(xué)(包括認知科學(xué)、認知心理學(xué)以及行為經(jīng)濟學(xué))的推動,國際公共管理學(xué)界正在發(fā)生一場新的要素聚焦轉(zhuǎn)移,研究者開始關(guān)注一些看似非理性的要素(譬如人的情緒、行為缺陷等)、行為引導(dǎo)機制(譬如助推)及其作用點(譬如選擇框架)。

深層次的要素想象力的激發(fā)需要有意識的推進。從近些年英美等國公共管理理論創(chuàng)新來看,想象力的融合論觀點也是大有助益的。如同化合機制一樣,公共管理領(lǐng)域基本管理“要素”之間的有序化合也會產(chǎn)生一些美妙的理論構(gòu)想。這里的代表人物是英國行政學(xué)家克里斯托弗·胡德。胡德將“控制系統(tǒng)的分析要素”和“控制的社會基礎(chǔ)”(包括監(jiān)督、競爭、相互牽制和人為隨機性)兩方面的要素予以關(guān)聯(lián),提出了剖析和透視“政府內(nèi)監(jiān)管”這個公共管理現(xiàn)象的經(jīng)典分析框架[24]47-56。此外,“找回機制”也是啟動要素想象力的一種重要機制。譬如,近期公共管理(或者公共政策)學(xué)界關(guān)于“找回時間”“找回性別”“找回國家”“重新發(fā)現(xiàn)制度”以及“重新發(fā)現(xiàn)政府行為”等呼吁,就旨在通過相關(guān)要素聚焦來重構(gòu)公共管理知識結(jié)構(gòu)或者知識體系。以找回性別為例。傳統(tǒng)公共管理思想漠視“性別”或者說忽視“女性”身份乃是一個基本特點。這為傳統(tǒng)公共管理學(xué)打上了強烈的男權(quán)本體論和認識論烙印。由此,對于公共管理學(xué)而言,“性別想象力”[1][11]9就構(gòu)成了一種基本的觀察視角和知識創(chuàng)新動力。

3.1.2 要素聚焦的新契機

截至目前,中國公共管理學(xué)界較少對這種轉(zhuǎn)變貢獻力量。然而,當(dāng)下中國公共管理學(xué)正經(jīng)歷一個要素更替的新契機。其一,新興技術(shù)要素嵌入。當(dāng)前,“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)以及人工職能等新興技術(shù)幾乎在同步推進中美等國公共管理的重塑和革新,這種實踐同步性為公共管理學(xué)要素聚焦的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)移和理論創(chuàng)新貢獻了一個絕佳時機。其二,實踐軸心要素聚焦。對于中國公共管理學(xué)而言,中國改革開放40年實踐潛藏著諸多連貫性或斷續(xù)性的軸心要素,譬如“職能”“權(quán)力分配”“頂層設(shè)計”以及“國家治理體系”等。圍繞這些軸心要素展開系統(tǒng)回顧和科學(xué)梳理,有望提煉出具有中國品質(zhì)的公共管理中軸原理,為國際公共管理學(xué)界貢獻新的知識和理論。實際上,“只有以我國實際為研究起點,提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點,構(gòu)建具有自身特質(zhì)的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系,我國哲學(xué)社會科學(xué)才能形成自己的特色和優(yōu)勢”[25]。其三,“理性之外”要素的構(gòu)想。盡管偶有例外,英美公共管理知識體系本質(zhì)上是對理性主義公共管理實踐的反映或者批判性理論建構(gòu)。與之相對照,中國公共管理改革創(chuàng)新被認為是補理性化程度不足的課。換言之,中國近70年來的現(xiàn)代公共管理實踐中容納了諸多“理性之外”的要素及其組合。而且,這些要素和要素組合乃是中國公共管理和中國這個超大規(guī)模社會保持相對穩(wěn)健發(fā)展的重要穩(wěn)態(tài)機制之一。依據(jù)鏡像論,公共管理學(xué)可以通過對具有“中國元素”的公共管理要素(而不僅僅是中國實踐)的聚焦拓展公共管理理論創(chuàng)新的可能性。那么,中國公共管理學(xué)是否可以從“勢”“道”“中庸”“策略”“情緒”(譬如基于“愛”的管理、基于“怕”的管理等)“美學(xué)”“矛盾性”“模糊性”以及其他人文要素等看似不怎么理性的成分中找到知識生產(chǎn)和理論創(chuàng)新的未來呢?至少,這里蘊藏著無限的可能性。

任何管理都是基于“要素”的管理,管理的基本要素具有相通性。無論是什么時間(譬如危機管理或者常態(tài)管理、革命社會或者革命后社會)、空間(譬如超大國家、小國寡民等)或者主體(譬如公司、政府、家族企業(yè)等)狀態(tài)下的管理,其有效性都取決于要素及其組合的有效性。因此,當(dāng)公共管理學(xué)圍繞基本管理要素進行研究,其研究就有“小題‘大’做”和“萬變不離其 ‘宗’”的特點,其成果往往具有普遍意義。總而言之,關(guān)于要素的知識的發(fā)展乃是深刻認識真實公共管理的基礎(chǔ)和前提?！耙叵胂罅Α笔枪补芾韺W(xué)科發(fā)展不可小覷的重要維度,必將構(gòu)成中國公共管理學(xué)理論創(chuàng)新的重要動力源之一。

3.2 第二項修煉：歷史-文化想象力

依據(jù)菲茨帕特里克的觀點,想象力并非一種“自我激活力”,它需要借助于“主體”“意識”以及“心理或者歷史社會元素”等來激活[9]。公共管理學(xué)研究需要重視這種尋求外力的想象力修煉之道。譬如,從歷史-文化的角度拓展和激發(fā)想象力。公共管理學(xué)歷史-文化想象力修煉旨在改變中國公共管理學(xué)領(lǐng)域知識自我殖民造成的學(xué)科美國化特點以及由此而束縛學(xué)術(shù)想象力的現(xiàn)狀?？死锼雇懈ァず履耸翘岢补芾韺W(xué)歷史-文化想象力修煉的代表人物,他主張公共管理學(xué)者應(yīng)當(dāng)采用一種“文化與歷史視角的結(jié)合”[26]14-15的分析途徑。

公共管理學(xué)領(lǐng)域無法借助于實驗法這種工具對公共管理處方予以檢驗。一定意義上,這束縛了學(xué)科的眼界。然而,作為替代選擇,歷史-文化想象力修煉支撐公共管理學(xué)從更大的時空范圍中搜尋和展現(xiàn)善治之“可能性”,即考察在不同歷史時期或文化情境應(yīng)對類似問題而采取的國家治理理念或工具及其命運,這有助于降低當(dāng)下實踐或者具體個案對研究者視野產(chǎn)生的束縛。正如克里斯托弗·胡德所言：“歷史經(jīng)驗可以為我們評估當(dāng)代觀念的優(yōu)勢和弱勢提供額外例證?！盵26]14在此基礎(chǔ)上,公共管理學(xué)家還需“將歷史的視角整合到文化理論的分析框架中,可以使我們進一步了解世界的不同替代形式”[26]15。換言之,公共管理學(xué)家亟須在跳出特定歷史“時期”的基礎(chǔ)上進一步跳出公共管理思想的不同歷史“傳統(tǒng)”。通過這種拓展,可以使公共管理學(xué)家避免將社會現(xiàn)狀或當(dāng)今正統(tǒng)視為公共管理“唯一可能的方式”或者避免使我們淪為公共管理“流行時尚的奴隸”?？偠灾?通過這種“縱向-跨越歷史階段”和“橫向-跨越文化傳統(tǒng)”的努力,可以使公共管理學(xué)家的眼光更加敏銳。前者本質(zhì)上屬于一種史學(xué)的眼光。依據(jù)詹姆斯·法爾[27]34的觀點,史學(xué)的眼光乃是延伸人類想象力的一種有效方式。后者本質(zhì)上屬于一種比較的眼光。在馬太·杜甘看來,比較的方法乃是“社會科學(xué)中最具想象力的策略”[51]121-122。具體而言,公共管理學(xué)歷史-文化想象力修煉涉及本體論、認識論以及知識結(jié)構(gòu)等三種層次。

3.2.1 本體論層次

中國公共管理學(xué)要在未來國家治理中發(fā)揮更加深遠的影響,就必須挖掘國家獨特的歷史-文化傳統(tǒng),把已封存在歷史檔案中的治國理政經(jīng)驗與教訓(xùn)重新展現(xiàn)出來,以復(fù)原某些“有用的過去”,并進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化。譬如,學(xué)者對于“紅色管理學(xué)”[28]的提煉就是一個很好的例子。與之相應(yīng),中國70年的公共管理變革、40年的改革開放進程等同樣蘊藏著豐富經(jīng)驗與教訓(xùn),值得學(xué)界系統(tǒng)研究并提煉出合格的公共管理知識和理論。此外,對于發(fā)達國家“改革時代歷史經(jīng)驗”的挖掘,對中國的國家治理現(xiàn)代化亦大有裨益。譬如,學(xué)界對于美國進步時代的政府改革經(jīng)驗的系統(tǒng)挖掘,就是一個典型。在本體論層次,公共管理學(xué)歷史-文化想象力修煉還強調(diào)：公共管理研究不可僅僅以物化而理性的官僚制或者政府工具作為研究對象,還需對公共管理當(dāng)中的隱喻、修辭、話語建構(gòu)、文化沖突以及價值觀念等要素以及相應(yīng)的現(xiàn)象進行反思和闡釋。與之相應(yīng),公共管理改革者需要對特定治理模式、制度與機制選擇的歷史-文化背景、含義和恰適性給予特別的關(guān)注。

3.2.2 認識論層次

在認識論層次,歷史-文化想象力修煉倡導(dǎo)公共管理研究者秉持長時段的、辯證的以及“他者”視角(人類學(xué)的眼光)等復(fù)合的認識論途徑。首先,公共管理學(xué)歷史-文化想象力旨在倡導(dǎo)一種長時段、大歷史視野下的公共管理學(xué)研究,以超越短時段或者當(dāng)下視角的束縛和局限。它旨在“將歷史的視角整合到文化理論的分析框架中”,以便使我們進一步了解世界的不同替代形式[26]15。其次,公共管理學(xué)歷史-文化想象力乃遵循一種還原特殊性、差異性和多樣性的公共管理學(xué)想象力。一項具有歷史-文化想象力的公共管理研究傾向于“采用他人的視角理解他們的現(xiàn)實世界”[10]13,這是一種更加易于獲得真知灼見的認識途徑。在這個意義上,歷史-文化想象力也是真實公共管理的確認和呈現(xiàn)機制。最后,更為重要的是,歷史-文化想象力更加尊重公共管理實踐的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和辯證統(tǒng)一性,因而也更加有助于公共管理學(xué)超越傳統(tǒng)“二元論”這種典型的單向度思維方式,采取更加有機的、辯證的認知方式。因此,未來中國公共管理學(xué)要更加重視辯證的想象力,更加有機和包容地看待現(xiàn)實中的對式要素和現(xiàn)實,譬如潔凈與危險、正常與病態(tài)、模糊與清晰、現(xiàn)代性與矛盾性,等等。

3.2.3 知識結(jié)構(gòu)層次

一種知識結(jié)構(gòu)狀態(tài)要么激發(fā)想象力,要么束縛想象力。在知識結(jié)構(gòu)層面,當(dāng)前中國公共管理研究出現(xiàn)了一種嘗試放逐“對善的追求”而“把對真的追求限定于披上許多偽裝的微觀實證論之形式以內(nèi)”這種成問題的傾向[19]231。公共管理學(xué)領(lǐng)域歷史-文化想象力修煉旨在將“對善的追求”和“對真的追求”在公共管理知識結(jié)構(gòu)層面予以統(tǒng)一,為公共管理確立更為妥當(dāng)?shù)膬r值基礎(chǔ)?！拔幕菦Q定賦予我們生活以意義的故事之真、善、美的基礎(chǔ)?！盵11]12富有歷史-文化想象力的公共管理學(xué)傾向于超越傳統(tǒng)公共管理學(xué)賴以為基礎(chǔ)的“認識論的實證主義和功能主義”取向,更加注重解釋性和批判性的公共管理研究途徑[10]2,11,以更多地在公共管理知識結(jié)構(gòu)層面推進真、善、美的融合。實際上,學(xué)科史上各派學(xué)者關(guān)于公共管理面臨的規(guī)范價值、人性及需求、社會環(huán)境等方面約束條件的強調(diào)已經(jīng)提醒公共管理學(xué)界：或許后實證主義而非實證主義和科學(xué)主義才是公共管理學(xué)更為恰當(dāng)?shù)恼J識論基礎(chǔ)[29]3?；诖?公共管理學(xué)想象力修煉必須以對認識論的實證主義傾向的反思作為起點。

公共管理學(xué)歷史-文化想象力修煉強調(diào)更加注重基于歷史的比較研究,更加注重傾聽他者的真實聲音(尤其是其中的社會建構(gòu)主義、人類學(xué)想象力),更加注重“文化”的要素而非“物化”的要素,更加注重對于真、善、美的協(xié)調(diào),而非片面地以經(jīng)濟、效率和績效結(jié)果作為公共管理的導(dǎo)向。

3.3 第三項修煉：哲學(xué)想象力

當(dāng)前,中國公共管理學(xué)研究中或多或少的存在哲學(xué)與科學(xué)的離異、刻意造就的清晰以及認識論的單向度化等哲學(xué)貧困的現(xiàn)象,這弱化了學(xué)科的想象力和研究成果的再想象空間。因此,要推動中國公共管理學(xué)理論創(chuàng)新,必須注重哲學(xué)想象力的培育和修煉。基于這項修煉,對公共管理學(xué)的透視法(它關(guān)系到公共管理學(xué)認知形式的獨特性)、認識論立場以及知識結(jié)構(gòu)狀態(tài)等予以審視、確認或反思。

3.3.1 “哲學(xué)與科學(xué)的離異”之逆反

想象力修煉意味著束縛和障礙的解除。對于當(dāng)下中國的公共管理學(xué)而言,哲學(xué)想象力修煉首當(dāng)其沖的束縛乃是知識結(jié)構(gòu)層面的“哲學(xué)與科學(xué)的離異”——即研究者傾向于將公共管理研究中的規(guī)范問題懸置,而將研究和討論嚴格限制在“科學(xué)”的邊界和話語體系當(dāng)中,從而導(dǎo)致規(guī)范研究和經(jīng)驗研究“脫節(jié)”——這種狀態(tài)。然而,科學(xué)化內(nèi)在的概念凈化傾向易于刪減或消解概念原有的隱喻和想象內(nèi)容[30]212,從而勢必束縛公共管理學(xué)的想象力。彼得·溫奇認為：“任何有價值的社會研究在本質(zhì)上必須是哲學(xué)的?！盵31]3對于公共管理研究而言,亦是如此。這對公共管理研究者提出了新要求,即如同每個人應(yīng)當(dāng)成為所從事研究的方法論者一樣,每個研究者理當(dāng)成為自身所關(guān)注問題的哲學(xué)家。

為了修復(fù)知識結(jié)構(gòu)層面的脫節(jié)或斷裂,可以在兩個層面作出調(diào)整：(1)認識論層面?？朔R結(jié)構(gòu)層面的“離異”的策略之一就是提倡認識論的多樣性并存。當(dāng)前,中國公共管理現(xiàn)實的復(fù)雜性決定了沒有任何一種單一的認識論途徑對于公共管理研究來說是足夠的,公共管理領(lǐng)域要學(xué)會跟認識論的多樣性共處[14]199。遺憾的是,公共管理研究中認識論的多樣性并存這種狀態(tài)并未充分展現(xiàn),更為常見的是微觀實證論或科學(xué)化的實證主義認識論范式的盛行。為了扭轉(zhuǎn)這種局面,公共管理學(xué)有必要在想象力修煉中求助于哲學(xué)的眼光,譬如現(xiàn)象學(xué)的眼光、結(jié)構(gòu)主義的眼光、常人方法學(xué)的眼光、社會建構(gòu)主義的眼光以及馬克思主義哲學(xué)的眼光,等等。通過開啟諸如此類的哲學(xué)眼光,可以多角度、多層次地透視當(dāng)代中國公共管理實踐,從而給出更加科學(xué)、充分和深刻的判斷和認知。(2)理論體系層面。哲學(xué)想象力修煉呼吁高品質(zhì)的公共管理規(guī)范理論。通過公共管理的規(guī)范理論(譬如女性主義/社會建構(gòu)主義/現(xiàn)象學(xué)公共管理理論等)的建構(gòu),為公共管理學(xué)注入更多的哲學(xué)思維和眼光,拓展和提升公共管理學(xué)的透視的“寬度”或“厚度”。基于這些規(guī)范理論,中國公共管理學(xué)進則可以作為“價值討論的貢獻者”[1]而服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化;退則可以融經(jīng)驗研究和規(guī)范研究于一體從而對真實的中國公共管理給出更好的認知。當(dāng)前,公共管理學(xué)已經(jīng)發(fā)展為“通過解決具體的公共問題實現(xiàn)對價值的管理”[32]這樣一種學(xué)科。因此,公共管理學(xué)哲學(xué)想象力修煉的使命之一,就是要對公共管理行動所蘊含的價值立場和公共管理場景中的價值分歧或者沖突等予以檢視,進而圍繞“善的多重性”“價值協(xié)調(diào)”以及“公共價值管理”等主題展開公共管理規(guī)范理論問題研究和知識創(chuàng)新。

3.3.2 以思辨性對抗刻意的清晰

哲學(xué)想象力修煉有助于對抗公共管理研究中“刻意造就的清晰”這種狀態(tài),從而為中國公共管理學(xué)注入更多的“思辨性”。奧伊澤爾曼認為“思維的‘思辨性’的程度”[33]94乃是哲學(xué)思維同非哲學(xué)思維的根本區(qū)別。通過提升中國公共管理研究思辨性,有助于降低線性的、單向度的思維對于公共管理實踐和研究的束縛。在此過程中,哲學(xué)將通過不斷挑戰(zhàn)研究的基本假設(shè)與前提,追問有關(guān)事物的本性、意義以及可能性等方式來推動知識創(chuàng)新。換言之,哲學(xué)想象力修煉有助于對公共管理學(xué)與生俱來的諸多預(yù)設(shè)、起源神話或正統(tǒng)觀念——譬如上面提及的“執(zhí)行論”“仿效論”“兩分法”以及與之相應(yīng)的單向度的思維模式(譬如“二元論”)等——予以檢視。對中國公共管理實踐稍有接觸的人士都會留意到,真實的公共管理世界乃是一種充滿差異性、策略性、偶然性、驚奇性、矛盾性、模糊性、不可測度性以及話語建構(gòu)特質(zhì)的非線性過程。研究者不能僅僅出于研究的美感、簡潔或者邏輯嚴整性,就將這些“事實”人為裁剪或者遮蔽。與之相應(yīng),觀察者亦不可簡單地將現(xiàn)實的政府干預(yù)假想為一種純粹的基于手段-目的鏈條的“管理主義取向”的實踐[34]。

公共管理學(xué)哲學(xué)想象力修煉乃是對“粗糙的經(jīng)驗主義”“認識論的實證主義和功能主義”以及“微觀實證論”予以逆反和鏡像均衡的知識自省過程。公共管理學(xué)哲學(xué)想象力修煉旨在對公共管理學(xué)領(lǐng)域帶有主導(dǎo)性的治理敘事的知識學(xué)范式予以反思,改變公共管理知識結(jié)構(gòu)層面哲學(xué)與科學(xué)離異狀態(tài)和學(xué)科內(nèi)在的哲學(xué)貧困狀態(tài),促成一種認識論多樣性并存的格局,培育公共管理的獨特透視法,實現(xiàn)對真的探求和對善的追尋的融合。

3.4 第四項修煉：批判想象力

公共管理學(xué)知識體系與理性行政模式高度共生演化,這種關(guān)系格局決定了公共管理學(xué)的發(fā)展必須保持一種基本的知識自省意識和批判性的想象力修煉。對于中國公共管理學(xué)的發(fā)展,亦不例外。公共管理學(xué)的批判想象力乃是一種反思技術(shù)理性、對抗繁榮表象之下柔性統(tǒng)治與潛在壓制的解放力量。通過這種修煉,對當(dāng)前盛行的公共管理的理性模式及其革新進行批判性審視。這種批判性審視越徹底,則中國公共管理未來的可能性空間越大。就中國當(dāng)前實踐而言,公共管理學(xué)批判想象力修煉旨在通過對兩種相互糾纏的傾向進行檢視以推動學(xué)科發(fā)展。一種是公共管理實踐中“任何單一合理性的支配地位”[35]482的傾向;一種是公共管理學(xué)領(lǐng)域存在的“技術(shù)理性隱性的宏大敘事”以及與之相應(yīng)的知識生產(chǎn)的單向度化和工具主義的傾向。與之緊密相關(guān),在對理論和實踐層面這兩種傾向進行檢視和反思的過程中,需要借助于后現(xiàn)代主義視角的啟發(fā)。

3.4.1 現(xiàn)代理性行政模式的批判

正是在自由日漸增多的現(xiàn)代國家中,國家依然通過諸多隱蔽的、微妙的規(guī)訓(xùn)技術(shù)將公民置于無形的控制和秩序當(dāng)中。這是當(dāng)前提倡公共管理學(xué)批判想象力修煉的關(guān)鍵原因之一。依據(jù)米歇爾·?？碌挠^點,“批判就是不被統(tǒng)治到如此程度的藝術(shù)”。具體來講,就是“如何才不被那樣治理,即如何不以那些原則的名義,不以心中的某某目標,不依據(jù)諸如此類的程序來被治理,就是說,不被那樣,不因為那樣,不像那樣而受到治理”[36]175。這種意義上的“批判”以現(xiàn)代國家建設(shè)中的治理化運動為邏輯起點,這種治理化運動的本質(zhì)就是理性的擴展和權(quán)力的延伸,是對社會無孔不入的干預(yù)現(xiàn)象。公共管理學(xué)批判想象力的基本使命就是對實踐中“任何單一合理性的支配地位”——在公共管理中這種單一合理性就體現(xiàn)為現(xiàn)代政府運行的“理性-工具性模式”,被視為現(xiàn)代公共管理的精神內(nèi)核——發(fā)起挑戰(zhàn)。

工具理性傾向于壓制價值和批判理性,影響自由選擇權(quán)和話語權(quán)的表達。據(jù)此,“尋找對于現(xiàn)實的替代方案的思想”[8]33離不開對于工具理性主導(dǎo)的行政思想的批判性審視。法默爾認為,未來公共管理要足夠重視想象力這種行政精神,以調(diào)和或矯正理性化行政模式并將工具理性限定在一定范圍之內(nèi),以便為公共管理實踐注入更多的價值和人文關(guān)懷[6]268-270。因此,現(xiàn)代社會需要一種具備批判想象力的公共管理學(xué),而不是一種依附性的、工具性的公共管理學(xué)。這種批判的公共管理學(xué)主張將民主、公平、正義、人性等價值放到更高的位置。它極力反對將國家治理的對象視為一種偶然的、混亂的、可互換的和數(shù)不清的、軟弱的和無能為力的“只有統(tǒng)計學(xué)上的存在意義”的大多數(shù),強調(diào)國家治理應(yīng)當(dāng)從對公民進行簡單化的理性化抽象轉(zhuǎn)向兼顧個體性和特殊性,并積極體察標簽或者數(shù)據(jù)背后的主體性、多樣性以及偶然性。

3.4.2 后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的啟發(fā)

公共管理學(xué)批判想象力的修煉要足夠重視后現(xiàn)代主義視角和公共管理后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向這個基本命題?，F(xiàn)代公共管理的主流方法(譬如理性主義的管理方法)總體上是按照現(xiàn)代性精神而創(chuàng)設(shè)出來的。后現(xiàn)代企業(yè)之父湯姆·彼得斯在評論理性管理模式時講道：“這種舊式的管理理論很直接,沒有模糊或者矛盾之處,所以相當(dāng)吸引人?？墒钦鎸嵉氖澜绮⒎侨绱酥苯?。”[37]73現(xiàn)實社會充滿著悖論、驚異、歧義、矛盾性、復(fù)雜性、不連續(xù)性、非穩(wěn)定性以及“模糊的區(qū)域”,等等。因此,按照現(xiàn)代性的管理方法予以抽象或者簡單化歸類,與其說是管理還不如說是遮蔽和壓制了社會問題的真實面。換言之,公共管理方法的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向部分地是由于那些曾經(jīng)在理性管理模式下被遮蔽、壓制和糊弄過去的公共事務(wù)面向(譬如矛盾性、模糊區(qū)域)或議題已經(jīng)到了無法再繼續(xù)沉默的狀態(tài)了。當(dāng)前,在中國公共管理實踐領(lǐng)域,正局部性地試探性地采納一些具有后現(xiàn)代色彩的觀念和做法?！肮补芾淼暮蟋F(xiàn)代轉(zhuǎn)向”并不是一個未來學(xué)的提法,毋寧說,它是一種以法默爾所稱的“治療”為取向的公共行動倡議。這種倡議和治療既指向現(xiàn)代主義中的傳統(tǒng)殘留物(譬如男權(quán)制、父權(quán)制、家長制等),亦指向構(gòu)成現(xiàn)代公共管理之底層框架的東西(譬如官僚制、工具理性以及抽象化分類系統(tǒng)等);此外,它還指向當(dāng)前公共管理中現(xiàn)代性所予以抹去、遮蔽或者壓制的方面,譬如矛盾性、爭議性、界限模糊以及不確定性,等等。做出這種倡議并不是要全盤否定現(xiàn)代性心靈模式所獲得的洞見與貢獻。正如法默爾所言,“我們總是生活在既有現(xiàn)代又有后現(xiàn)代的情景中”[6]279。

那么,公共管理方法的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向何以可能?讓-弗朗索瓦·利奧塔講道：“通過關(guān)注不可確定的現(xiàn)象、控制精度的極限、不完全信息的沖突、量子、‘碎片’、突變、語用學(xué)悖論等,后現(xiàn)代科學(xué)將自身的發(fā)展變?yōu)橐环N關(guān)于不連續(xù)性、不可精確性、突變和悖論的理論?！盵38]204面向后現(xiàn)代狀況的公共管理方法,也就是要敢于直面“不連續(xù)性、不可精確性、突變和悖論”,且能夠應(yīng)對和利用模糊和矛盾的方法。很顯然,這種后現(xiàn)代視角有利于拓展公共管理研究的范疇和要素,為知識生產(chǎn)和理論創(chuàng)新賦予新的空間和可能性。

3.4.3 “知識生產(chǎn)單向度化”及其矯正

對于學(xué)科發(fā)展來講,知識生產(chǎn)的單向度化乃是束縛學(xué)科想象力的關(guān)鍵障礙之一。中國當(dāng)前的公共管理學(xué)知識體系主要是承繼于美國的一套“以美國經(jīng)驗為基礎(chǔ)、以美國問題為核心的美國式的理論體系”[1]。這種承繼必然問題重重。一方面是因為這套知識體系在知識結(jié)構(gòu)層面本身出了問題。正如上文所說,自新公共管理理論興起以來,美國公共管理學(xué)知識體系逐步趨于單向度化,知識生產(chǎn)的落腳點放在理性色彩濃厚的管理主義知識之上。另一方面是由承繼者的心態(tài)使然。美國公共管理理論體系總體上是適應(yīng)其國情的一套完整的且具有理論自平衡機制的知識體系。譬如,在知識結(jié)構(gòu)層面,這套知識體系既有偏重實效、講究效率的管理主義知識,又具有對其予以牽制和反思的規(guī)范性知識。然而,中國學(xué)者在承繼過程中,更多側(cè)重于其見效快、工具色彩濃厚以及形式上可復(fù)制推廣的管理主義知識,這個局面直至本世紀初期“公共行政規(guī)范理論譯叢”的陸續(xù)出版才得以部分改觀。

與之相應(yīng),這種承繼也必然是追逐時尚和脫離理論孕育場景的?？傮w上,這進一步加劇了中國公共管理學(xué)知識結(jié)構(gòu)層面的片面性、碎片化和認識論的自我殖民等問題。而且,這套工具主義色彩濃厚的知識體系在引進中國之后,學(xué)者們也多采取了一種修修補補的態(tài)度,沒有形成大的批判和反思,因而也沒有形成大的理論創(chuàng)新?？傮w而言,中國學(xué)者承繼了一種發(fā)源于美國且具有鮮明“學(xué)術(shù)的單向度特征”和碎片化特征的特殊主義知識體系。很顯然,這種知識體系狀況難以擔(dān)負起支撐中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。因此,中國知識界有必要對公共管理學(xué)的知識傳統(tǒng)進行檢視、反思和清理,為學(xué)科發(fā)展注入更多的批判想象力。

3.5 第五項修煉：理論想象力

促使行政管理實踐深深根植于穩(wěn)定的原理之上,這是公共行政學(xué)(公共管理學(xué))創(chuàng)立者的期待?？傮w上,公共管理學(xué)中的大理論包括三種基本類型：一種是公共管理學(xué)的知識論。譬如羅森布魯姆的“多元行政觀”、全鐘燮的“社會建構(gòu)論”;克里斯托弗·胡德的“網(wǎng)格-團體”視角等;一種是公共管理的科學(xué)理論(寬泛來講包括描述、解釋、詮釋或者批判性的大理論),譬如“權(quán)變論”“漸進決策”“多源流模型”以及“倡議聯(lián)盟框架”等;一種是公共管理改革思想,譬如“助推論”“反行政藝術(shù)”“無縫隙政府”“整體性治理”以及“新公共管理”或者“新公共服務(wù)”等。

當(dāng)前,基于中國治理經(jīng)驗,社會科學(xué)學(xué)者也提煉和發(fā)展出了諸如楊雪冬的“壓力型體制”分析框架、歐博文和李連江的“選擇性政策執(zhí)行”的概念框架、曹正漢的“風(fēng)險論”、周黎安的“行政發(fā)包制”和“晉升錦標賽模型”以及周雪光的政府治理模式比較分析框架等具有相當(dāng)影響力的概念或者理論體系。然而,這些成果多產(chǎn)生于政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等相關(guān)學(xué)科,公共管理學(xué)界貢獻的具有廣泛接受度的原創(chuàng)性的概念和理論還相對較少。在這種知識生產(chǎn)和供給不足的情況下,對于中國公共管理實踐的觀察、分析、解釋、詮釋以及傳播就自然而然依賴于諸多未經(jīng)反思和檢視的理論“舶來品”。其結(jié)果,必然進一步催生公共管理領(lǐng)域知識的自我殖民和理論與實踐貌合神離的狀態(tài)。

中國政府管理改革創(chuàng)新實踐呼吁具有中國氣質(zhì)的公共管理大理論。由此,有必要提出公共管理學(xué)理論想象力修煉的課題。公共管理學(xué)理論想象力乃是一種超越碎片化經(jīng)驗事實束縛的想象力,亦是一種超越既有理論束縛和避免“理論的陷阱”的想象力。理論想象力旨在運用說明、詮釋或者批判等知識途徑透視公共管理實踐,由表及里將感性認識上升至“論理的認識”(譬如現(xiàn)象之意義、本質(zhì))或規(guī)律性認識(譬如因果性判斷),從而在混亂的經(jīng)驗事實中理出頭緒(譬如類型學(xué))、識別隱蔽秩序,建構(gòu)富有啟發(fā)意義的公共管理學(xué)思想和大理論。簡言之,理論想象力乃是“一種既有邏輯又有事實基礎(chǔ)進而能夠賦予經(jīng)驗事實理論意義的想象力”[1]。為了進一步推進中國公共管理學(xué)的理論創(chuàng)新和學(xué)科發(fā)展,有必要運用“遠距離觀察”“大結(jié)構(gòu)想象”“關(guān)聯(lián)式思維”“知識雜交融合”以及“理論/范式競爭”等機制或者方式積極推進理論想象力修煉。

3.5.1 遠距離觀察

作為一門治國之學(xué),公共管理學(xué)以服務(wù)于國家建設(shè)和社會進步為己任。因此,公共管理學(xué)或多或少需要以解決問題的有效性來尋求學(xué)科合法性。然而,任何社會科學(xué)學(xué)科領(lǐng)域都需要同直接的、具體的、短期的實際問題解決的實踐領(lǐng)域保持一個適度的距離。保持這種適度的距離,才足以觸及認識對象的本質(zhì)?！罢J知的本質(zhì)絕對地要求實際從事認知活動的人必須使自己遠離事物,達到遠在事物之上的一個高度,從這個高度他才得以觀察到它們同其他事物的關(guān)系?！盵39]106而且,這種保持適度距離的觀察乃是公共管理學(xué)洞察力、想象力和生命力之所在?！叭狈ι鐣卫碜兏镉杏^察距離的知識學(xué)論述體制,這是中國現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型中一種致命的缺失?！盵40]因此,遠距離觀察乃是當(dāng)前中國公共管理學(xué)理論想象力修煉的關(guān)鍵一環(huán)。需要說明的是,這種“遠距離觀察”并非是布爾迪厄所批判的“分析者將自己放到一個外在于對象的位置”這種意義上的“從遠處、從高處來考察一切事物”的做法[41]102。就其根本論,此處所講的“遠距離觀察”并非是觀察立場、立足點或者物理距離的選擇,而是對公共管理學(xué)學(xué)科身份、使命與核心定位的確認。本質(zhì)上,“遠距離觀察”旨在弱化公共管理學(xué)“政府的改革工作之侍女”的身份,還原其作為一門社會科學(xué)的身份意識。與之相應(yīng),公共管理學(xué)者需要從研究焦點和主題、研究選題、研究設(shè)計和方法等角度還原作為觀察者、研究者與知識生產(chǎn)者的身份,而非實踐者、改革者和政治家的身份?？偠灾?作為一門社會科學(xué),公共管理學(xué)應(yīng)當(dāng)“守住為一種助跑所必需的距離”,憑借這種助跑而“躍入對最可思慮的東西的思想之中”[42]140。通過這種遠距離觀察來助跑,從而超越情境化的、碎片化的、微觀的經(jīng)驗事實的束縛,這乃是提煉公共管理學(xué)大理論的前提和基礎(chǔ)。

3.5.2 大結(jié)構(gòu)想象

上面提到公共管理學(xué)要具有要素想象力,圍繞基本的公共管理要素進行專題研究。但這并不意味著,公共管理學(xué)研究將要被實踐層面的細枝末節(jié)所牽扯或 者“大題小做”(如表1所示)。公共管理學(xué)者要足夠重視“大結(jié)構(gòu)想象”。“這種想象力將不再局限于管理機制、管理工具層面的思考,而會去關(guān)注國家治理制度層面的重大問題,關(guān)注經(jīng)濟、社會和技術(shù)變遷對國家治理的影響,關(guān)注微觀事件與宏觀結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系?！盵1]換言之,公共管理學(xué)理論研究應(yīng)當(dāng)擅用遠距離觀察,緊密圍繞影響國家治理和國家轉(zhuǎn)型的大力量,以理論為導(dǎo)向進一步加大公共管理學(xué)基礎(chǔ)研究和知識創(chuàng)新,積極發(fā)展“治國之學(xué)”而非“治國之術(shù)”。因此,公共管理學(xué)理論想象力修煉意味著中國知識界還必須停止爭論一些虛假的問題,將研究議程引向重大理論問題。那么,何為中國公共管理學(xué)的“大問題”?深刻地回答這個問題乃是拓展和激發(fā)中國公共管理學(xué)想象力的題中之意。公共管理學(xué)最核心、最基本的問題是“有意義的民主政體和專業(yè)分工的專家行政之間的緊張”[11]32嗎?毫無疑問,這是一個非常重要的問題。但盲目地信賴西方學(xué)者基于獨特國情作出的判斷和認定,是不可取的,我們必須回到中國公共管理的實踐場景當(dāng)中。中國學(xué)界已有學(xué)者關(guān)注這個話題[43]。然而,隨著實踐發(fā)展,知識界有必要就何為公共管理的大問題進行持續(xù)性的關(guān)注和討論。而且,由于公共管理領(lǐng)域繁雜,有必要結(jié)合具體領(lǐng)域和場景追問公共管理的大問題。譬如,學(xué)者提出領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)相對分離乃是決定政社分開是否能夠成功推行的根本性問題[44],就是一個很好的例子。

表1 四種可能的公共管理研究設(shè)計

3.5.3 關(guān)聯(lián)式思維

在經(jīng)驗性的公共管理研究中,關(guān)聯(lián)性思維乃是揭示碎片化事實或現(xiàn)象背后公共管理實踐之本質(zhì)特征的重要方法。函數(shù)表達式“Y=f(aX1+bX2+cX3+dX4+eX5……)”很好地說明了關(guān)聯(lián)思維的要義。例如,在關(guān)于中國城市攤販監(jiān)管中的政府行為研究中,Y表示攤販監(jiān)管中政府行為的本質(zhì)屬性;X表示不同的政府行為,包括“疏導(dǎo)”“暴力執(zhí)法”“柔性執(zhí)法”“監(jiān)視型管理”等;a、b、c、d、e等則表示不同種類的政府行為的使用比重、程度和時間等方面的“策略”或“技巧”?？梢哉f,現(xiàn)實是支離破碎的,城市政府在攤販監(jiān)管中使用了X1、X2、X3、X4、X5和a、b、c、d、e等多種政策工具或者監(jiān)管策略。 那么,倘若研究者將“暴力執(zhí)法”(X1)或“專項整治”(X2)視為攤販監(jiān)管中刻畫政府行為的元現(xiàn)象,那么他(她)就無法解釋為什么攤販監(jiān)管還存在“柔性執(zhí)法”(X3)、“選擇性執(zhí)法”(X4)、“規(guī)訓(xùn)”(X5)以及“睜一只眼閉一只眼”的一面,等等?；诖?筆者認為,足以刻畫中國城市攤販監(jiān)管中政府行為之本質(zhì)的元現(xiàn)象為“疏堵結(jié)合、時緊時松、寬嚴不一”。為了揭示出這種元現(xiàn)象背后的政府行為本質(zhì),就有必要把握住X1、X2、X3、X4、X5以及a、b、c、d、e等之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。基于這種“關(guān)聯(lián)”思維,通過運用扎根理論方法這種質(zhì)性數(shù)據(jù)分析技術(shù),最終揭示出“模糊性治理”這種政府行為模式[45]。由此可知,“關(guān)聯(lián)”思維(或關(guān)系性方法)對于理解復(fù)雜的政府行為現(xiàn)象具有較強的認識論意義和價值,尤其是對于基于元現(xiàn)象的概念化和理論抽象工作更是如此。在此意義上,關(guān)聯(lián)思維乃是理論想象力修煉的一個非常實用的思維工具。

3.5.4 知識雜交融合

亨利·列斐伏爾認為,沒有整體的概念我們就無法展開諸多類型的社會問題研究,“在不那么有利的情況下,分割開來的研究和學(xué)科陷入無數(shù)孤立的、經(jīng)驗的事實之中”[46]391。對于政府和政府管理的相關(guān)研究也是如此。因此,僅僅在研究設(shè)計層面推行“關(guān)聯(lián)思維”還不夠,公共管理學(xué)還必須從認識論和知識結(jié)構(gòu)層面還原其作為一門復(fù)數(shù)學(xué)科的特性,通過學(xué)科交融、認識論的多樣性并存等方式來降低“盲人摸象”的風(fēng)險。米爾斯認為“學(xué)科分界線的流動性”與“統(tǒng)一的社會科學(xué)”有助于激發(fā)學(xué)術(shù)想象力,從而更加準確地理解人類的多樣性[47]149-151。正是如此,公共管理學(xué)學(xué)科發(fā)展的各個階段,根據(jù)需要有所側(cè)重地從政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)以及心理學(xué)等領(lǐng)域獲取靈感與養(yǎng)分。

對于中國公共管理學(xué)而言,可以通過顛倒理論視角、理論整合等方式來激發(fā)理論想象力。其一,顛倒理論視角。公共管理學(xué)研究當(dāng)以國家或者政府為核心,這是公共管理學(xué)學(xué)科使命使然。然而,為了拓展公共管理學(xué)的想象力,我們需要顛倒我們慣常的理論視角,從關(guān)于社會面(包括家庭、社區(qū)、廣場以及其他微觀場景中的公共議題)的微觀研究和理論中透視中國公共管理中的深層結(jié)構(gòu)或底層框架問題。伴隨著從傳統(tǒng)的“國家/政府→社會”向“社會→國家/政府”的視角轉(zhuǎn)變,公共管理學(xué)也必然同更多的學(xué)科(譬如心理學(xué)、家政學(xué)、犯罪學(xué)、社會學(xué)、社會工作等)相互接觸、交織和對話。其二,理論整合。公共管理學(xué)的想象力源泉之一就是多學(xué)科知識雜交和融合。敬乂嘉指出：“學(xué)科和范式的內(nèi)部細化和豐富化固然重要,可以對事實作出新的或進一步的解釋,形成新的理論。但是理論創(chuàng)新發(fā)生的一個重要區(qū)域是現(xiàn)有的學(xué)科之間和范式之間的交界區(qū)域,此時的理論創(chuàng)新即理論整合?！盵48]譬如,最近幾年,美國、英國以及德國等發(fā)達國家公共管理實踐和理論發(fā)展的行為科學(xué)轉(zhuǎn)向,就是很好的例證?！爸普摗本褪瞧渲凶罹哂绊懥Φ睦碚摮晒?。可以說,助推理論就是認知科學(xué)同法學(xué)、政治學(xué)、政策科學(xué)以及公共管理學(xué)之間積極推進理論整合的產(chǎn)物。這種理論整合有其實踐根源,也有理論發(fā)展的必然,正如約翰·安德森所說的“認知心理學(xué)是所有其他社會科學(xué)的基礎(chǔ)”[49]3那樣。

中國公共管理學(xué)要取得長足發(fā)展,必須兼容并蓄。中國公共管理研究有必要借助于既已成熟的學(xué)科視角和認識論,以便促成游刃有余的視角轉(zhuǎn)換,從而呈現(xiàn)公共管理的立體性、生動性和復(fù)雜性,也有助于提高政府干預(yù)的有效性。正如沃爾多所說：“如果要滿足現(xiàn)代世界文明對公共行政的需求,那么,行政思想就必須與人類知識王國中每一個主要領(lǐng)域都建立起一種工作關(guān)系?！盵50]260

3.5.5 理論/范式競爭

在社會科學(xué)中,理論想象力關(guān)乎理論之間的競爭與較量。馬太·杜甘認為“理論之間的競爭有助于知識的進步”,“沒有理論的相互競爭,就沒有社會科學(xué)的進步”[51]121-122。可以說,束縛于某套理論話語體系乃是典型的缺乏理論想象力的表現(xiàn)。在學(xué)科史上,公共管理學(xué)理論想象力的拓展和激發(fā)很大程度上源自理論之間的競爭與爭鳴。竺乾威認為：“學(xué)術(shù)的繁榮和進步只有通過不斷的反思、批評和爭論才能獲得。美國公共管理思想的生命力保持長青也在于此?！盵22]否則,理論研究各說自話,缺乏理論競爭意義上的學(xué)術(shù)對話,自然也就無法真正拓展和激發(fā)學(xué)術(shù)想象力。更需警惕的是,一些成問題的舊理論淡出、沉積甚至轉(zhuǎn)化進而影響到公共管理研究的理論假設(shè)和前提?！耙虼?對舊理論的批判工作可能似乎永無止境?！盵19]215往深層次上講,理論想象力關(guān)乎理論范式的論爭,這是中國公共管理學(xué)領(lǐng)域比較缺乏的一種想象力。在這個問題上,克里斯托弗·胡德反對“以一種單一的理論方法來研究真正有趣的事情”,因而在理論創(chuàng)新方面,“范式?jīng)_突”有益而無害[52]660。

公共管理學(xué)想象力修煉的過程也是將公共管理學(xué)升華為“知識自省之場所”[19]239的過程。通過這種知識自省,對中國公共管理研究中知識自我殖民、粗俗的經(jīng)驗主義以及由此引發(fā)的理論與實踐的貌合神離等問題予以徹底檢視。然而,公共管理學(xué)理論想象力修煉也有需要警惕的地方。按照亨利·列斐伏爾的觀點,社會科學(xué)領(lǐng)域的研究受到一種“雙重規(guī)則”——簡單來講就是理論的一致性和理論的開放性的問題——的控制[46]235。這里提理論想象力,不是為了理論一致性、嚴格性或者理論潔癖,而對公共管理實踐的復(fù)雜性、驚奇性以及偶然性置若罔聞。恰恰相反,公共管理學(xué)理論想象力要尊重這種例外狀態(tài),并對這些“例外狀態(tài)”予以理論加工、提煉和升華。

公共管理學(xué)想象力五項修煉旨在從不同角度和層面盡可能多地展現(xiàn)出中國公共管理及其構(gòu)想的未來可能性,以支撐對于真實公共管理的認知與改造。公共管理學(xué)想象力修煉必須是整體性的修煉,它需要通過五項修煉交互融合開辟新的可能性,它依賴于五項修煉之間的相互給予和支撐。譬如,沒有批判想象或者哲學(xué)想象,或許難以對某種公共管理“要素”給予富有想象力的認知深化?？偠灾?五項修煉渾然一體,如果顧此失彼都不足以真正提升中國公共管理學(xué)想象力的品階。

4 結(jié)論及其啟示

想象力修煉旨在為未來中國公共管理學(xué)科發(fā)展賦予盡可能多的可能性,而作為一種公共管理精神的想象力則旨在對“可能的”公共管理實踐與國家治理模式保持開放性。

4.1 “想象力鍛煉”與國家治理模式創(chuàng)新

想象力跳躍而且搖擺地前進,公共管理中越多的想象力卷入,則意味著越少的結(jié)果可控性[9]。一種富有想象力的公共管理模式或許不是工具理性或者有效性推理意義上的最佳實踐樣本,但能為尋求超越而不斷進行富有想象力的探索。而且,“想象能將探索與不利于探索的環(huán)境隔離開來”[53]98。正是基于此,公共管理學(xué)家提議將“想象”視為一種公共管理精神。

然而,將想象視為一種公共管理精神,并不意味著完全否定理性精神,更為合適的境界是在公共管理領(lǐng)域促成理性與想象的辯證統(tǒng)一。二者的和諧共存乃是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。對于當(dāng)前中國公共管理而言,一方面需要按照理性化的思路進一步深化改造政府科層制的運行機制,為政府管理注入更多的理性精神;另一方面,在更高層級和水平的理性管理狀態(tài)下將想象力的鍛煉常規(guī)化甚至制度化,以此為中國公共管理賦予更多新的改革創(chuàng)新空間。實際上,在中國改革開放和公共管理改革創(chuàng)新歷程中也有不少富有想象力的做法。20世紀80年代中期提出以有機的“轉(zhuǎn)變職能論”(即以轉(zhuǎn)變政府職能來推動機構(gòu)改革)取代機械的“精簡機構(gòu)論”(即簡單地就機構(gòu)改革而談機構(gòu)改革)就是一次想象力的彰顯。這極大地推動了中國行政管理體系朝向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求進行適應(yīng)性改革創(chuàng)新的進程。

作為一種公共管理精神的想象呼吁更加開放、民主、協(xié)商的治理未來,從而奉行一種富有人文關(guān)懷、創(chuàng)造性以及包容性的公共管理。從組織管理上講,它呼吁一種學(xué)習(xí)型組織、分權(quán)化管理以及走動式管理;從治理模式上講,它呼吁一種實驗主義治理,以便在公共管理實踐中創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)更多的可能性;在公共管理方法論方面,它主張從政府機構(gòu)壟斷、封閉、保守以及單打獨斗轉(zhuǎn)向“共同體主義”、從線性思維轉(zhuǎn)向非線性思維;從決定論走向或然論;從篤信“事物和事件具有清晰的邊界”的傳統(tǒng)實證主義邏輯和“非黑即白”的管理哲學(xué)轉(zhuǎn)向模糊邏輯和善于“與矛盾性為舞”的公共管理哲學(xué)(如“模糊性治理”)以及法默爾所稱的“反行政藝術(shù)”等公共管理方法論。此外,全鐘燮敏銳地覺察到了一種注重聯(lián)系、相關(guān)性、辯證法和相互依存而反對極端二元論的新型公共管理之道[10]對于妥善處理公共管理實踐中日漸復(fù)雜的主體間關(guān)系的價值和意義。

4.2 邁向富有想象力的中國公共管理學(xué)

作為治國之學(xué),公共管理學(xué)力求發(fā)展出關(guān)于國家治理(或公共管理)的思想和知識體系。中國公共管理學(xué)想象力必須建立在對中國國家治理傳統(tǒng)、現(xiàn)實和制度特殊性之深刻認知的基礎(chǔ)之上。換言之,想象力的修煉過程也是一個反求諸己的過程。要建立一門符合中國特點的富有想象力的公共管理學(xué),必須將公共管理學(xué)在思想、原則和目標方面從根本上加以中國化[54]。

當(dāng)前,中國公共管理學(xué)有必要從培養(yǎng)計劃、課程體系等方面重視要素想象力、歷史-文化想象力、哲學(xué)想象力、批判想象力以及理論想象力等五項修煉。通過想象力修煉,系統(tǒng)提升和激發(fā)其作為對可能性創(chuàng)造性發(fā)掘的想象力,從而支撐中國公共管理學(xué)在更為適當(dāng)?shù)膬r值觀、知識結(jié)構(gòu)以及認識論立場基礎(chǔ)上繼續(xù)前行。探尋公共管理學(xué)想象力,其目的不在于工具性知識的修修補補,它追求的是理論創(chuàng)新和知識系統(tǒng)化,從而獲取對于現(xiàn)實的更高層次的認知。實際上,也唯有確立學(xué)科自身獨特的學(xué)術(shù)想象力,中國公共管理學(xué)也才能產(chǎn)生逾越學(xué)科邊界的知識和理論影響。