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南昌大學

一、問題緣起

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成績，形成“中國速度”，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化程度不斷加深的同時，環(huán)境問題卻日益突顯并表現(xiàn)出“由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境污染反饋城市”的趨勢。自1979年我國第一部綜合性環(huán)境法律《環(huán)境保護法(試行)》[1]頒布以來，國內(nèi)對環(huán)境污染的擔憂正在逐漸從城市擴大到廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境保護條例也在各相關(guān)法律法規(guī)中出現(xiàn)和完善。截至2018年5月，輸入全文關(guān)鍵詞“農(nóng)村環(huán)境”，在《北大法寶法律數(shù)據(jù)庫》中《中央法規(guī)司法解釋》進行檢索，發(fā)現(xiàn)共有407篇。其中法律27篇，行政法規(guī)63篇，司法解釋4篇，部門規(guī)章274篇，團體規(guī)定37篇，行業(yè)規(guī)定2篇。但目前農(nóng)村環(huán)境保護問題仍然艱巨，大氣污染、水體污染、土壤污染、生態(tài)環(huán)境污染等嚴重影響農(nóng)村環(huán)境，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。我國開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求農(nóng)村環(huán)境達到更高水平，而且要在環(huán)境保護方面與城市接軌。

環(huán)境保護行政合同是環(huán)境行政部門行使環(huán)境治理行政職能、實現(xiàn)特定的環(huán)境治理目標，與相對人之間設(shè)立、變更或終止與環(huán)境治理有關(guān)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，是環(huán)境行政治理的一種新的方式。[2]學界雖然對環(huán)境保護行政合同定義、內(nèi)涵存在不同理解，但其在農(nóng)村環(huán)境保護上的實際作用和效果得到大家共識。

當下，農(nóng)村環(huán)境問題日漸受到各方重視，同時也取得了一定的成績，但是仍然存在著一些影響農(nóng)村環(huán)境的因素。其中，較為突出的問題是傳統(tǒng)的環(huán)境保護和治理模式屬于強權(quán)控制型，且環(huán)境行政主管機關(guān)習慣于服從政令，即采取剛性管理的方式，這些手段往往無力徹底覆蓋解決點多面廣的農(nóng)村環(huán)境問題。而環(huán)境行政合同作為適應(yīng)市場契約精神的新興的環(huán)境行政管理方式卻并未受到環(huán)境行政部門的重視，即便是個案中有限的不成熟適用也存在不少問題：如適用法律缺失、理論研究欠缺、配套措施不完善等。

二、環(huán)境行政合同在農(nóng)村環(huán)境保護中的作用與意義

早在上個世紀后期，日本、美國、歐盟通過協(xié)定、協(xié)議的方式治理嚴重的化工污染，并取得了不錯的效果。而在國內(nèi)，環(huán)境保護目標責任書是最早的環(huán)境保護合同實踐，其對象主要是城鎮(zhèn)工業(yè)污染。已有理論和實踐證明，農(nóng)村環(huán)境作為一類公共物品，政府干預(yù)和市場機制都不可能實現(xiàn)環(huán)境資源的最佳配置,即存在市場失靈和政府失靈。奧斯特羅姆認為，“在公共事物治理過程中個人理性的結(jié)果卻是集體選擇的非理性,最終導(dǎo)致集體利益和個人的長遠利益的喪失?！盵3]農(nóng)村環(huán)境治理相對人在傳統(tǒng)剛性環(huán)境治理模式中處于相對被動的地位，只是強制執(zhí)行命令，缺乏自主權(quán)。由于環(huán)境治理的受益人是不特定社會公眾，剛性治理模式收效甚微且不符合“十九大”關(guān)于生態(tài)環(huán)境的精神。

(一)完善農(nóng)村環(huán)境保護制度

農(nóng)村環(huán)境污染以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和生活污染為主，存在范圍廣監(jiān)管不力的困境。以現(xiàn)有的地方環(huán)境執(zhí)法力量來看，環(huán)境保護行政主體無論在組織機構(gòu)、資金、時間還是人員等方面，都不可能實現(xiàn)其對農(nóng)村污染情況的徹底監(jiān)管。而環(huán)境行政合同正好可以彌補傳統(tǒng)模式的不足，通過與環(huán)境保護行政相對人訂立合同，它作為契約的一種，一經(jīng)生效，便具有法的效力，任何一方不得在沒有法定條件和通過法律程序的情況下更改或撤銷合同。這樣既節(jié)省了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的成本，也大大提高了監(jiān)管的效率和保護的成效。

(二)減輕農(nóng)村環(huán)境治理強制性特征

傳統(tǒng)環(huán)境行政治理模式下環(huán)境行政主體運用行政力量進行管理，具有極大權(quán)力。而作為一方重要力量的環(huán)境治理相對人只是處于政策、決定消極接受和被動配合地位，其主體角色并沒有得到應(yīng)有的尊重和實現(xiàn)，缺乏主觀能動性。環(huán)境行政合同具有行政性和契約性雙重特征，環(huán)境行政機關(guān)和相對人分別是合同的雙方當事人，大家在自愿的情況下協(xié)商一致訂立合同，雙方既是權(quán)利主體，又是義務(wù)主體，同時也決定著合同法律內(nèi)容。新模式的改變，產(chǎn)生的影響是巨大的。一方面承認了公權(quán)力私法化的合法性，改進了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的手段；另一方面，改善行政主體與相對人之間關(guān)系，提高相對人的參與感和使命感，使其更多的出于自身和社會的考慮，積極努力解決發(fā)生的環(huán)境污染問題。同時，農(nóng)村環(huán)境問題本身涉及面廣，短期內(nèi)難以解決，傳統(tǒng)監(jiān)管模式依靠執(zhí)法部門單一的罰款、整改等處罰措施只能暫緩污染的節(jié)奏。但要想真正有效解決農(nóng)村環(huán)境問題，必須將長時間跨度內(nèi)的各種復(fù)雜具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及當事人之間的責任借以書面的形式固定在環(huán)境行政合同中。

三、促進環(huán)境行政合同實施建議

(一)完善環(huán)境行政合同法律法規(guī)

在我國現(xiàn)行國家層面的法律規(guī)范中，三大“行政程序法”[4]都沒有相關(guān)條文規(guī)定行政合同；《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)法》《大氣污染防治法》等環(huán)保法律中也并未提及環(huán)境行政合同的概念。同時，即便環(huán)境行政合同在地方實踐中取得一定成效，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的保障，其效力容易為人所質(zhì)疑，一旦發(fā)生糾紛則無合法正當依據(jù)。因此，早日將環(huán)境行政合同納入立法議程，提供法律支持，以改善農(nóng)村環(huán)境、加強生態(tài)文明建設(shè)。

(二)加強環(huán)境保護相關(guān)宣傳教育

農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生很大程度受傳統(tǒng)環(huán)境意識和自身習慣的影響，甚至一些口頭流傳的俗語更是深入人心，如“不干不凈，吃了沒病”。他們長期以來的生活方式?jīng)Q定了其對周邊環(huán)境狀況的認知態(tài)度，即漠視、無所謂、無暇顧及。這就表明我們無論使用何種手段改善農(nóng)村環(huán)境，都必須首先考慮如何提升廣大農(nóng)民自身的環(huán)境保護意識，讓其認識到農(nóng)村環(huán)保的重要意義和實際益處，改變以往忽略生活環(huán)境，只顧個體發(fā)展的過程。從而，在觀念上樹立起愛護環(huán)境、重視環(huán)保的風氣，消除 “農(nóng)村生活垃圾隨處扔，人畜糞便不處理”的窘境。具體來講，一要開展農(nóng)村環(huán)保教育“進課堂、進村戶、進機關(guān)”。農(nóng)村學校要為接受基礎(chǔ)義務(wù)教育的學生開設(shè)農(nóng)村環(huán)保專題課，村委會要將農(nóng)村環(huán)?？破罩R宣傳到戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭宣揚農(nóng)村環(huán)保意識；二是通過政府、環(huán)保組織、高校學生自愿者組成宣講隊，下基層為農(nóng)民宣講農(nóng)村環(huán)保的好處，同時帶去實用的農(nóng)村環(huán)保小技術(shù)進行推廣，從知識、意識兩方面開展環(huán)保教育。

(三)完善配套政策措施

相比傳統(tǒng)行政手段，環(huán)境行政合同作為一種治理和改善農(nóng)村環(huán)境的新方法，其力度相對緩和，同時也較容易被農(nóng)村居民所接受。但由于環(huán)境治理的過程需要一定的專業(yè)知識和技術(shù)，單憑一紙合同將義務(wù)分配給相對人，可能難以達到預(yù)期的效果。因此，環(huán)境行政主體在訂立合同過程中，一方面應(yīng)將必要的技術(shù)指導(dǎo)作為自己的義務(wù)之一，列明在環(huán)境行政合同內(nèi)，以確保合同的另一方當事人能準確的獲得技術(shù)上支持；另一方面，應(yīng)當同時賦予環(huán)境行政主體對合同履行情況的監(jiān)督權(quán)。該項權(quán)利不同于傳統(tǒng)的行政權(quán)力，其依據(jù)是雙方達成合意的環(huán)境行政合同。此外，為了取得更好的實施效果，還應(yīng)建立起針對環(huán)境行政合同雙方之間的磋商機制，及時交流最新信息，環(huán)境行政主體根據(jù)合同的履行情況，調(diào)整細節(jié)并做出相應(yīng)的指導(dǎo)。