胡加

摘 要：我國現(xiàn)行的土地使用權(quán)出讓制度曾經(jīng)為我國城市經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但到目前為止已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出一系列的弊端。因此，有必要對相應(yīng)的制度進行一定的改進，以適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要?；诖?，通過對土地使用權(quán)出讓制度的發(fā)展進行總結(jié)，分析現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度存在的弊端，并提出改進土地使用權(quán)出讓制度的幾點政策建議。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；發(fā)展變遷；制度設(shè)計

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）23-0081-02

2018年1月15日，國土資源部部長姜大明表示，將進一步深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地唯一的提供者。下一步，我國將研究制定在權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法。

我國目前實行的是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離的制度，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。土地使用權(quán)的出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定使用年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓的方式主要有協(xié)議、招標和拍賣。迄今為止，我國城市的商品房開發(fā)一般模式是房地產(chǎn)企業(yè)從國土部門購得國有土地，進行開發(fā)并對外銷售。其特點，一是由政府土地部門提供出讓土地；二是出讓的必須是國有土地，集體土地不能直接出讓，須征收為國有土地后方能出讓。新政策也就是說：非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將有可能成為居住用地的供應(yīng)來源，政府不再是居住用地唯一的提供者。

一、我國土地使用權(quán)出讓制度的發(fā)展變遷

我國的土地使用權(quán)出讓制度自1988年產(chǎn)生以來經(jīng)歷過多次重大的變革，是一個隨著歷史的演進而不斷深化的過程。迄今為止，這一制度還遠沒有達到完備的程度，還存在許多不合理的地方。為了更深入地了解我國土地使用權(quán)出讓制度，在這里，有必要將這個制度的產(chǎn)生和發(fā)展作以簡單的概述。

國土資源部通過出臺《劃撥用地目錄》《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》《關(guān)于發(fā)布實施<全國工業(yè)用地出讓最低價標準>的通知》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》這五個重要的部門規(guī)章，完成了對我國城鎮(zhèn)國有土地總體供給及出讓方式的規(guī)范，也實現(xiàn)了土地出讓金制度的深入調(diào)整。這些制度在很大程度上維護了社會公眾利益，遏制了土地使用權(quán)出讓過程中滋生的腐敗現(xiàn)象。上述法律法規(guī)構(gòu)成了我國土地使用權(quán)出讓制度的法律框架，現(xiàn)階段我國土地使用權(quán)的出讓基本上是在這個框架下進行的。

二、我國現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端

由于國家是國有土地的所有權(quán)人，因此出讓土地使用權(quán)的一方只能是國家。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第15條第2款的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同由地方市級、縣級政府土地管理部門與土地使用者簽訂，這就意味著地方市級、縣級政府有權(quán)作為國有土地所有者的代表出讓土地使用權(quán)。在這個過程中，土地出讓金成為地方各級政府重要的財政來源，主要歸地方政府支配，形成了所說的“土地財政”。“土地財政”是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方的財政支出，所獲得的出讓金屬于基金預(yù)算收入，是地方財政收入的一種。我國的“土地財政”主要是依靠增量土地來創(chuàng)造財政收入，換句話來說，就是通過賣地的出讓金來滿足財政需求?！巴恋刎斦弊鳛榈胤秸l(fā)展經(jīng)濟的一種特殊工具，對近年城市建設(shè)的高速發(fā)展有著不可磨滅的貢獻。地方政府通過經(jīng)營土地，積累了大量的建設(shè)資金，推動了城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，提高了居民的生活質(zhì)量，帶動了周邊經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，吸引了大量農(nóng)民工進城務(wù)工，加快了城鎮(zhèn)化進程。但同時我們也應(yīng)該客觀和清醒地認識到這種制度的弊端。

第一，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度是客觀造成高房價的重要因素之一。地價與房價之間有著極其緊密的聯(lián)動性，地價的上升會抬高房價，房價的上升又會反過來推動地價，兩者相互促進，螺旋上升。土地出讓金是地方政府主要的財政來源。2018年1月25日，財政部公布了我國2017年財政收支狀況，通過相關(guān)數(shù)據(jù)可以管中窺豹。其中，2017年累計全國一般公共預(yù)算收入172 567億元，同比增長7.4%；2017年國有土地使用權(quán)出讓收入52 059億元，同比增長40.7%。我國土地出讓金占地方本級財政收入的比重長期超過50%，在2010年的時候甚至達到了71.7%。土地出讓金成了地方政府的錢袋子，在地方政府的推波助瀾下，各地地王頻出，加上集體土地按規(guī)定不能開發(fā)房地產(chǎn)，房地產(chǎn)開發(fā)商處于壟斷地位，使其可以大肆哄抬房價，房價怎么可能降得下來。

第二，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度造成了貧富差距、城鄉(xiāng)差距越拉越大。土地出讓前一般先需征地，征地涉及征地補償問題，這實際涉及一個國民收入再分配的過程，少數(shù)被征地者一夜暴富，加大了地方的貧富差距。而且這種一夜暴富往往被人看做是一種不勞而獲的現(xiàn)象，容易造成被征地者和未被征地者心理扭曲，引發(fā)一系列的社會問題。尤其值得注意的是，征地往往集中于城市中心和城市邊緣，很少在邊遠山區(qū)征地，這造成了城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而拉大了。

第三，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度造成了資源的浪費，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，要堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。土地是一種不可再生的資源，土地出讓前首先要征地，征地就不可避免地要占用農(nóng)地?？梢灶A(yù)見，只要現(xiàn)有的土地出讓制度不變，保護耕地、保護農(nóng)民的合法權(quán)益，只能成為空談。多年以來，地方政府的土地出讓金大量投向城市建設(shè)，造成了房地產(chǎn)業(yè)成為了國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，帶動了水泥、建材、五金等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成這些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩。這條較為低端的產(chǎn)業(yè)鏈的過度發(fā)展，占用了大量社會資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的政策背道而馳。

三、我國土地使用權(quán)出讓制度改革設(shè)計

第一，我國可以考慮實施“累進制的土地出讓金上繳制度”。我國的土地出讓金收取后會在中央和地方之間進行分配。最初規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入扣除土地出讓業(yè)務(wù)費后，全部上繳財政。取得收入的地方財政部門可以把其中的20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)的相關(guān)費用，其余部分中的40%上繳中央財政，60%歸獲得收入的地方財政部門。1992年后制度有所變化，分成比例改為土地出讓金總額的5%上繳中央財政，其余部分由各級地方財政部門在核定合理的土地開發(fā)成本和住房價款的基礎(chǔ)上，自行使用安排。根據(jù)前面的分析，這種制度會產(chǎn)生一系列的弊端，把土地出讓金全部收歸中央政府可以解決大部分的問題，但客觀來講不現(xiàn)實，我們可以參考遞進制的個人所得稅政策，把制度做適當?shù)恼{(diào)整。比如，把各地每平方米土地出讓價格劃分為幾個不同的檔次，每平方米500元以下的，按土地出讓金的5%上繳中央財政；每平方米500元以上1 000元以下的，超出部分按10%上繳中央財政；每平方米1 000元以上2 000元以下的，超出部分按15%上繳中央財政，依此類推。

第二，進一步深化“居住用地多主體供給制度”。國土資源部部長的表態(tài)表明，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將有可能成為居住用地的供應(yīng)來源，政府不再是居住用地唯一的提供者。但請注意，政府不再壟斷住房供地，是住房，而非商品房。對于商品房住宅市場來說，實際土地來源沒有任何改變，政策主要影響的是租賃市場。從長遠來看，我國肯定是要實施房產(chǎn)稅政策的，但實施前始終有個硬骨頭需要啃下來，就是全國各地大量存在的小產(chǎn)權(quán)房如何處理。國土資源部部長的表態(tài)為解決小產(chǎn)權(quán)房問題打開了一扇窗戶，但始終有一層窗戶紙沒有捅破。我們可以設(shè)計一項土地出讓金補繳政策，讓小產(chǎn)權(quán)房只要補繳土地出讓金和其他稅費，就可以轉(zhuǎn)正，得到國家的認可。這樣既有利于平抑房價，也有利于增加地方政府和中央政府的財政收入，多方可以共贏。

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[責任編輯 陳 銳]