薛一帆

摘要：自2013年國(guó)務(wù)院辦公廳公布《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐在各地逐步展開(kāi)。但由于起步晚、經(jīng)驗(yàn)不足等原因，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)在實(shí)踐過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題，其中最為關(guān)鍵的就是政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制亟待健全和完善。本文旨在通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)評(píng)估現(xiàn)狀的分析，總結(jié)其在實(shí)踐過(guò)程中存在的困境，并據(jù)此提出建立健全我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制的措施與建議。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)估；社會(huì)組織服務(wù)；政府購(gòu)買；

一、引言

隨著公民需求日益多元化與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的迫切性，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)作為政府職能優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)受到了黨中央與國(guó)務(wù)院的高度重視，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施支持與規(guī)范此項(xiàng)工作的開(kāi)展。黨的十八大提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，我國(guó)中央財(cái)政首次開(kāi)始支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)項(xiàng)目；十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)；2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要正確把握總體方向，規(guī)范有序開(kāi)展政府購(gòu)買工作，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效管理，嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制；2016年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)提供公共服務(wù)能力持續(xù)提升，優(yōu)化公共服務(wù)供給，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)績(jī)效管理，合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，務(wù)實(shí)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。

綜上可知，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是我國(guó)創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的突出體現(xiàn)，是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國(guó)社會(huì)治理的重要方式。政府向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)在本質(zhì)上是政府與社會(huì)組織之間的契約性委托代理關(guān)系，購(gòu)買服務(wù)的主體是否明確，社會(huì)組織是否具備相應(yīng)資格，購(gòu)買流程是否規(guī)范，所提供的服務(wù)的質(zhì)量與資金的使用效率等各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要得到政府、公眾以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估與檢驗(yàn)。因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效管理，建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，鼓勵(lì)多方參與評(píng)估，積極引入第三方評(píng)估。

二、政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀及困境

我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的嘗試始于20世紀(jì)90年代，隨著政府職能的不斷完善與社會(huì)組織的較快發(fā)展，“十二五”期間政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)與機(jī)制初步建成。十八大以后，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)工作的支持與監(jiān)管，各地方政府在增加與社會(huì)組織合作的基礎(chǔ)上深入開(kāi)展相關(guān)績(jī)效評(píng)估工作。但由于缺少統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、各地方政府管理差距較大等原因，在實(shí)踐過(guò)程中逐漸暴露出政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的種種缺陷與不足。

（一）績(jī)效評(píng)估缺乏規(guī)范的法律與制度保障

國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)以促使政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估有序開(kāi)展，但并未明確規(guī)定統(tǒng)一規(guī)范的具體實(shí)施方案，給予地方政府較大的自主權(quán)。各地方政府出臺(tái)的管理辦法雖部分涉及了績(jī)效評(píng)估政策，但由于各地規(guī)定沒(méi)有統(tǒng)一的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)績(jī)效評(píng)估的評(píng)估指標(biāo)、資金保障、監(jiān)管機(jī)制、信息公開(kāi)與獎(jiǎng)懲制度等方面內(nèi)容還未有成文的法律與相應(yīng)的制度予以規(guī)定與保障，因此在執(zhí)行中存在著隨意性大、指標(biāo)不固定，甚至地方政府惡意競(jìng)爭(zhēng)等方面的問(wèn)題。以考核獎(jiǎng)懲制度為例，由于缺乏法律對(duì)于獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)與措施的明確規(guī)定，即評(píng)估結(jié)果達(dá)到什么程度即為優(yōu)秀或不合格、對(duì)于結(jié)果優(yōu)秀或不合格的社會(huì)組織采取何種獎(jiǎng)懲方式等，由此績(jī)效評(píng)估未能起到激勵(lì)與警示的作用，使得社會(huì)組織在提供服務(wù)過(guò)程中隨意性較大，服務(wù)水平缺乏監(jiān)管、良莠不齊。

（二）績(jī)效評(píng)估主體單一且欠缺獨(dú)立性

從全國(guó)來(lái)看，因各地方開(kāi)展時(shí)間與支持力度不同，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的績(jī)效評(píng)估主體存在著地區(qū)性的差異，大部分地區(qū)尚未形成系統(tǒng)化專業(yè)化的評(píng)估機(jī)制，評(píng)估主體設(shè)計(jì)不合理。首先，評(píng)估主體單一。個(gè)別地區(qū)仍未成立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，評(píng)估主體由政府內(nèi)部行政部門充當(dāng)，運(yùn)用抽查或報(bào)告的方式進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)估，大大影響了評(píng)估的專業(yè)性與結(jié)果。部分發(fā)達(dá)地區(qū)雖引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)允許其他相關(guān)職能部門參與評(píng)估，但難以起到監(jiān)督與制衡作用。其次是評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府與社會(huì)組織關(guān)系不獨(dú)立。政府處于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織依靠政府的支持與幫助緩慢發(fā)展，難以完全獨(dú)立于政府而存在；二是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)多由民政部門主導(dǎo)設(shè)立，在組織上不能完全獨(dú)立于政府部門，在資金上很大程度依賴于政府，獨(dú)立性難以保證。

（三）績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置不合理

高效、保質(zhì)、保量完成政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵因素是要有一套全面、客觀、合理的評(píng)估指標(biāo)體系。目前從各地方政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)采用的指標(biāo)體系來(lái)看，大部分是在財(cái)政部設(shè)置的基本項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上自行增減形成的，隨意性較大，評(píng)估中存在的問(wèn)題主要包括：指標(biāo)設(shè)置較為粗糙，缺乏涵蓋購(gòu)買環(huán)節(jié)全過(guò)程的具體細(xì)化的二三級(jí)指標(biāo)；重視對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的考核欠缺對(duì)于社會(huì)公正的考慮，績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容較少涉及弱勢(shì)群體受益情況、公共產(chǎn)品與服務(wù)是否公平分配等方面內(nèi)容；評(píng)估指標(biāo)重“量”輕“質(zhì)”，大多指標(biāo)僅著眼于服務(wù)完成的數(shù)量與進(jìn)展程度，對(duì)服務(wù)提供質(zhì)量與公眾滿意程度的考核有所欠缺。學(xué)界關(guān)于評(píng)估指標(biāo)的研究較多集中于借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上運(yùn)用德?tīng)柗品ê蛯哟畏?gòu)建分級(jí)多維的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，但其結(jié)果對(duì)我國(guó)評(píng)估現(xiàn)狀的適用性仍待進(jìn)一步考查。

（四）績(jī)效評(píng)估尚未形成完整動(dòng)態(tài)的體系

從績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)可以看出，當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)估工作主要以結(jié)果為導(dǎo)向，形成了“重結(jié)果，輕過(guò)程”、“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”的局面，缺乏一種“事前規(guī)劃—事中監(jiān)督—事后評(píng)價(jià)”的相互聯(lián)系的完整的動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，缺乏事前規(guī)劃。事前規(guī)劃的意義在于明確社會(huì)公眾的需求，提供有效服務(wù)，從而避免資金與資源等各方面投入的浪費(fèi)。其次，缺乏事中監(jiān)督，即中期評(píng)估。對(duì)服務(wù)提供過(guò)程中的過(guò)程評(píng)估與監(jiān)督的忽視將導(dǎo)致整個(gè)服務(wù)過(guò)程不能得到及時(shí)的反饋，服務(wù)的質(zhì)量不能及時(shí)得到改善，公眾的反應(yīng)不能被及時(shí)納入考慮。另外，目前我國(guó)績(jī)效評(píng)估雖重視結(jié)果評(píng)估，但對(duì)于評(píng)估結(jié)果的利用仍存在較大問(wèn)題。大多數(shù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果并未發(fā)揮其應(yīng)有作用，沒(méi)有被用于改善社會(huì)組織提供服務(wù)的實(shí)踐中，使得評(píng)估流工作于形式。

三、健全政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制對(duì)策

（一）完善績(jī)效評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)與政策規(guī)定

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律法規(guī)是規(guī)范各主體行為的根本保障，因此要想使政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)有序、有效推行，首先應(yīng)當(dāng)建立健全與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，為此我們一方面要深入貫徹落實(shí)十九大會(huì)議精神，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，強(qiáng)化法律制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)及其績(jī)效評(píng)估立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展，為政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)提供良好的法律環(huán)境，使政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)走上“法制化、規(guī)范化”道路；同時(shí)，研究完善績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)和細(xì)化其具體政策規(guī)定，在完善立法的基礎(chǔ)上應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)配套政策，明確績(jī)效評(píng)估參與主體與客體的權(quán)利義務(wù)，將評(píng)估的程序指標(biāo)、具體方法、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)管機(jī)制、信息公開(kāi)、獎(jiǎng)懲制度以及結(jié)果應(yīng)用等方面內(nèi)容予以確認(rèn)，厘清政府與評(píng)估機(jī)構(gòu)之間關(guān)系，避免行政機(jī)構(gòu)的干涉。其次積極推動(dòng)各級(jí)人大將評(píng)估結(jié)果作為監(jiān)督、評(píng)價(jià)有關(guān)政府部門及其負(fù)責(zé)人的重要依據(jù)，及時(shí)糾正過(guò)度干涉、資金使用效率低下等不當(dāng)行為，并對(duì)有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行獎(jiǎng)罰，將績(jī)效評(píng)估落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（二）構(gòu)建多元獨(dú)立的績(jī)效評(píng)估主體

由于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)涉及包含政府、社會(huì)組織與社會(huì)公眾等在內(nèi)的多方利益相關(guān)者，因而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元評(píng)估主體機(jī)制，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)包括政府、社會(huì)公眾及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)注意各主體間的制約與平衡關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，發(fā)展多元的、獨(dú)立的評(píng)估主體。第一，政府部門作為購(gòu)買服務(wù)的直接行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起監(jiān)督與評(píng)估的職責(zé)，一方面要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的制約，同時(shí)要嚴(yán)格對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審核，從而確保政府的財(cái)政支出與社會(huì)組織的服務(wù)效果相稱。第二，社會(huì)公眾作為評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)廣泛參與，在評(píng)估過(guò)程中增加公眾參與的渠道，建立有效的信息平臺(tái)，使公眾對(duì)公共服務(wù)的需求能夠被政府及社會(huì)組織及時(shí)、充分地了解。第三，重視第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位，擴(kuò)大第三方評(píng)估的需求，加快建立具備中國(guó)特色社會(huì)主義的評(píng)估智庫(kù)，抓住大數(shù)據(jù)時(shí)代機(jī)遇，既要增強(qiáng)其獨(dú)立性，建立專門的公益性評(píng)估基金，同時(shí)也要增強(qiáng)其專業(yè)性，注重對(duì)專業(yè)評(píng)估人才的培養(yǎng)與培訓(xùn)，提高評(píng)估技能，選擇使用科學(xué)、權(quán)威的評(píng)估方法。

（三）設(shè)置合理細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)

科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵，在構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮多方面利益主體與多角度影響因素，建立科學(xué)完善的多級(jí)績(jī)效評(píng)估體系。一要打造包括各種行業(yè)類型的評(píng)估指標(biāo)體系，如文化、科技、教育、醫(yī)療等不同公共服務(wù)績(jī)效差別較大，使用統(tǒng)一的指標(biāo)體系難以準(zhǔn)確反饋其結(jié)果，使用分門別類的差異化指標(biāo)則更能反映各自效能。二要細(xì)化有關(guān)指標(biāo)，使其能夠準(zhǔn)確反映支出的績(jī)效，如對(duì)于文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，應(yīng)設(shè)置更為具體、易量化且數(shù)據(jù)易于取得的觀眾人數(shù)、演出場(chǎng)次、公眾對(duì)相關(guān)文化知識(shí)的了解程度、不同層次觀眾的滿意度等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)效益。三要適當(dāng)?shù)卦谝欢ǚ秶鷥?nèi)改變指標(biāo)的權(quán)重。由于不同公共服務(wù)項(xiàng)目之間存在較大差距，對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指標(biāo)權(quán)重，允許在一定范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效。除此之外，指標(biāo)設(shè)置還應(yīng)注意將效率與公平相結(jié)合，既能體現(xiàn)效率，即投入產(chǎn)出情況、財(cái)政資金使用效率、所費(fèi)成本等，又要突出公平公正以及社會(huì)大眾的滿意程度，促進(jìn)公共服務(wù)的公平性。

（四）建立健全完整動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)估體系

完整的政府購(gòu)買績(jī)效評(píng)估過(guò)程與體系應(yīng)當(dāng)包括事前調(diào)查、事中監(jiān)督與事后反饋三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)服務(wù)提供情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估考核。第一，完善事前規(guī)劃?rùn)C(jī)制。政府在開(kāi)展購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)之前應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)計(jì)劃，并對(duì)社會(huì)公眾真實(shí)需求進(jìn)行調(diào)查與評(píng)估，杜絕主觀臆斷，防止信息不對(duì)稱導(dǎo)致的購(gòu)買低效與資源浪費(fèi)。第二，完善事中動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與管理機(jī)制，密切關(guān)注社會(huì)組織服務(wù)的提供情況，通過(guò)內(nèi)部行政化檢查和對(duì)外電子平臺(tái)將采購(gòu)的全過(guò)程公開(kāi)，評(píng)估采購(gòu)過(guò)程的合法合理性，資金使用效率狀況、項(xiàng)目的完成進(jìn)度與質(zhì)量等，并及時(shí)收集反饋信息，根據(jù)反饋進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。第三，完善事后反饋?zhàn)坟?zé)機(jī)制。針對(duì)績(jī)效評(píng)估未能得到有效利用的現(xiàn)狀，應(yīng)建立將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算關(guān)聯(lián)制度，真正將績(jī)效結(jié)果應(yīng)用起來(lái)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算改革。同時(shí)采用激勵(lì)約束機(jī)制，合理運(yùn)用紅黑誠(chéng)信名單制度，將項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果格外優(yōu)秀的錄入社會(huì)組織守信紅名單，并給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；將項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果不合格的錄入社會(huì)組織失信黑名單，做出相應(yīng)懲罰。

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