么貴鵬，郝峻弘

（1.江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 南京 210036；2.三江學(xué)院，江蘇 南京 210028）

綠道在美國(guó)有上百年的發(fā)展歷史，近20年來逐漸在世界范圍內(nèi)形成運(yùn)動(dòng)，歐洲則在近15年開展了廣義綠道——生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)研究與規(guī)劃建設(shè)。中國(guó)自2009年以來，綠道規(guī)劃建設(shè)從廣東省開始逐漸在全國(guó)呈蔓延之勢(shì)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)在快速推進(jìn)綠道建設(shè)的同時(shí)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)方式開始呈現(xiàn)雷同性，各地呈現(xiàn)的綠道均以彩色瀝青鋪設(shè)的慢行系統(tǒng)及相關(guān)輔助配套設(shè)施為核心要素，媒體導(dǎo)向的綠道評(píng)價(jià)也基于美學(xué)、游憩、經(jīng)濟(jì)等要素，使綠道成為各地政府易于推廣的“綠色抓手”的同時(shí)，忽略了綠道的差異性、復(fù)雜性與生態(tài)內(nèi)涵。

從世界范圍來看，美國(guó)與歐洲綠道的起源與組織形式有很大差異，這與綠道的區(qū)域性密不可分，兩者不同的區(qū)域條件與背景下產(chǎn)生了迥然不同的綠道。中國(guó)幅員遼闊，東、中、西部區(qū)域發(fā)展條件與階段千差萬別，在明確區(qū)域差異的前提下為綠道進(jìn)行差異化的定位，并在規(guī)劃建設(shè)中打破行政壁壘，廣泛開展區(qū)域合作，是中國(guó)綠道發(fā)展需要探討的關(guān)鍵問題。

1 美國(guó)綠道與歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)比較分析

1.1 “自發(fā)生長(zhǎng)”的美國(guó)綠道模式

美國(guó)綠道的概念和內(nèi)涵有一個(gè)不斷發(fā)展和豐富的過程，它最早起源于19世紀(jì)70年代的城市公園運(yùn)動(dòng)，用來串聯(lián)城市中的開敞空間。后來“綠道資源普遍存在”假說成為綠道重要的理論基礎(chǔ)。費(fèi)爾·劉易斯在20世紀(jì)60年代的威斯康星州的戶外休閑計(jì)劃與隨后美國(guó)與歐洲的一些研究成果，也在很大程度上驗(yàn)證了這一假說，例如在1976年，美國(guó)佐治亞州的一項(xiàng)研究成果提供了一份洲際范圍內(nèi)全面的自然、人文景觀資源名錄。研究小組繪制了綠道資源集中分布圖，促進(jìn)了全洲范圍內(nèi)的綠道規(guī)劃。到20世紀(jì)90年代，隨著綠道的不斷發(fā)展，與生態(tài)相關(guān)的“連接度”和“綠道多用途的相容性與增效作用”理論被引入，與“綠道資源普遍存在”假說一起構(gòu)成了美國(guó)當(dāng)前綠道的主要理論基礎(chǔ)（圖 1）。

圖1 美國(guó)綠道理論發(fā)展演變圖示

美國(guó)綠道的發(fā)起和組織者是靈活而多樣的，以自發(fā)組織的非官方組織為主體。該組織可以是一個(gè)贏利的公司，負(fù)責(zé)綠道的管理、宣傳、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，也可以是完全的非贏利組織，比如美國(guó)科羅拉多州利特爾頓的南部近郊公園基金會(huì)、艾奧瓦州自然遺產(chǎn)基金會(huì)等，州、聯(lián)邦級(jí)別的政府作為主體直接投資的情況是不多的。通常綠道的倡導(dǎo)和發(fā)起團(tuán)隊(duì)由代表不同利益的主體共同組成，一般是純粹的非官方組織，沒有官方權(quán)力，也就沒有官方限制。因此美國(guó)綠道基本沒有行政區(qū)的概念，倡導(dǎo)團(tuán)隊(duì)可以與沿綠道的任何城鎮(zhèn)、區(qū)縣的獨(dú)立公共機(jī)構(gòu)形成合作關(guān)系[1]。

1.2 歐洲“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”自上而下的區(qū)域合作模式

在歐洲，綠道概念有廣義與狹義之分：狹義的概念強(qiáng)調(diào)功能性的慢行交通系統(tǒng)與日常低碳出行、游憩功能的結(jié)合；廣義的綠道概念由英國(guó)學(xué)者湯姆·特納提出，即“綠道是一條從環(huán)境角度被認(rèn)為是最好的道路，這條道路不一定為人服務(wù)，也不一定兩側(cè)長(zhǎng)滿了植物，但一定要對(duì)環(huán)境有積極的意義”。這個(gè)概念即發(fā)展為生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)通過保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)廊道來維持或改善區(qū)域的生態(tài)格局，并為人類的游憩提供自然依托。其核心關(guān)注點(diǎn)在區(qū)域的物種多樣性保護(hù)，這與歐洲平均人口密度較大導(dǎo)致的物種保護(hù)壓力密不可分。其理論主要基于景觀生態(tài)學(xué)的島嶼生物地理和異質(zhì)種群理論[2]。這些理論在歐洲的保護(hù)生物學(xué)中得到了廣泛應(yīng)用，用以應(yīng)對(duì)自然生境不斷破碎化的現(xiàn)實(shí)，并被稱為“保護(hù)生物學(xué)的中心法則”。

宏觀尺度生態(tài)網(wǎng)絡(luò)由“歐盟”發(fā)起組織。在區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化的目標(biāo)下，2001年，歐盟提出了“到2010年遏制歐盟生物多樣性喪失”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2006年，歐盟委員會(huì)通過了《歐盟生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃》，在政策導(dǎo)向上，以保護(hù)物種棲息地與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，有代表性的項(xiàng)目包括“自然2000”項(xiàng)目，統(tǒng)一劃定了陸域范圍17%的土地作為生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并允許在環(huán)境影響評(píng)價(jià)下的適度開發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的生態(tài)、旅游、娛樂等綜合價(jià)值[3]，歐洲的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)雖以物種多樣性保護(hù)為起源，但目前也朝著多功能兼容的方向在發(fā)展（圖 2）。

圖2 歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)理論框架圖示

綜上，美國(guó)與歐洲由于不同的地緣與區(qū)域發(fā)展條件，綠道形成與發(fā)展的軌跡存在很大的差異，美國(guó)綠道源于市民戶外運(yùn)動(dòng)的需求，而歐洲廣義綠道則起源于物種保護(hù)。兩者雖然目前都有以生態(tài)功能為核心的功能綜合化發(fā)展趨勢(shì)，但可以肯定的是，不同的區(qū)域條件必將導(dǎo)致綠道目標(biāo)與功能的差異性。在綠道組織方面，美國(guó)的非官方組織扮演的就是區(qū)域合作的發(fā)起者與踐行者，它突破行政邊界，頑強(qiáng)地尋求綠道自身功能的完整性。而在歐洲，歐盟的跨界組織與整體協(xié)調(diào)對(duì)于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)在區(qū)域范圍內(nèi)的推行起到了關(guān)鍵性作用。

2 中國(guó)綠道的區(qū)域差異性分析

中國(guó)目前綠道的組織主要是單一行政單元的主導(dǎo)模式。地方政府具有強(qiáng)大的推動(dòng)力，但容易造成綠道在規(guī)劃建設(shè)上缺乏區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)作，并帶來行政邊界的局限性。與此同時(shí)，綠道在中國(guó)有功能單一化的趨勢(shì)，各地政府忽視自身的區(qū)域特點(diǎn)，缺乏對(duì)具體情況的分析，把綠道作為一個(gè)“普適概念”加以快速推廣，帶來了建設(shè)的雷同性與資源的浪費(fèi)。媒體導(dǎo)向的綠道評(píng)價(jià)更多基于美學(xué)、游憩、經(jīng)濟(jì)等要素，對(duì)于生態(tài)要素缺乏足夠的關(guān)注，這樣更加強(qiáng)化了中國(guó)當(dāng)下綠道目標(biāo)的單一性與雷同性。受困于行政邊界內(nèi)的綠道規(guī)劃無異于盲人摸象，區(qū)域的差異性只有在區(qū)域比較分析中才能發(fā)現(xiàn)并放大，從而在同一條綠道中可以按照不同的發(fā)展目標(biāo)與策略，應(yīng)對(duì)不同區(qū)域所需要的綠道功能（表 1）。

根據(jù)我國(guó)東、中、西部3個(gè)區(qū)域不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平、城鎮(zhèn)化水平、人口狀況、資源環(huán)境、旅游發(fā)展、生態(tài)狀況等要素[4]，潛在的綠道網(wǎng)絡(luò)也將呈現(xiàn)不同的目標(biāo)特征。

區(qū)域指標(biāo)與綠道目標(biāo)的相關(guān)性分析表 表1

2.1 東部區(qū)域

我國(guó)東部地區(qū)包括12個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)使人們對(duì)于健康、時(shí)尚、休閑的追求需求增大。東部地區(qū)的歷史、人文資源眾多，可凸顯綠道的游賞價(jià)值。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達(dá)60%，城鎮(zhèn)開發(fā)與擴(kuò)張擠壓對(duì)區(qū)域環(huán)境造成巨大壓力，綠道應(yīng)扮演區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的作用，抑制城市的無序擴(kuò)張。東部地區(qū)還包括了我國(guó)幾個(gè)主要的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，如黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)、長(zhǎng)江流域主產(chǎn)區(qū)，綠道網(wǎng)絡(luò)應(yīng)注重與農(nóng)業(yè)區(qū)的銜接，有效聯(lián)系城鄉(xiāng)，保護(hù)耕地，并對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。

2.2 中部區(qū)域

我國(guó)中部地區(qū)正在加速城鎮(zhèn)化，有著為數(shù)眾多的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，比如呼倫貝爾草原草甸生態(tài)區(qū)、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)等，從南往北，分布著我國(guó)數(shù)量最多的生態(tài)極度脆弱區(qū)，有著對(duì)國(guó)家生態(tài)安全有著舉足輕重的作用。中部地區(qū)也有著悠久的歷史文化，因此中部地區(qū)的綠道規(guī)劃建設(shè)應(yīng)把旅游休閑、資源保護(hù)與串聯(lián)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)更好地結(jié)合起來。尤其應(yīng)突出水土保持、物種多樣性保護(hù)和防風(fēng)固沙等生態(tài)功能。

2.3 西部區(qū)域

西部地區(qū)幅員遼闊，土地荒漠化等生態(tài)問題日趨嚴(yán)重，全國(guó)面積最大、最集中的藏西北生態(tài)極度脆弱區(qū)位于西部。異族文化眾多，人口密度低，旅游產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。以休閑觀光為主要功能的綠道可以結(jié)合旅游熱點(diǎn)區(qū)域點(diǎn)狀發(fā)展，比如利用已有相當(dāng)影響的環(huán)青海湖自行車賽來結(jié)合附近旅游景點(diǎn)開發(fā)綠道網(wǎng)絡(luò)，并融入少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化，不適于大面積鋪開發(fā)展。并在荒漠化日趨嚴(yán)重的塔里木河荒漠化生態(tài)功能區(qū)、藏西北高原荒漠生態(tài)功能區(qū)等地構(gòu)建以防風(fēng)固沙為主要生態(tài)功能為主的綠道網(wǎng)絡(luò)。西部是我國(guó)地勢(shì)最高的區(qū)域，長(zhǎng)江、黃河等重要的河流發(fā)源地均位于西部，水源涵養(yǎng)功能也是西部綠道規(guī)劃建設(shè)所要考慮的。

從中國(guó)全局的尺度分析綠道的區(qū)域性差異只是提供了一種思路與視角，尺度是區(qū)域分析的關(guān)鍵出發(fā)點(diǎn)，不管具體的實(shí)際項(xiàng)目需要從何種尺度入手，綠道的區(qū)域差異性辨識(shí)與分析將促使我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)綠道的復(fù)雜性，并做出適宜的目標(biāo)與發(fā)展定位。如果說區(qū)域差異性是綠道等待發(fā)掘的的自然屬性，則區(qū)域合作將是綠道得以貫徹實(shí)施的實(shí)際操作路徑。

3 中國(guó)綠道的區(qū)域合作探悉

3.1 區(qū)域合作的必要性分析

3.1.1 滿足綠道生態(tài)功能的保障

區(qū)域之間的合作能促進(jìn)綠道的健康發(fā)展，而且適合中國(guó)的國(guó)情與特點(diǎn)。以單一行政主體為組織主體的方式，在一定的行政邊界內(nèi)整合資源、帶動(dòng)旅游發(fā)展是可以實(shí)現(xiàn)的。但生態(tài)單元往往是跨行政區(qū)域的，綠道的生態(tài)功能必須以生態(tài)單元為單位進(jìn)行分析與規(guī)劃，區(qū)域合作是打破行政邊界的唯一辦法。

3.1.2 區(qū)域協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌資源的保障

以京杭大運(yùn)河為例，京杭大運(yùn)河在中國(guó)歷史上有著非常重要的歷史地位，毫無疑問也是一條遺產(chǎn)廊道，沿線存在著潛在的綠道資源。京杭運(yùn)河全長(zhǎng)約1794km，途經(jīng)4個(gè)省與2個(gè)直轄市，如果沿京杭大運(yùn)河規(guī)劃建設(shè)綠道，必然涉及沿線4省2市之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，只有開展區(qū)域合作，才可能沿京杭運(yùn)河統(tǒng)籌考慮資源分析與保護(hù)、生態(tài)分析與修復(fù)建設(shè)等問題。

3.2 區(qū)域合作的方式

3.2.1 主動(dòng)聯(lián)合方式

在主動(dòng)型合作中，相鄰的行政主體往往在生態(tài)單元上有所重疊，文化淵源上具有關(guān)聯(lián)性，因此往往被潛在的廊道所串聯(lián)，從而促使其之間的合作。這種主動(dòng)型的合作由于其內(nèi)在的利益與目標(biāo)的統(tǒng)一性而具有生命力，雙方之間更多的是一種合作關(guān)系。但由于不同行政區(qū)域所擁有資源的不對(duì)等性等因素，也會(huì)導(dǎo)致合作中相對(duì)的主動(dòng)方與被動(dòng)方的產(chǎn)生，如環(huán)太湖風(fēng)景路規(guī)劃與建設(shè)中江蘇省與浙江省之間的合作[5]。

3.2.2 被動(dòng)合作方式

高等級(jí)行政主體的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)是區(qū)域被動(dòng)型合作的基礎(chǔ)，由全國(guó)或省級(jí)層面的統(tǒng)籌，對(duì)跨行政區(qū)域綠道的總體規(guī)劃進(jìn)行組織編制。被動(dòng)型合作則是在上級(jí)行政主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的合作，這種合作更多的是一種特定綠道線網(wǎng)在地域上的銜接與協(xié)作。由于被上級(jí)行政主體被動(dòng)地安排在一個(gè)系統(tǒng)之中，因此各合作主體之間更突出的反而是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，都希望在系統(tǒng)之中脫穎而出，而在品牌上更具有競(jìng)爭(zhēng)性和吸引力。如廣東省珠三角綠道中各市之間的合作與協(xié)作[6]。

3.3 區(qū)域合作實(shí)例分析

下面以筆者參與的“環(huán)太湖風(fēng)景路規(guī)劃”項(xiàng)目中的區(qū)域合作為例解析當(dāng)前區(qū)域合作存在的問題。2011年4月份，江浙兩省的住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳分別召集環(huán)太湖各市縣的相關(guān)部門召開聯(lián)席會(huì)議，開始合作開展“環(huán)太湖風(fēng)景路規(guī)劃”的編制工作，并確立了規(guī)劃的目標(biāo)與愿景：基于環(huán)太湖地區(qū)豐富的自然與人文資源，構(gòu)建環(huán)形放射的慢行與綠廊系統(tǒng)，優(yōu)化環(huán)湖地區(qū)生態(tài)格局，解決環(huán)太湖地區(qū)旅游發(fā)展同質(zhì)化及分散化等問題，對(duì)環(huán)太湖區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化做出探索，并提高區(qū)域發(fā)展的整體競(jìng)爭(zhēng)力，打造世界級(jí)的旅游品牌。

圖3 環(huán)太湖風(fēng)景路區(qū)域合作框架圖

該規(guī)劃是中國(guó)第一次跨省以區(qū)域合作的方式來開展的風(fēng)景路（綠道）規(guī)劃，是一次從規(guī)劃編制的方式、方法上進(jìn)行的嘗試與創(chuàng)新。對(duì)于其他地方風(fēng)景路（綠道）規(guī)劃的編制有著一定的借鑒意義與價(jià)值。但就區(qū)域合作本身，尤其是規(guī)劃實(shí)施階段所產(chǎn)生的一些問題，仍有以下幾點(diǎn)值得思考與探索。

3.3.1 整體利益與局部利益的矛盾

環(huán)太湖區(qū)域是一個(gè)整體，局部應(yīng)當(dāng)服從于整體利益，但在落實(shí)的時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)問題的復(fù)雜性與矛盾性。風(fēng)景路臨湖線路的選線首先考慮的是盡可能依托景觀資源沿太湖岸線成環(huán)，在資源分析的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，有些市縣的岸線平直，資源較少，有些市縣則曲折有致，資源豐富，這直接導(dǎo)致了前者的積極性較差，進(jìn)而影響整個(gè)臨湖線落實(shí)的同步性甚至可行性。

3.3.2 區(qū)域主體之間的博弈

區(qū)域主體之間存在共同利益，打造環(huán)太湖風(fēng)景路對(duì)于江、浙兩省來說當(dāng)然都是有利的，但所獲得效益又是有差別的。江蘇省的環(huán)湖岸線長(zhǎng)，風(fēng)景路臨湖線占到整個(gè)臨湖線長(zhǎng)度的81.1%，而浙江段只占到18.9%。從資源來講，江蘇段風(fēng)景路串連了太湖國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)景點(diǎn)，這點(diǎn)是浙江段難以比擬的。因此從規(guī)劃的發(fā)起組織，到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，線路選取的跨界協(xié)調(diào)，組織專家論證，到宣傳推廣等一系列過程，江蘇是主動(dòng)的，浙江是被動(dòng)的。江蘇起到了推動(dòng)作用，浙江是配合與支持的作用。但一旦到了實(shí)施階段，這種合作難以繼續(xù)維持，因?yàn)楦鱾€(gè)市縣是實(shí)施主體，江蘇的主管部門對(duì)浙江的市縣顯然沒有影響力。

3.3.3 缺乏資金投入與經(jīng)營(yíng)管理的區(qū)域協(xié)調(diào)

在國(guó)內(nèi)無論是綠道還是風(fēng)景路，目前都是以公益為主的設(shè)施，對(duì)于環(huán)太湖風(fēng)景路而言，沒有區(qū)域協(xié)調(diào)下的專項(xiàng)資金的支持，各市縣缺乏動(dòng)力。實(shí)踐證明，在濱湖區(qū)域有新城開發(fā)意向的市縣對(duì)風(fēng)景路建設(shè)更有主動(dòng)性，一是可以借風(fēng)景路爭(zhēng)取相關(guān)政策，二是有資金支持。此外，沒有專門的部門對(duì)風(fēng)景路進(jìn)行管理與經(jīng)營(yíng)推廣也影響了規(guī)劃實(shí)施。

3.3.4 缺乏后續(xù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

沒有專門的組織來對(duì)各市縣進(jìn)行跟蹤的協(xié)調(diào)與監(jiān)管，這也導(dǎo)致了對(duì)各市縣的實(shí)施情況難以進(jìn)行跟蹤與評(píng)價(jià)。

針對(duì)這些問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在后續(xù)實(shí)施中如何延續(xù)區(qū)域合作的相關(guān)研究，并制定相關(guān)的政策與措施，協(xié)調(diào)區(qū)域主體之間、整體與局部之間的矛盾與沖突，充分溝通，盡量滿足各方利益與訴求。在資金等問題上，可考慮引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行綠道的運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)管理。

4 結(jié)語

綜上所述，綠道在區(qū)域生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)籌風(fēng)景資源、帶動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面固然是有價(jià)值的，但中國(guó)綠道正面臨著的功能單一化與建設(shè)雷同化的趨勢(shì)，如何通過在區(qū)域差異分析的基礎(chǔ)上制定差異化的發(fā)展目標(biāo)，并有效地開展區(qū)域合作將是中國(guó)綠道健康發(fā)展的必經(jīng)之路。