單宇辰

2017年8月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議了《人民檢察院組織法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》），《修訂草案》第三條規(guī)定：“人民檢察院的任務(wù)是通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，依法監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，保障國(guó)家法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威?！眻?jiān)持行政訴訟監(jiān)督和行政行為監(jiān)督并舉，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的行政檢察制度，更好維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政。依法監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義，也是檢察機(jī)構(gòu)改革后更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能的重要舉措。檢察監(jiān)督體系的提法在我國(guó)具有開創(chuàng)性意義，我國(guó)的行政檢察體系成為檢察監(jiān)督體系中的重要組成部分。因此，從理論上而言，有必要對(duì)于檢察權(quán)、法律監(jiān)督的憲法意義探析檢察機(jī)關(guān)成為我國(guó)行政異體問責(zé)主體的可行性，從而使人民檢察院行政法律監(jiān)督成為我國(guó)行政問責(zé)重要組成部分。

一、我國(guó)行政異體問責(zé)主體缺失的現(xiàn)狀

異體問責(zé)主體是指行政系統(tǒng)之外的問責(zé)主體。在我國(guó)現(xiàn)行體制中，主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，即各級(jí)人大及其常委會(huì)、法院等。在西方國(guó)家，廣義的異體問責(zé)還包括新聞媒體和社會(huì)公眾。

以我國(guó)具有代表性的地方政府規(guī)章及地方規(guī)范性文件為例，絕大多數(shù)地方規(guī)范性文件將人大代表、司法機(jī)關(guān)提出的問責(zé)建議作為問責(zé)信息的來源，或?qū)⑷舜蟠砗退痉C(jī)關(guān)作為問責(zé)信息的提供主體，但都是規(guī)定人大代表或司法機(jī)關(guān)向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議，卻沒有明確人大和司法機(jī)關(guān)的行政問責(zé)權(quán)利。因此，從現(xiàn)行有效的制度文本上，就可以看出，異體問責(zé)在我國(guó)行政問責(zé)制度中處于薄弱地位。從現(xiàn)有的行政問責(zé)案例來看，通過對(duì)行政問責(zé)事件進(jìn)行梳理，異體問責(zé)主體實(shí)施問責(zé)占比很低，且以司法機(jī)關(guān)問責(zé)追究民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任為主，不涉及人大主體實(shí)施問責(zé)。

由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，再加上各級(jí)政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責(zé)的主體僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問責(zé)主體的作用未能得到充分發(fā)揮，異體問責(zé)相對(duì)比較薄弱。同時(shí)，問責(zé)機(jī)關(guān)與公民、組織的關(guān)系也需要進(jìn)一步規(guī)范，只有這樣，才能將行政法制監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)與問責(zé)主體的問責(zé)活動(dòng)結(jié)合起來，使其更加富有成效。

二、檢察機(jī)關(guān)成為我國(guó)行政異體問責(zé)主體的必要性

（一）對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政問責(zé)主體有效的補(bǔ)充

我國(guó)現(xiàn)行行政問責(zé)主體主要以同體問責(zé)為主導(dǎo)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問責(zé)主體具體指行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)。也可以概括為橫向問責(zé)主體、縱向問責(zé)主體個(gè)專門機(jī)關(guān)問責(zé)主體。由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，再加上各級(jí)政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責(zé)的主體僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問責(zé)主體的作用未能得到充分發(fā)揮，異體問責(zé)相對(duì)比較薄弱。而缺乏行政異體問責(zé)有效的補(bǔ)充，便會(huì)出現(xiàn)實(shí)踐中出現(xiàn)的“重行政問責(zé)，輕法律問責(zé)；重內(nèi)部問責(zé)，輕外部問責(zé)；重執(zhí)行問責(zé)，輕決策問責(zé)；重事故問責(zé)，輕日常問責(zé)；重應(yīng)對(duì)問責(zé)，輕預(yù)防問責(zé)；重形式問責(zé)，輕結(jié)果問責(zé)?！蔽覈?guó)行政問責(zé)主體單一問題成為影響問責(zé)效果的主要因素，必須在新的問責(zé)體系建設(shè)中予以完善，我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)成為我國(guó)行政異體問責(zé)的主體是對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行行政的行政問責(zé)主體的有效補(bǔ)充。

三、檢察機(jī)關(guān)成為行政異體問責(zé)的主體可能的進(jìn)路

（一）制定全國(guó)性的行政問責(zé)法律

我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于行政問責(zé)方面的立法，在全國(guó)層面只有2009年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，其余大多都是地方政府制定的規(guī)章，而地方規(guī)章在法律體系中的位階較為低。當(dāng)出現(xiàn)與法律相抵觸的地方時(shí)，地方規(guī)章不應(yīng)適用，但是在實(shí)踐中真正失效的卻是法律。

關(guān)于問責(zé)的地方規(guī)章大多在制度設(shè)計(jì)上存在缺陷，即沒有對(duì)問責(zé)程序做明確的規(guī)定：如問責(zé)主體的回避、質(zhì)詢答復(fù)的時(shí)限、問責(zé)人員的組成、罷免通過的人數(shù)、問責(zé)客體申辯的程序、問責(zé)聽證程序、復(fù)議的程序等。程序上的缺失使得問責(zé)完全是在政府內(nèi)部被操作，這樣的問責(zé)很難說其公平、公正。

另外在發(fā)生重大事故后，有的相關(guān)責(zé)任人為了迫于壓力引咎辭職，也有的直接被上級(jí)免職，等過了風(fēng)頭后，這些辭職或被免職的官員憑著自己在官場(chǎng)的“關(guān)系”又在另一個(gè)部門再次擔(dān)任要職。三鹿奶粉事件中原國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)李長(zhǎng)江在2008年9月引咎辭職；但是在2009年12月即任全國(guó)掃黃打非工作小組專職副組長(zhǎng)。原國(guó)家食品藥品監(jiān)督監(jiān)管局食品安全協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)孫咸澤在2009年3月被記過；但在2012年9月開始以國(guó)家藥監(jiān)局副局長(zhǎng)身份公開出席活動(dòng)。原國(guó)家質(zhì)檢總局執(zhí)法督察司司長(zhǎng)王步步在2009年3月被撤銷黨內(nèi)職務(wù)和撤職；但是在2014年4月作為國(guó)家質(zhì)檢總局計(jì)量司副司長(zhǎng)出席會(huì)議。原石家莊市長(zhǎng)、全國(guó)和河北省人大代表冀純堂，在2009年3月被免去市長(zhǎng)職務(wù)和被取消全國(guó)、河北省人大代表資格；但在2011年10月開始以河北省工信廳副廳長(zhǎng)身份參與工作。而吳顯國(guó)在2008年9月則被免去石家莊市委書記、常委、委員職務(wù)。而很快，在2011年11月列席河北黨代會(huì)。在2013年1月出任河北省委省政府農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)。這樣的事例不勝枚舉，因此需要制定一部《行政問責(zé)法》，將《行政問責(zé)法》上升到法律高度，具有更大的法律權(quán)威和問責(zé)效力，也為檢察機(jī)關(guān)成為行政異體問責(zé)的主體提供法律基礎(chǔ)。

我們認(rèn)為，《行政問責(zé)法》應(yīng)該堅(jiān)持“同體問責(zé)為主，異體問責(zé)為輔”思路，這樣的設(shè)計(jì)主要基于兩個(gè)層面的原因：其一、行政問責(zé)中通常涉及到許多專業(yè)性的問題的判斷，而異體問責(zé)的主體通常對(duì)于這些專業(yè)的問題相比于政府就顯得生疏，因此從專業(yè)性的角度思考，應(yīng)該堅(jiān)持同體問責(zé)為主；其二、行政問責(zé)對(duì)于時(shí)效性的要求比較高，一旦出現(xiàn)符合問責(zé)條件的事由，政府主導(dǎo)的問責(zé)將更能滿足時(shí)效的需求。

（二）完成對(duì)于《人民檢察院組織法》的修改

現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》對(duì)于檢察院的職能規(guī)定主要有：（一）對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。（二）對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。（三）對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。（四）對(duì)于刑事案件提起公訴，支持公訴；對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。上述四項(xiàng)職權(quán)僅僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的四項(xiàng)職權(quán)，沒有涉及到民事、行政檢察方面的職權(quán)以及其他職權(quán)。我們認(rèn)為，應(yīng)該在現(xiàn)行的《人民檢察院》規(guī)定的刑事法律監(jiān)督職權(quán)之外，再增加規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的監(jiān)督權(quán)。這些新增加的職權(quán)，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，并且需要賦予人民檢察院在實(shí)行行政法律監(jiān)督相應(yīng)的配套措施，比如可以參照《行政訴訟法》司法建議的賦予，賦予檢察機(jī)關(guān)檢察建議，在行政行為實(shí)施后，如果情節(jié)輕微、危害較小的可以通過檢查建議的方式督促相關(guān)實(shí)施主體予以糾正。構(gòu)成職務(wù)犯罪的，檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)責(zé)任人追究刑事責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

隨著《監(jiān)察法》的出臺(tái)，監(jiān)察委員會(huì)制度的不斷完善，檢察院的職能必然會(huì)會(huì)受其影響。因此，檢察院應(yīng)該積極的在現(xiàn)行的憲政體制下尋找其準(zhǔn)確定位，我們認(rèn)為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律監(jiān)督不僅是檢察院積極履行我國(guó)《憲法》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的職能，同時(shí)也有利于彌補(bǔ)當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)體制不完善的問題，從而促進(jìn)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府一體建設(shè)。本文中，我們僅僅從檢察機(jī)關(guān)成為行政異體問責(zé)主體角度進(jìn)行探析，對(duì)于檢察院作為行政異體問責(zé)制度建設(shè)無(wú)論從理論上還是實(shí)踐中探索都是極具挑戰(zhàn)性但又非常有意義的，需要我們進(jìn)一步去探析。

（作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院）