盧常文?戚穎芝

摘 要：國家重點生態(tài)功能區(qū)是國家劃定的需要重點保護和限制開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給。因此，如何建設國家重點生態(tài)功能區(qū)，促進環(huán)境問題的良好治理成為一個重點問題。開化縣通過政府、企業(yè)與社會公眾的協(xié)作治理，調動多元社會主體特別是經(jīng)由政府明確自身的角色定位、企業(yè)強調自身的責任以及社會公眾參與力量的發(fā)揮，形成了環(huán)境問題的協(xié)同有效治理的良好局面。

關鍵詞：國家重點生態(tài)功能區(qū)；環(huán)境治理；協(xié)同

1 開化縣重點生態(tài)功能區(qū)概述

在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，通過對國土空間的區(qū)域性劃分，明確提出了“重點生態(tài)功能區(qū)”的概念。其含義理解為提供生態(tài)產(chǎn)品作為該地區(qū)的主要特征，同時也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品，工業(yè)產(chǎn)品及服務產(chǎn)品。以開發(fā)內(nèi)容的不同為依據(jù)可將國土空間分為四個類型區(qū)域，分別是“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”；又從不同層級劃分為國家、省級兩個層面。國家層面的限制開發(fā)區(qū)域為生態(tài)地區(qū)，省級層面的分為農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū) 2類。在 2010 年正式公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，限制開發(fā)區(qū)域分為 2 類： 一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即必須把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務；另一類是重點生態(tài)功能區(qū)，即必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務。

1997年，開化縣在全國率先確立并實施“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，先后成功創(chuàng)建國家生態(tài)示范區(qū)、國家級生態(tài)縣。同時，開化縣積極響應實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，2013年開始，按照國家主體功能區(qū)示范區(qū)建設要求，開化定位"國家東部公園"，探索實踐經(jīng)濟生態(tài)化、全域景區(qū)化、景觀公園化的轉型升級之路。通過政府、企業(yè)與社會公眾的協(xié)作治理，調動多元社會主體特別是經(jīng)由政府明確自身的角色定位、企業(yè)強調自身的責任以及社會公眾參與力量的發(fā)揮，開化縣形成了環(huán)境問題協(xié)同治理的良好局面。2016年9月28日，開化縣成為浙江首批11個被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣（市）。

2 開化縣環(huán)境問題協(xié)同治理的思考

2.1 政府角色的定位

第一，制定配套政策法規(guī)，提供制度保障。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務的主要提供者，必須制定強有力且完善的政策法規(guī)，通過法律約束公共資源的肆意破壞，明確責任與處罰，對污染行為亮出制度警告。企業(yè)、個人和政府人員在環(huán)境治理中難以避免自利性，只有制定完善的環(huán)保配套政策法規(guī)，才能實現(xiàn)環(huán)境治理的長期效用，實現(xiàn)有效的制度約束。明確政府角色定位要因時因地，結合地域特點和污染狀況以及環(huán)境承載力等綜合治理。第二，深化環(huán)保治理行動，保障執(zhí)行力度。環(huán)保治理的關鍵歸根到底還在于執(zhí)行。政府作為唯一具有合法性的國家公權力的執(zhí)行者，首先要深化環(huán)保治理行動，包括明確環(huán)保行動流程，細化人員責任，進一步規(guī)范環(huán)境治理行為，減少行政處罰自由裁量權濫用。其次，政府要推動環(huán)保政策的落實，保障環(huán)保相關法律法規(guī)、規(guī)章條例的最終執(zhí)行效力。第三，協(xié)調多元主體合作，發(fā)揮引導作用。政府在環(huán)境治理過程中不僅要明確政策的制定和執(zhí)行作用，還應充分發(fā)揮社會多元主體的引導作用，動員企業(yè)、社會組織和公民協(xié)同參與。

2.2 企業(yè)的責任

第一，積極響應政府政策。積極響應政府的政策意味著企業(yè)要對自身的生產(chǎn)經(jīng)營進行改善和調整，使企業(yè)的發(fā)展符合政府大政方針。積極響應政府的政策，企業(yè)在生產(chǎn)調整中提高自身的生產(chǎn)工藝，通過技術革新提高產(chǎn)品的質量，使企業(yè)在發(fā)展中處于優(yōu)勢地位，進而獲超額利潤。企業(yè)在響應政府號召時可根據(jù)自己的現(xiàn)狀，生產(chǎn)情況等向政府提出自己的意見，促進環(huán)境治理有效進行。第二，主動承擔社會責任。根據(jù)競爭優(yōu)勢理論，企業(yè)的戰(zhàn)略就是立足于外部環(huán)境分析并在適應環(huán)境要求的基礎上，以企業(yè)自身競爭優(yōu)勢捕捉市場機會的行動計劃。作為生產(chǎn)主體，企業(yè)要在市場中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須加強環(huán)境意識，承擔環(huán)境責任，做一個負責任的市場主體。針對當前企業(yè)污染的整體性、全域性等特征，企業(yè)之間需通過產(chǎn)業(yè)聚集地等區(qū)位優(yōu)勢，合作承擔相應的污染排放成本，建立共同排污的系統(tǒng)等，進一步降低企業(yè)獨自治污需要承擔的經(jīng)濟成本。第三，加強自身建設。在提倡綠色發(fā)展的時代，企業(yè)要建立以環(huán)境保護為導向的企業(yè)管理體系。企業(yè)經(jīng)營者要增強企業(yè)的環(huán)保理念，在政府和公眾的監(jiān)督之下規(guī)范自身的行為，防止環(huán)境污染事件發(fā)生。自覺接受政府和公眾的監(jiān)督，不斷強化自身的環(huán)保底線。及時評估企業(yè)自身生產(chǎn)對于環(huán)境的影響，更新企業(yè)生產(chǎn)工藝，改進技術、改善管理，從源頭減少環(huán)境污染。

2.3 公眾的參與

第一，積極參與環(huán)境治理的過程。在環(huán)境治理過程中，公民作為公共利益的直接相關者，通過合法途徑主動參與公共環(huán)境治理政策的制定、執(zhí)行等過程，借以表達與政府、企業(yè)等多元主體間共同利益訴求，從而建立良性互動關系來保證環(huán)境治理全過程的有序平穩(wěn)運行。事前參與環(huán)境治理政策的制定，表達對政府部門等對環(huán)境治理政策、法律法規(guī)的認可度。事中通過環(huán)境治理政策的執(zhí)行過程，理性化協(xié)調與維系環(huán)境治理的協(xié)同過程，實現(xiàn)主體間公共利益共識的達成。事后參與環(huán)境治理政策的反饋過程，實現(xiàn)反饋環(huán)境治理運行機制過程的聚合性、代表性與理性化。第二，積極參與環(huán)境治理的監(jiān)督。政府人員基于理性思考，在經(jīng)濟活動中不可避免地利用信息等優(yōu)勢產(chǎn)生“尋租”行為，導致政府在政府環(huán)境問題時效率低下。另外，由于專業(yè)性不足、對民眾需求了解不夠等，無法保證在決策中做到使全體社會感到滿意。企業(yè)也會處于自身利益考量，投機排污。因而需要公眾主動參與，積極發(fā)揮監(jiān)督平臺的作用。對政府、企業(yè)等環(huán)境污染治理行為進行有效監(jiān)督，掌握企業(yè)的生產(chǎn)情況和污染排放信息，減少由于信息不對稱造成的外部性環(huán)境污染問題，使得政府的政策具有科學性和可操作性。第三，積極表達環(huán)境治理的訴求。公民積極表達環(huán)境治理的訴求，實際上也是實現(xiàn)協(xié)同治理效能的直接影響因素。因為在環(huán)境治理空間中，如果缺乏公民對綠色發(fā)展理念這一主流價值觀的認同，每一位公民個體只關注自身的利益，則必然導致環(huán)境治理相關決策的反復循環(huán)，使協(xié)同治理陷入“有民主、無效率”的困境。因此，公眾自身應達成共同的環(huán)境治理目標，環(huán)境治理目標導向的一致性才是各主體協(xié)同治理持續(xù)的前提。并且讓公民參與環(huán)境治理相關政策、機制的制定，通過平等協(xié)商、對話，表達對環(huán)境治理的合理訴求，有助于提升公民的社會責任感與身份認同感，從而實現(xiàn)協(xié)同治理的實際效能。

參考文獻

[1]張紅喜：《生態(tài)功能區(qū)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究——以浙江省開化縣為例》.《城市》.2016年第1期.第76-79頁.

[2]熊善高，萬軍：《國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護與扶貧協(xié)同推進路徑探討——以國家級貧困縣秭歸縣為例》.《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》.2016年第41期.9-12頁.

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[4]鄭巧，肖文濤.協(xié)同治理：服務型政府的治道邏輯[J].中國行政管理，2008，（07）：48-53.

作者簡介

盧常文（1993—），男，漢族，江西省高安市人，浙江師范大學法政學院政治學專業(yè)2016級研究生，研究方向：基層治理。

戚穎芝（1994—）女，漢族，浙江省桐廬縣人，浙江師范大學法政學院2012級社會工作專業(yè)本科生。研究方向：社會政策。

注釋

1.《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)[2010]46號）