徐多海

摘 要 PPP（Public Private Partnership）指的是公共部門、營利性企業(yè)和非營利性組織等，在部分公共事業(yè)項目建設(shè)與運營的過程中互相合作的一類制度安排。由于該類項目所投入的資金量較大，而且會產(chǎn)生較為廣泛的社會影響。所以，對這類建設(shè)項目的審計和監(jiān)督，一直以來都是國家審計部門的一個負(fù)擔(dān)，但它與傳統(tǒng)的政府建設(shè)項目有著極大的不同?；诖?，本文從國家審計的角度出發(fā)，對其影響與路徑優(yōu)化進(jìn)行深入的研究與分析，并提出應(yīng)用關(guān)鍵節(jié)點的切入式跟蹤審計的方式，以期為相關(guān)方面的應(yīng)用研究提供一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實條件。

關(guān)鍵詞 PPP模式 建設(shè)項目 跟蹤審計 路徑優(yōu)化

一、引言

根據(jù)國家發(fā)展改革委員會上線的全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)庫的顯示，截至2018年3月末，四批PPP示范項目共計1，009個，投資額為2.3萬億元，2018年一季度新增的落地示范項目有246個，投資額為4，731億元。在這當(dāng)中，僅三月份新增的落地項目就有42個，投資額高達(dá)758億元。由此可見，國家對PPP模式的建設(shè)項目十分重視，基于維護(hù)國家安全的需求，審計部門應(yīng)該承擔(dān)起自身的職責(zé)，對此類項目進(jìn)行嚴(yán)格的審計，并積極探討審計的路徑，為這方面工作的開展提供一定的借鑒。

二、PPP模式的相關(guān)論述

（一）PPP模式的定義

PPP（Public Private Partnership）是指政府與私人組織之間，為了某些公共性質(zhì)的項目的建設(shè)和運營，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。即便國民對該模式有些許的陌生，但這并不是一個新鮮的概念。近幾年來，我國政府一直在尋求制定適用于PPP項目順利快速發(fā)展的有效政策。為此，在2014年國家發(fā)改委還頒布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，意見中針對地方政府如何與社會民間資本開展有效的合作，例如合作項目的范圍，成立合作部門的管理，合理的績效考核機制，此類合作的定價體系等，提出了較為具體的意見。

（二）PPP模式的應(yīng)用類型與形式

PPP模式在實際項目當(dāng)中的應(yīng)用，依據(jù)不同的合作方式、內(nèi)容、頻率與程度的不同，會有著多種表現(xiàn)形式。當(dāng)前，每個國家在應(yīng)用PPP模式的過程中，主要是依據(jù)合作方式來決定，也就是企業(yè)參與公共服務(wù)的程度，進(jìn)行有效的區(qū)分。依據(jù)程度的不同，能夠?qū)⒐岔椖康墓┙o類別放在同一個連續(xù)譜之上，而它的兩端是政府與自我的服務(wù)，也代表著完全公營與私營的方式，如表1所示。

三、PPP模式對建設(shè)項目審計的影響

（一）對建設(shè)項目審計定位的影響

傳統(tǒng)的建設(shè)項目審計需要站在政府的立場上，并切實維護(hù)政府的利益，對建設(shè)項目活動當(dāng)中的各類活動進(jìn)行嚴(yán)格的審計，還需要關(guān)注財務(wù)收支、工程造價及項目效益等信息。但是在PPP模式下，隨著社會資本的涌入，會與政府共同成立項目公司，并開展相關(guān)的工作，完成對公司日常運營的管理。如果是單純的政府的立場考慮，這顯然不符合國家審計定位設(shè)計的要求，也就表明國家需要在該項目上轉(zhuǎn)變已有的思維。

（二）對建設(shè)項目審計內(nèi)容的影響

PPP模式下的建設(shè)項目在開發(fā)的過程中，其內(nèi)容缺少一定的特色，進(jìn)而出現(xiàn)項目吸引力不強的問題。其具體表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及人文環(huán)境等都存在一定的差異，是以在項目開發(fā)的過程中，無法正確地突出地方特色，會以某地的發(fā)展模式為基礎(chǔ)，或是照搬照抄某地的模式，而不能夠結(jié)合自身的實際情況；第二，由于項目缺少一定的特色，所以在開發(fā)的過程中，很難吸引到大量的民間資本，而且各個地方的民風(fēng)及思想觀念也有所不同，對待PPP模式下的建設(shè)項目開發(fā)存在一定的顧慮，對其可能產(chǎn)生的風(fēng)險與效益無法做出正確的判斷。重要的是思維創(chuàng)新方面也無法突顯地方的區(qū)域特色，從而導(dǎo)致民間資本的活躍度較低，僅僅是依靠政府主導(dǎo)并完成這一項目，使PPP模式下的建設(shè)項目無法真正面向普通的社會群眾，從而影響到審計項目的開展。

（三）對建設(shè)項目審計模式的影響

國內(nèi)在PPP項目的立法中，缺少具有針對性的法律條文，在執(zhí)行的過程中還存在協(xié)調(diào)機制不完善的問題。因為對該模式項目的前期設(shè)計規(guī)劃，再到后期的利益補償，均是由不同的部門負(fù)責(zé)管理與執(zhí)行，從而導(dǎo)致整個的PPP項目的執(zhí)行監(jiān)督和管理，存在協(xié)調(diào)機制不同步的問題。由于協(xié)調(diào)機制的不同步，致使該類型項目開發(fā)的周期較長，而且表現(xiàn)為風(fēng)險大、回報率不低的情況。政府在PPP合作模式中，往往以權(quán)利優(yōu)勢控制與企業(yè)的合作事宜，并以政府的意志為主導(dǎo)，對企業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理。這樣就會使得PPP模式無法發(fā)揮應(yīng)有的價值和作用，也無法比較好地保證企業(yè)的合法經(jīng)營權(quán)益。而只有政府與社會資本具有平等的合作關(guān)系，才能使PPP模式得到最大限度的發(fā)揮，進(jìn)而實現(xiàn)多方共贏。國家審計作為監(jiān)督的一方，僅僅依靠事后的審計模式顯然無法滿足項目目標(biāo)實現(xiàn)的需求，而且該類型的建設(shè)項目有著較長的時間跨度，國家審計的事后介入，不能夠滿足“國家免疫”的制度需要。所以，國家審計的重心應(yīng)該前移，并從根源上對該類型項目進(jìn)行全程審計，以此來維護(hù)項目的公平合理性，使其符合項目的合同要求，并實現(xiàn)項目的績效審計。

四、PPP模式下建設(shè)項目審計的路徑優(yōu)化

（一）關(guān)鍵節(jié)點切入式跟蹤審計

此類審計路徑在近幾年得到了普遍的使用，它極大地提升了建設(shè)資金的使用效率，對腐敗與浪費現(xiàn)象也起到了一定的遏制作用，收獲了良好的效益，充分地展示出了這一審計方式的優(yōu)勢。從此類項目國家審計的規(guī)定入手，對其進(jìn)行項目跟蹤審計勢在必行。但此類項目經(jīng)歷了項目識別、選取、采購、執(zhí)行及移交等五個階段，有著較大的時間跨度，應(yīng)用傳統(tǒng)的跟蹤審計方法，便需投入大量的資源，對國家審計效率的提高極為不利。是以針對此類項目的特征，審計部門能夠?qū)Ω檶徲嫷姆绞竭M(jìn)行創(chuàng)新。第一，將審計的介入點前移到項目的決策階段；第二，依據(jù)審計重心的標(biāo)準(zhǔn)，把審計的力量投入項目識別、準(zhǔn)備、采購的前期與項目運營移交的后期階段，明確審計監(jiān)督控制的重要流程，如可行性研究、運營維護(hù)階段等環(huán)節(jié)，進(jìn)行切入式的跟蹤審計。

（二）注重監(jiān)督思維意識的增強與創(chuàng)新

應(yīng)用PPP模式發(fā)展的思維意識是促進(jìn)PPP建設(shè)項目審計的最佳途徑。第一，思維意識的增強，需要政府工作人員不斷提高自身的業(yè)務(wù)水平，也就是在實際的工作當(dāng)中充分發(fā)揮政府的職能作用，并聯(lián)系項目開展中的實際情況，有針對性地提出有效的發(fā)展建議。在提高自身業(yè)務(wù)水平的同時，還應(yīng)該發(fā)散自身的思維，做到舉一反三，即通過運營建設(shè)項目，延伸到收費機制設(shè)計的問題之上，從而推動PPP模式下建設(shè)項目審計工作的開展。第二，注重創(chuàng)新意識的培養(yǎng)，在進(jìn)行PPP模式下的項目審計工作時，應(yīng)該注意到審計模式的創(chuàng)新，可以由政府帶頭并進(jìn)行前期的融資，然后再引進(jìn)民間資本，當(dāng)民間資本進(jìn)入該項目時，政府賦予民間資本一定的權(quán)力，由他們對PPP項目公司進(jìn)行日常的運行及管理工作，這種公私合營的PPP模式，可以有效推動建設(shè)項目的健康發(fā)展，并使得審計工作變得更加方便。

五、結(jié)語

PPP模式是一種融資和項目管理的模式，它是指政府和私人組織間為提供某類公共物品與服務(wù)，將特許權(quán)協(xié)議當(dāng)作前提條件，使彼此間組成一種合作伙伴的關(guān)系，并通過合同的簽署，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，以保證合作能夠順利進(jìn)行，最終使合作的雙方都能實現(xiàn)高于預(yù)期的單獨行動結(jié)果。

（作者單位為廣元市審計局直屬審計分局）

參考文獻(xiàn)

[1] 焦勝. PPP模式對建設(shè)項目審計的影響及路徑優(yōu)化[J].商業(yè)會計，2017（5）：36-39.