雷豐銘

摘要：我國經(jīng)濟近三十年來的飛速發(fā)展主要得益于兩方面的資源優(yōu)勢，一方面是擁有豐富而廉價的勞動力資源，另一方面是價格十分低廉的生態(tài)環(huán)境和各種自然資源。而經(jīng)濟的高速增長伴隨著資源的高速消耗和生態(tài)環(huán)境的迅速惡化。據(jù)估計，環(huán)境污染及由此引發(fā)的自然災害和資源破壞在內(nèi)，給我國社會帶來直接經(jīng)濟損失超過GDP總量的10%，而草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化導致的直接或間接的經(jīng)濟損失在這其中占有較大比例，概言之，為實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，保護和修復草原生態(tài)環(huán)境就顯得尤為迫切，而構(gòu)建完善的草原資源稅費制度是改善草原生態(tài)環(huán)境的重要舉措。

關鍵詞：草原資源；草原資源稅費制度；環(huán)境稅

一、草原資源的生態(tài)屬性

（一）草原具有無可替代的生態(tài)功能

草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能體現(xiàn)了其無可比擬的重要價值，各項生態(tài)服務功能為草原生態(tài)系統(tǒng)及周邊環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障，也是草原各項生產(chǎn)能力提升的重要基礎。草原生態(tài)服務的主要功能如下表所示：

（二）不可再生的自然資源屬性

自然資源的有限性決定了其總是稀缺的，并且隨著生產(chǎn)能力的不斷增長，自然資源會一天天地變得更加稀缺。同人類所從事的一般的經(jīng)濟活動相同，在草原上發(fā)生的各類生產(chǎn)活動也是人類和生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)交換過程。草原為人的需求提供物質(zhì)及動植物，從供給角度來看，同其他一切資源一樣草原也有其稀缺性特征。有限的草原面積，加上更為有限的優(yōu)良草原，在生產(chǎn)技術水平還未達到較高水平的情況下，草原生產(chǎn)力自然也是有限的。而從需求角度看，人對草原的需求卻是無限的，這就產(chǎn)生了需求的無限性與草原生態(tài)資源有限性的矛盾，為解決這一矛盾，構(gòu)建合理的草原資源稅費制度，以遏制人對草原無限制的需求就顯得尤為重要。

二、我國草原資源稅費的探索實踐

目前，我國對草原資源稅費的體系構(gòu)建的研究不足，在有限的探索實踐中，吉林省政府出臺的《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》系關于構(gòu)建草原資源稅費制度的有益嘗試。

吉林省政府為了加強草原的保護、管理、建設和合理利用，保護草原所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《吉林省草原管理條例》的有關規(guī)定和草原管理建設的現(xiàn)實需要，于1987年10月8日頒布并實施了《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》。該辦法針對擁有國有草原使用權(quán)的集體所有制單位或個人，規(guī)定了需于每年年末向草原主管部門或其委托的單位交納草原建設基金及草原使用管理費的條款，此項規(guī)定有效的提高了草原使用權(quán)人有效利用草原資源的積極性。針對草原資源可能面臨的不可抗力，該辦法也規(guī)定了豁免條款，即草原遭受嚴重自然災害而絕收的經(jīng)批準可免收草原使用管理費，草原遭受自然災害減產(chǎn)的經(jīng)批準可減收草原使用管理費。辦法還規(guī)定了在草原上從事生產(chǎn)經(jīng)營等活動的單位或個人需向該草原的經(jīng)營管理者交納草原培育費，此草原培育費必須全部用于恢復該草原的植被。草原培育費的規(guī)定無疑對草原的可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障。

可見，吉林省為保護草原的生態(tài)環(huán)境，對具有草原使用權(quán)的集體或個人征收草原建設基金及草原使用管理費，草原的經(jīng)營管理者有權(quán)向獲取草原資源的人收取草原培育費。這三項收費制度，對保護草原生態(tài)環(huán)境大有裨益，其宗旨“取之于民、用之于民，以草養(yǎng)草”提高了草原地區(qū)保護生態(tài)的積極性、主動性，形成了吉林省草原生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的良性循環(huán)，值得其他地區(qū)借鑒與學習。

三、嘗試構(gòu)建草原資源生態(tài)稅費體系

通過對吉林省有關條例的梳理，及對草原使用管理費、草原建設基金及草原培育費的學習與借鑒，本人萌發(fā)了草原資源生態(tài)稅費體系的初步構(gòu)想，并提出以下幾點可行建議。

（一）征收草原環(huán)境稅

環(huán)境稅制度是指國家對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)和使用或消費資源稅等影響環(huán)境的行為采取的包括環(huán)境污染稅費、生態(tài)補償稅費、資源使用稅費、資源補償稅費、資源與生態(tài)消費稅費、有損環(huán)境產(chǎn)品稅費等在內(nèi)的稅費征收措施。環(huán)境稅的制定依靠兩種手段，其一，同環(huán)境外部性直接相關的，如排污費；其二，基于稅基或者同外部性的間接關系，如按照產(chǎn)品的產(chǎn)出量和原料的使用量來核算有關的資源稅費和生態(tài)補償稅費。如果稅率或費率設置適當，則可以促使生產(chǎn)者和開發(fā)者轉(zhuǎn)向生產(chǎn)和開發(fā)環(huán)境友好型的產(chǎn)品、技術和工藝。

經(jīng)濟學家庇古率先提出可以通過征稅或費的形式將生產(chǎn)中的負外部性內(nèi)部化解決，又稱為庇古稅，環(huán)境稅作為保護環(huán)境的專門稅種，國際環(huán)保運動的興起及公眾生態(tài)意識的增強，基于礦山開采環(huán)境問題的嚴峻性，各國開征環(huán)境稅已成為必然趨勢，近年來，我國環(huán)境稅制度得到長足的發(fā)展，但仍主要局限于工業(yè)生產(chǎn)污染領域，針對草原資源過度放牧、開發(fā)等引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞幾無關注，保護草原生態(tài)環(huán)境任重而道遠。

草原資源環(huán)境稅伴隨草原過度放牧、開采引發(fā)的環(huán)境問題而產(chǎn)生，環(huán)境問題的治理終究需用經(jīng)濟手段來解決。征收環(huán)境稅的根本目的是解決草原環(huán)境問題，借助稅收把環(huán)境的負外部性內(nèi)部化解決。這就要求我們制定專門的草原環(huán)境稅法規(guī)。法律體現(xiàn)國家最高強制性和威懾力，法律規(guī)則引導社會成員行為的價值取向。目前，我國還沒有專門的環(huán)境稅立法，依靠政策指導征收環(huán)境稅存在局限性。資源稅費立法體系中尚未有關草原環(huán)境稅的規(guī)定，制定有關草原環(huán)境稅的具體規(guī)定有其必要性和可行性，對于治理日益嚴峻的草原開采環(huán)境問題有著重要意義。建議在資源法的環(huán)境保護條款中增設草原環(huán)境稅的規(guī)定，關于草原環(huán)境稅的征收范圍、對象、稅率等相關具體規(guī)定可以暫行規(guī)定或條例的方式予以明確。

（二）構(gòu)建草原環(huán)境恢復治理建設基金制度

資金短缺是解決我國草原環(huán)境污染和生態(tài)破壞主要瓶頸，環(huán)境稅不能是唯一資金來源，草原環(huán)境恢復治理建設基金作為督促草原使用權(quán)人履行草原環(huán)境恢復治理任務的擔保方式，在草原環(huán)境治理方面發(fā)揮重要的作用。《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》就已明確列入草原建設基金制度，并積極實施，但還未進入全國統(tǒng)一立法，因此，國家立法層面確立草原環(huán)境恢復治理建設基金制度，提高建設基金的法律效力。

草原環(huán)境恢復治理建設基金是為了保證草原使用權(quán)人在放牧、開采過程中合理開采草原資源、保護草原環(huán)境。明確基金的法律性質(zhì)，有利于草原環(huán)境恢復治理建設基金立法體系的建立、全國范圍形成統(tǒng)一規(guī)定；有助于政府機關合法合理的行使職權(quán)，草原使用權(quán)人自覺主動的繳納保證金。

（三）構(gòu)建草原資源耗竭補貼制度

草原資源作為自然資源決定了其稀缺性的特性，且草原易受自然災害的影響而在幾個年度內(nèi)絕收或耗竭。耗竭補貼制度主要來源至礦產(chǎn)耗竭資源補貼費。草原資源耗竭補償費的實質(zhì)是對未來消費者留下無法挽回的損失的價值補償，是讓我們的世代子孫同等使用地球資源權(quán)利、實現(xiàn)代際公平的救濟途徑。《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》第六條就對草原資源遭遇不可抗力規(guī)定了草原使用管理費的豁免條款，雖吉林省的規(guī)定已近乎合理，但仍應在免收、減收草原使用管理費的基礎上再實行一定的補貼。以礦產(chǎn)資源耗竭補貼為例，國外發(fā)達國家已普遍實行礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度，礦山耗竭補貼又稱作“負權(quán)利金”，是指國家對于礦山企業(yè)開發(fā)者的資金投入，用于鼓勵礦產(chǎn)開發(fā)投資者用于尋找新礦體，以替代正在耗竭的礦產(chǎn)資源①。這樣才能起到鼓勵草原資源使用人增加勘查投資，以其他方式獲取收益，而不是繼續(xù)對草原資源施加不能其承受的開采等行為，以維持草原使用權(quán)人以草原為其獲利來源的持續(xù)發(fā)展。

建議在《草原法》中規(guī)定草原資源耗竭補貼制度，貫徹我國草原資源可持續(xù)發(fā)展的立法理念，具體規(guī)定應在具體辦法或暫行條例的方式實現(xiàn)。（1）耗竭補貼制度是政府對草原資源使用權(quán)人的補償，是對未來資源儲備的投入，耗竭補貼制度的設立一方面明確草原資源使用權(quán)人獲得耗竭補貼的資格條件，另一方面衡量政府的財政的承受力，綜合考量政府與企業(yè)的雙重需求與責任承擔能力是耗竭補貼制度得以構(gòu)建的前提。（2）草原開采與耗竭評估具有技術專業(yè)，由草原資源管理部門承擔耗竭補貼的責任較為恰當，同時可以與稅務部門或環(huán)保部門聯(lián)動，保證耗竭補貼的真正落實，設立耗竭補貼的網(wǎng)絡信息公開機制，接受社會公眾監(jiān)督，保障耗竭補貼制度的公開性與透明度。（3）根據(jù)草原資源市場的發(fā)展情況確定補貼標準，在補貼制度實行初期，可以嘗試設立一個補貼基本數(shù)額，然后在其基礎上，根據(jù)草原的現(xiàn)有儲備量、開采難度、開采回采率等諸多因素設立權(quán)重補貼，②利用幾何數(shù)學模式確立補貼數(shù)額，確保耗竭補貼的科學性與合理性。

四、結(jié)語

綜上所述，本文從研究草原資源屬性出發(fā)，經(jīng)過了解吉林省實行的草原資源稅費制度的實踐之后，在此基礎上提出了構(gòu)建草原資源稅費制度的構(gòu)想：征收草原環(huán)境稅、制定草原環(huán)境恢復治理建設基金制度、構(gòu)建草原耗竭補貼制度。從而完善、加強對綠色債券發(fā)行監(jiān)管的法律制度，更好的保護草原生態(tài)環(huán)境，加固經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)資源基礎，最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和草原生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

[注釋]

①參見崔海鶴：《我國礦產(chǎn)資源稅費制度的生態(tài)化改革研究》，《山東師范大學學報》2013年第6期。

②參見蒲方荷：《中國礦業(yè)稅費法律制度的重構(gòu)-以礦產(chǎn)所有權(quán)為視角》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2008年第6期。

（作者單位：湖南師范大學，湖南 長沙 410006）