征國忠

從河北邯鄲清理出的政府部門和市長行政職權開始，到浙江富陽曬出了全國首份縣域權力清單，權力清單制度的改革從點到面在全國鋪開，直至寫進黨中央和國務院的文件，表明權力清單已成為黨和政府高度重視的一項工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。十八屆四中全會公布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。這些文件反映了黨中央、國務院院對規(guī)范政府行政權力運行的勇氣和決心。

一、權力清單的含義

到底什么是權力清單？ 我國官方并沒有給出明確的解釋，學者學者對此的理解差異較大。有的認為權力清單制度，是指在全面統(tǒng)計和梳理政府及其工作部門所行使的各項公權力后，將公權力行使的主體、依據(jù)、范圍、程序、責任等以清單的形式公布于眾，并主動接受監(jiān)督。有的認為權力清單是指有權力的組織，根據(jù)一定的分類標準，把掌握行政權的各級政府及其工作部門的權力進行歸納、整理，形成一個結構合理，條理明確的行政權力體系并對外公。有點認為權力清單制度是“政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權力事項進行清理，鎖定職權邊界、責任及流程的一種權力制約機制?？傊?，權力清單并非嚴格非法律概念，目前還沒有權威的定義。概而言之，有的側重于權力清單制定的梳理和公布，有的傾向于權力清單本身作為行政機關規(guī)范權力的一項制度的意義，有的則重表明權力清單是一個記錄政府權力的文本目錄。大家比較一致地認同，推行權力清單制度是對政府的各項權力進行梳理確權，并以清單目錄的形式公之于眾。

二、推行權力清單的必要性

長期以來，我國的經濟社會權力高度集中于政府，各級政府“管天、管地、管空氣”， 政府的權力不僅龐大而且公開不夠，導致老百姓辦事難。有的政府及其部門甚至連自己究竟有多少行政權力也不清楚，也就是說家底摸不清。從理論上來說，行政機關的每一項職權都應該有法律依據(jù)，但是這種依據(jù)往往是多元、繁雜和零亂的，不是特別清晰和明確，作為非專業(yè)的一般社會公眾根本無法無從知曉。我國行政權力的法定依據(jù)來源復雜多樣，法律法規(guī)文件數(shù)量眾多，效力層次更是參差不齊，在現(xiàn)實中，行政權力不規(guī)范設定甚至違法設定也在一定程度上存在。權力清單將行政機關的“權力家底”向社會公開，對公眾來說有兩個好處，一是可以讓公眾更便利地查詢政府權力，二是有助于公眾更好地監(jiān)督政府行為。

權力清單制度有利于遏制行政權力濫用行為，推進建設法治政府。權力清單通過列表的方式明確規(guī)定了政府權力的范圍，將政府權力行使的條件、程序、后果披露出來，等于為政府權力畫了一個圈，為政府行使權力框定了邊界，便于實現(xiàn)政府行為的不越位、不缺位和不錯位。作為完整的權力清單制度，它并不滿足于公布政府及其職能部門有哪些權力及其依據(jù)，還要求對每項權力制定詳細的權力行使流程圖，并將流程圖與權力清單一起公之于眾。權力清單要求對確認保留的行政職權，地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機構、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權運行的規(guī)范化水平。流程圖實際上具有程序控權功能，有利于法治政府的建設。國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權力清單的公布工作。

權力清單有利于推進簡政放權。權力清單的實踐發(fā)展過程從一開始的梳理權力、晾曬權力的政府信息公開轉型到既要梳理法定權力，又要通過減權、制權等過程將政府權力縮減下去，實現(xiàn)行政權力瘦身和政府自身改革、激發(fā)市場和社會的活力。權力清單的這一作用在中辦、國辦的指導意見中有明確規(guī)定： “在全面梳理基礎上，要按照職權法定原則，對現(xiàn)有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據(jù)的行政職權，應及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經濟社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突的，調整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權，應及時提出取消或調整的建議?？傊?，建立權力清單是做好簡政放權的基本和前提。

三、權力清單的效力

權力清單在性質上是一種政府公開信息還是具有法律約束力的規(guī)范性文件，或者是其他類型的政策文件，至今仍未得到國家明確的確認。權力清單的性質之所以如此重要，是因為不同的性質決定了其約束力的強弱和權威性的高低。

有觀點認為，權力清單是一種政府主動公開信息的行為。從地方政府權力清單制定過程來看，就是在對現(xiàn)有法規(guī)所規(guī)定的權力進行清理掃描的基礎上形成權力目錄，將分散于法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中的權力事項進行集中梳理，并列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，這本質上是一種“政府主動公開的信息”，而政府主動公開信息的行為并不存在效力界定的問題。

還有觀點認為，政府權力清單最大的特點就是內部性，其只適用于該政府或部門本身，是用來約束自身的一個自律性文件，不像法律、行政法規(guī)或者規(guī)章一樣具有普遍適用性。因此，從這個層面上來講，政府權力清單既不具備行政規(guī)范性文件的特點，也不是行政法規(guī)、規(guī)章，不屬于法律的范疇。對于政府而言，權力清單可以說是約束其行為的一種制度，但并不能作為其行使權力的依據(jù)。權力清單要依據(jù)法律、法規(guī)和部門規(guī)章予以編制，其法律地位低于法律、法規(guī)和規(guī)章。

另有觀點認為，權力清單是“職權法定”原則的具象化表達。權力來源于法律，沒有法律則沒有權力，這是眾所周知的公理。權力清單和法定權力之間是一種反映與被反映的關系，并非兩個實質上不同的標準。從地方政府權力清單制定過程來看，就是在對法律所規(guī)定的權力進行清理的基礎上形成權力列表目錄。失去了法律的支持，權力清單中的權力就失去了存在的依據(jù)。權力清單不是也不得設立“法外標準”。法定權力是根本，“清單權力”是表現(xiàn)。清單的作用是使法律的規(guī)定的權力以更加清晰的方式展現(xiàn)出來，這種展示不是具有決定性的效力依據(jù)。依據(jù)清單行政是“表”，依法行政是“里”，必須表里如一，不能本末倒置，不能講清單中沒有的權力，行政機關就一定不能行使。

四、權力清單的發(fā)展與完善

1、權力清單需要法治的支撐。全面規(guī)范權力清單的編制、公布和實施，需要加快推進規(guī)范權力清單本身的法律法規(guī)制，，為權力清單提供更完善的法治保障，需要建立、完善相關制度，為權力清單的更新、完善和執(zhí)行提供制度保障。進一步明確違反權力清單的責任，有權必有責，權責要匹配，權力總是與責任聯(lián)系在一起的。政府建立權力清單時，要按照權責一致、權責匹配的原則，逐項逐條界定每項行政權力事項對應的責任。

2、權力清單需要統(tǒng)一編制模式。規(guī)范權力清單制度的相關法律文件缺位，導致權力清單的編制模式不統(tǒng)一。權力清單的編制主體不明確；從目前各地方的實踐情況來看，大部分地區(qū)的政府權力清單均由地方政府負責制定，同時結合審改辦、法制辦的審核意見，并召開專家聽證會，聽取專家的意見進行修改。權力清單缺乏嚴格的編制程序，政府權力清單的制定程序目前沒有統(tǒng)一的標準，基本上是按照 “清權、減權、制權、曬權”的模式分階段推行。要按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，對行政權責事項進行全面梳理并逐項列明設定依據(jù)。

3、建立權力清單的更新機制。雖然我國社會主義法律體系經初步形成，但是我國法律規(guī)范體系仍會經歷逐步完善的過程，所以依據(jù)法律制定的權力清單的內容也不會一成不變。政府部門需要根據(jù)法律法規(guī)的的調整帶來的行政權力的重新配置調整更新權力清單。同時，行政機構的改革，也可能給權力劃分帶來新的變化，也就需要設置權力清單的動態(tài)調整機制。但目前尚缺乏對權力清單的增減變更及調整的條件程序等相關規(guī)定，急需完善相關規(guī)定。

[參考文獻]

[1]薛瑞漢，市縣政府推行權力清單制度問題研究，載中州學刊，2016年第1期。

[2]于琳琳，地方政府權力清單的多維度詮釋，載重慶社會科學，2015年第11期。

[3]張茂月，權力清單制度認識的幾個誤區(qū)與糾正，載云南行政學院學報，2015年第3期。

[4]杜敏：權力清單制度：理論維度、現(xiàn)實困境與發(fā)展展望，載科學社會主義，2015年第5期。

[5]李和中、劉毅：加強建立和完善行政權力清單制度，載廣州大學學報（ 社會科學版），2014年第9期。

[6]王春業(yè)：論地方行政權力清單制度及其法制化，載政法論叢，2014年第6期。

[7]申海平：權力清單的定位不能僭越法律，載學術界，2015年第1期。

[8]林孝文：地方政府權力清單法律效力研究，載政治與法律，2015年第7期。

[9]陳向芳、鄧 薇：價值定位與路徑導向：權力清單制度再思考，載中共福建省委黨校學報，2015 年第 8 期。

[10]崔野：權力清單制度的規(guī)范化運行研究： 含義、困境與對策，載中州學刊，2018年第5期。

（作者單位：揚州市行政學院，江蘇 揚州 225000）