付慧姝　周姹

摘 要：環(huán)境稅因其具有有效籌集環(huán)保資金、調(diào)控污染與破壞環(huán)境資源的行為、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和維護(hù)社會環(huán)境公平等功能而領(lǐng)先于傳統(tǒng)的命令-控制型環(huán)境管理模式。但在推行中可能出現(xiàn)雙重紅利引發(fā)偏差、轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)影響減排以及重效率輕公平等現(xiàn)象，產(chǎn)生功能異變。我國政府確立了稅收手段保護(hù)和改善環(huán)境的治理思路，厘清環(huán)境稅所具備的功能、防范其發(fā)生功能異變、明晰新形勢下環(huán)境稅的功能需求是引導(dǎo)我國環(huán)境稅制順利推行的前提。構(gòu)建符合中國本土化的環(huán)境稅制、實現(xiàn)環(huán)境稅的功能應(yīng)當(dāng)從健全法律運行體制、明晰政府事權(quán)責(zé)劃分以及完善保障性制度建設(shè)等方面進(jìn)行探索和思考。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；功能異變；稅制綠化

中圖分類號：D912.6/F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

2014年6月國家環(huán)境保護(hù)部最新公布的《中國環(huán)境狀況公報》顯示我國的生態(tài)環(huán)境問題日趨凸顯，水、空氣、土壤等環(huán)境要素的破壞與污染都已接近危險的臨界點。黨的十八屆四中全會公報以“依法治國”為主題，使人們對我國環(huán)境稅的出臺充滿期待。在環(huán)境稅備受關(guān)注的同時，有人對環(huán)境稅提出質(zhì)疑，認(rèn)為若在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)普遍下行的背景下征收環(huán)境稅，不僅難以體現(xiàn)環(huán)境稅的正面功能，而且還會帶來一定的負(fù)作用。[1]環(huán)境稅作為財稅政策綠色化的重要環(huán)節(jié)，是針對破壞和污染環(huán)境的行為或產(chǎn)品所征收的獨立性稅種。自上個世紀(jì)90年代，美國和歐盟國家征收的環(huán)境稅占國家稅收收入和GDP的比重在不斷增加。當(dāng)前我國環(huán)境問題嚴(yán)峻、環(huán)境稅立法尚處空白，需要正確認(rèn)識環(huán)境稅所具備的功能，預(yù)判其在實踐中可能發(fā)生的功能異變，并予以恰當(dāng)?shù)胤婪?，以期合理地?gòu)建我國的環(huán)境稅收體系。

一、環(huán)境稅的傳統(tǒng)功能考量

環(huán)境稅相較于其他環(huán)境管理方式具有其獨特的“綠色”優(yōu)勢。不少發(fā)達(dá)國家之所以在日趨惡化的生態(tài)環(huán)境面前選擇環(huán)境稅作為治理之道，正是因為環(huán)境稅除了承擔(dān)基本的國家稅收職能外，還在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著重要功能。

（一）有效籌集環(huán)境保護(hù)資金

我國環(huán)境污染未能得到有效控制的一個重要原因是各級政府在環(huán)境保護(hù)與治理方面的投入不足，環(huán)保資金存在巨大缺口，且越往基層缺口越大。按照美國上世紀(jì)70年代的標(biāo)準(zhǔn)，即占GDP的3%測算，未來10年內(nèi)我國在環(huán)保上的投入要達(dá)到10萬億。[2]面對如此龐大的資金量，現(xiàn)有的財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足治理和改善環(huán)境的需求。對污染環(huán)境的行為征稅，并將此項稅收收入作為環(huán)保專項資金，用于環(huán)境污染治理和環(huán)境保護(hù)，是政府拓展資金來源渠道問題的重要途徑。此外，環(huán)境稅具有的國家稅收強(qiáng)制性和統(tǒng)一調(diào)度性，可保證環(huán)境稅的征收率和所征稅款的?？顚Ｓ?，從而形成穩(wěn)定的環(huán)境保護(hù)與污染治理的資金來源。

（二）調(diào)控污染與破壞環(huán)境資源的行為

長期以來，政府解決環(huán)境問題主要依靠傳統(tǒng)的命令—控制型手段，要求社會主體遵守與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)或相關(guān)政策，若違反則會受到相應(yīng)的制裁。這種過分強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威和主導(dǎo)地位的管理模式，將社會主體視為制度的被動遵守者，忽視或輕視了他們在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的積極作用。環(huán)境稅是一種調(diào)節(jié)手段和激勵機(jī)制，通過向企業(yè)、消費者等主體征稅的方式，增加非環(huán)保產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)的成本，一方面借此引導(dǎo)公民進(jìn)行“綠色消費”，鼓勵人人參與環(huán)保事業(yè)；另一方面，遏制企業(yè)對資源的不合理消耗，讓其主動開展和實施工藝改造、綠色清潔生產(chǎn)。促使保護(hù)環(huán)境逐漸從一種國家在法律上規(guī)定的強(qiáng)制義務(wù)內(nèi)化為人們自覺的行為，從根本上改變企業(yè)的生存方式和個人的消費行為。

（三）提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，維護(hù)社會環(huán)境公平

目前，我國已有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段主要是排污費、環(huán)保補(bǔ)貼、保證金、排污權(quán)交易和“環(huán)境稅”等，它們對我國的環(huán)境改善和污染治理發(fā)揮了積極的作用。環(huán)境稅作為國家稅收手段，以征收指標(biāo)硬性、征管嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)法定等特性，可有效遏制地方保護(hù)主義、壟斷和其他擾亂市場競爭機(jī)制的行為；同時，環(huán)境稅遵循“誰污染，誰納稅”的原則，通過使污染者承擔(dān)與其自身造成的污染破壞相當(dāng)?shù)沫h(huán)境成本，并將所征稅款用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)優(yōu)化，保證全體公民對環(huán)境利益的公平分享。環(huán)境稅的這些特性對于提高我國的整體經(jīng)濟(jì)運行效率和維護(hù)環(huán)境公平具有重要作用。

二、環(huán)境稅功能的異變風(fēng)險：面臨的新挑戰(zhàn)

環(huán)境稅作為解決人類環(huán)境危機(jī)和有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題的有效途徑，已為越來越多國家的實踐所證明。然而不可否認(rèn)征收環(huán)境稅伴隨著風(fēng)險，因為環(huán)境稅在特定情況下有可能偏離人們的預(yù)設(shè)軌道，無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能，甚至可能帶來一些負(fù)面效應(yīng)。

（一）環(huán)境稅功能異變風(fēng)險的表現(xiàn)

1.由“雙重紅利”引發(fā)的偏差

環(huán)境稅因具有“雙重紅利”的功效而被許多國家視作保護(hù)環(huán)境的有效經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，主要表現(xiàn)為環(huán)境稅不僅會增加排污成本，有助于環(huán)境質(zhì)量改善；同時也有助于減輕其他稅種對市場的扭曲，進(jìn)而提高效率，促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長。[3] 從已有的實施經(jīng)驗來看，征收環(huán)境稅容易降格成為政府增加財政資金的新手段，這是由環(huán)境稅天然的融資功能所決定的。然而，環(huán)境稅并不適合充當(dāng)創(chuàng)造政府財政收入的主要渠道，因為當(dāng)納稅人可以正當(dāng)?shù)赝ㄟ^改變其行為來達(dá)到避稅效果時，稅源則可能會逐漸枯竭，環(huán)境稅的收入也會隨之減少，難以持續(xù)穩(wěn)定的提供財政稅收。不可否認(rèn)的是環(huán)境稅的覆蓋面很廣，中短期內(nèi)稅收總量不會出現(xiàn)較大的波動。此外，環(huán)境稅的宗旨在于將“外部性”的污染成本等引入產(chǎn)品和服務(wù)的價格中并使之內(nèi)部化，環(huán)境稅的合理使用直接關(guān)系到環(huán)境稅的征收目的和納稅人的遵從度，如果過分注重環(huán)境稅的財政收入功能，會影響其治理與改善環(huán)境目的的實現(xiàn)，環(huán)境稅實施的正當(dāng)性也將受到質(zhì)疑。

2.轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，影響企業(yè)減排效果

開征環(huán)境稅使企業(yè)個別成本增加，勢必會推高相關(guān)消費品的銷售價格，一定程度上使作為整個經(jīng)濟(jì)鏈終端的消費者成為該稅負(fù)的真正負(fù)擔(dān)者，減弱消費者的現(xiàn)實購買能力，抑制國內(nèi)消費需求的增長。而且如果企業(yè)納稅人可以通過產(chǎn)品加價等方式轉(zhuǎn)嫁原本應(yīng)由自己承擔(dān)的稅負(fù)成本，也會在很大程度上降低征稅減排的刺激作用，使得征收環(huán)境稅的政策效應(yīng)難以體現(xiàn)。最終使消費者負(fù)擔(dān)了更多的稅負(fù)，國家額外獲得了一筆稅收收入，而環(huán)境污染減排的目標(biāo)卻未能真正實現(xiàn)。開征環(huán)境稅還可能給投資者、企業(yè)國際貿(mào)易競爭力和國內(nèi)就業(yè)帶來負(fù)面影響，尤其對于像中國這類主要依靠廉價勞動力和商品價格優(yōu)勢在對外貿(mào)易中生存競爭的國家。

3.重效率而忽視公平

就我國現(xiàn)行稅制的實施情況看，稅務(wù)部門的著眼點往往偏向于如何提高征管效率和增加財政收入，卻對社會公平的維持缺乏足夠的重視，使得稅收難以真正成為調(diào)節(jié)與分配社會有限資源的工具。實踐中存在“只考慮財政年度的收入，不考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；只考慮當(dāng)代人的利益，不考慮未來人的利益；只考慮人的福利，不考慮環(huán)境福利”[4] 的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境屬于公共資源產(chǎn)品，環(huán)境稅的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)盡可能公平合理地分配給全體社會成員。因此，在環(huán)境稅的制度設(shè)計中，如果在全國范圍內(nèi)征收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境稅會造成由于地方企業(yè)效益、居民收入不均而引起的稅負(fù)不公。而完全獨立的地方定稅又可能會因為地方政府基于招商引資或保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的而使得對環(huán)境進(jìn)行失實定價。在環(huán)境稅的立法與實施中如果不能很好地實現(xiàn)公平，將導(dǎo)致環(huán)境稅功能的弱化、異變甚至虛置。

（二）我國環(huán)境稅功能異變風(fēng)險的防范

上述異變現(xiàn)象并非是單純的理論推導(dǎo)，結(jié)合我國的實際情況，未來在實施環(huán)境稅的過程中 ，要預(yù)防環(huán)境稅功能發(fā)生異變，應(yīng)當(dāng)注意：

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，增強(qiáng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。雖然從理論上分析，環(huán)境稅的根本目的是為了保護(hù)環(huán)境，希望促使行業(yè)內(nèi)自我調(diào)整、企業(yè)自覺減少資源浪費和污染破壞。但中國作為一個發(fā)展中國家，國內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍顯相對薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局主要以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主，且內(nèi)部綜合效益偏低。征收環(huán)境稅帶來的稅負(fù)壓力和前期較高的環(huán)保投入使得許多企業(yè)，尤其是對于能源和資源密集型行業(yè)將產(chǎn)生相當(dāng)?shù)膲毫?。一些中小型企業(yè)甚至可能難以維持到獲得治理收益的那天，即便是對于一些能源、鋼鐵、機(jī)械制造等行業(yè)大頭來說也有不小的壓力。因此，只有優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，淘汰落后行業(yè)才能為環(huán)境稅調(diào)節(jié)企業(yè)行為，為實現(xiàn)節(jié)能減排奠定基礎(chǔ)。

2.平衡區(qū)域間發(fā)展。觀察中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)格局，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚，其通過消耗大量資源和以污染環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟(jì)水平的高位發(fā)展；而中西部相對貧困地區(qū)在承擔(dān)維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境平衡的重?fù)?dān)下，限制、甚至部分放棄自身快速發(fā)展的機(jī)會，較少地分享到經(jīng)濟(jì)增長所帶來的益處。在此背景下，利用環(huán)境稅來矯正上述偏差必須將公平放在首要位置，不能簡單地實行全國統(tǒng)一定稅，也不能像過去那樣任由各地收取排污費，標(biāo)準(zhǔn)不一，而應(yīng)當(dāng)實行彈性稅率和差別稅率，即依照環(huán)境治理的邊際成本浮動水平，靈活適當(dāng)?shù)恼{(diào)整稅率；同時合理區(qū)分不同地域、不同行業(yè)及污染程度輕重不同的企業(yè)，以真正體現(xiàn)公平公正。

三、未來我國對環(huán)境稅的功能需求

2012年“十八大”第一次將生態(tài)文明建設(shè)提升到與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會四大建設(shè)并列的新高度，標(biāo)志著轉(zhuǎn)型期的中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》和十八屆四中全會公報以“依法治國”為主題更是要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，將環(huán)境保護(hù)與“稅制綠化”推向了新的高潮，對環(huán)境稅功能的未來發(fā)展提出了新的要求。

（一）突出環(huán)境稅的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)功能

由于環(huán)境稅“雙重紅利”所產(chǎn)生的偏差，使得傳統(tǒng)稅收制度宏觀調(diào)控四大價值目標(biāo)（即“充分就業(yè)、穩(wěn)定物價、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡”）新加入了“保護(hù)環(huán)境”這一價值目標(biāo)。我國現(xiàn)行的稅收法律制度缺少環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的理念，社會公眾對于利用稅收手段調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)活動，促進(jìn)環(huán)境資源保護(hù)的認(rèn)同意識不強(qiáng)。諸如資源稅、消費稅等稅種的環(huán)保功能過于薄弱，在實踐中沒有達(dá)到促進(jìn)環(huán)境資源的合理利用與保護(hù)的預(yù)設(shè)目的。因此，在當(dāng)前稅制改革和國家加快稅收立法的背景下，構(gòu)建環(huán)境稅制度尤其要在環(huán)境稅立法中強(qiáng)化以節(jié)約、環(huán)境保護(hù)為主的功能定位，這不僅有助于提高企業(yè)對資源的利用效率，壓減高能耗、高污染行業(yè)的生存空間，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定；而且能夠很好地實現(xiàn)國家保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)自然資源合理利用的意圖。

（二）注重環(huán)境稅的激勵功能

在相對單一的環(huán)境行政管理模式下，企業(yè)和公民對待環(huán)境保護(hù)的態(tài)度大多趨向于被動作為，而其他一些環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段由于主客觀原因在我國未能得到廣泛運用或者在實施時對環(huán)境增益效果有限。我國推行環(huán)境稅，要充分吸取現(xiàn)階段國家在征收資源稅、排污費等方面積累的經(jīng)驗，注重發(fā)揮環(huán)境稅的激勵作用，將納稅主體的被動接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訐?dān)當(dāng)，通過對非環(huán)保行為征稅的方式，促使其從自身效用或利益最大化角度出發(fā)，自覺選擇有益于保護(hù)和改善環(huán)境的行為，如企業(yè)進(jìn)行綠色生產(chǎn)改造和加強(qiáng)環(huán)保技術(shù)研發(fā)、消費者購買環(huán)保替代產(chǎn)品等。但需要注意的是，通常來說，對需求彈性高的非環(huán)保產(chǎn)品進(jìn)行征稅，其環(huán)境激勵效益顯現(xiàn)得較快；對需求彈性低的非環(huán)保產(chǎn)品進(jìn)行征稅，其環(huán)境激勵效益顯現(xiàn)的較緩。因此，開征環(huán)境稅后，為了保證環(huán)境稅能夠持續(xù)對納稅主體產(chǎn)生激勵效果，同時由于稅收規(guī)模對產(chǎn)出水平和污染程度的影響是一個收斂的反復(fù)迭代的過程[5]，適時地調(diào)整和修正稅率是必要的。

（三）發(fā)揮環(huán)境稅的“綠色屏障”和國際環(huán)保合作功效

隨著全球一體化給各國經(jīng)濟(jì)帶來的不斷開放與融合，環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性也開始由一個國家向另一個國家延伸。不少發(fā)達(dá)國家在本國產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型后，為減少環(huán)保費用開支，常通過貿(mào)易的方式將高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)以及因環(huán)保原因禁止在國內(nèi)出售的產(chǎn)品、技術(shù)以及有害廢棄物出口轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，向他國輸出環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性，通過傷害他國的生態(tài)環(huán)境換取本國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。中國有成為這種環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)承擔(dān)者的趨勢。環(huán)境稅能有效建立起保護(hù)屏障，阻礙其他國家向我國轉(zhuǎn)移污染。同時，我國是綜合國力迅速崛起的國家，既致力于解決好本國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展問題，同時積極進(jìn)行國際環(huán)境合作，開展環(huán)境外交，我國加入了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》等一系列國際環(huán)境公約和議定書。作為環(huán)境公約和國際環(huán)保事業(yè)的積極參與者，我國有責(zé)任履行相應(yīng)的環(huán)保義務(wù)。因此，盡快建立符合國情的環(huán)境稅制，據(jù)此在環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)一步加強(qiáng)與國際社會的協(xié)調(diào)合作是未來發(fā)展之路。

四、實現(xiàn)我國環(huán)境稅功能的立法路徑

隨著我國對生態(tài)文明重視程度的日漸加深，征收環(huán)境稅的迫切性和必要性已經(jīng)凸顯。環(huán)境稅作為重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，在其稅制構(gòu)建過程中，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)它的資源調(diào)配和環(huán)境保護(hù)功能。具體而言，基于生態(tài)文明建設(shè)的指引，實現(xiàn)環(huán)境稅的上述功能要求需要在法律框架內(nèi)從以下幾方面進(jìn)行構(gòu)建：

（一）建立“綠色公平”的環(huán)境稅收法律體系

在社會主義法治體系基本建成的今天，系統(tǒng)完善的法律制度是開征環(huán)境稅的必要前提。在環(huán)境稅立法過程中，首先，最重要的是改變當(dāng)前稅收法律制度中缺少“綠色”因素的現(xiàn)象。一方面在未來的環(huán)境稅立法中應(yīng)確立“改善和保護(hù)環(huán)境原則”，使環(huán)境保護(hù)稅法的重心落在保護(hù)環(huán)境和調(diào)配資源上；另一方面，對現(xiàn)行的環(huán)境稅收法律制度進(jìn)行深入“綠化”，從設(shè)立源頭上引導(dǎo)配合環(huán)境稅的實施，破除可能遇到的法律障礙；其次，我國環(huán)境保護(hù)稅法要注重體現(xiàn)公平原則。環(huán)境稅立法應(yīng)采取稅收中性的設(shè)計，通過稅賦負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移和稅收優(yōu)惠等措施抵消因征收環(huán)境稅而產(chǎn)生的額外社會負(fù)擔(dān)，減輕來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)、弱勢行業(yè)和低收入群體的顧慮和抵觸。同時，由于我國正處于重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，市場機(jī)制有待完善，立法應(yīng)當(dāng)留出一定的缺口，使政府可以根據(jù)財政收支情況對環(huán)境稅收作彈性調(diào)整，適度靈活的增減稅目，調(diào)整稅率；再次，環(huán)境稅制度設(shè)計中應(yīng)當(dāng)明確幾類基礎(chǔ)環(huán)境稅種。根據(jù)中央制定“費改稅”政策，開征新的專項環(huán)境稅逐步替代現(xiàn)行的污染收費，是當(dāng)前改革和立法的方向。目前較成熟的方案將應(yīng)征稅種分為廢氣、廢水、固廢和碳稅等四類，其中征收碳稅，主要是針對二氧化碳，“優(yōu)點是不但可以直接加強(qiáng)稅收對于二氧化碳減排的調(diào)控力度，同時也有助于我國環(huán)境稅收制度的完善”[6]。

（二）建立地方環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的環(huán)境稅收機(jī)制

十八大以來，我國新一輪財稅體制改革的重要目標(biāo)是理順中央和地方事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系。自上世紀(jì)90年代初實行的分稅制改革讓中央偏弱的政府財力狀況有所改善，但經(jīng)過二十多年的發(fā)展，改革在某些方面暴露出來的問題也十分明顯。例如，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配、稅收來源結(jié)構(gòu)單一等。未來開征環(huán)境稅應(yīng)根據(jù)“事權(quán)財權(quán)相一致”的原則，對稅款的收支與分配使用進(jìn)行合理設(shè)置，解決利益再分配方面的難題。

首先，基于新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，在環(huán)境稅立法中明確中央與地方在環(huán)境稅款上的使用權(quán)限與責(zé)任劃分。針對不同的環(huán)保事項，中央與地方的事權(quán)責(zé)任應(yīng)有所區(qū)分和側(cè)重，相互配合，共同應(yīng)對污染治理問題。具體由地方承擔(dān)大量日常性的環(huán)境監(jiān)測、技術(shù)開發(fā)與推廣和區(qū)域性的污染治理等；而中央主要負(fù)責(zé)集中財力治理跨地區(qū)、跨流域的污染以及大面積無人治理的環(huán)境死角，從全局角度把控環(huán)境質(zhì)量，同時對地方環(huán)境治理成效進(jìn)行監(jiān)督。其次，根據(jù)上述環(huán)保事權(quán)責(zé)任的劃分規(guī)則，為解決地方財政治污經(jīng)費不足的問題，尤其是實施“費改稅”之后的地方環(huán)保經(jīng)費困局，應(yīng)當(dāng)按“大部分放歸地方，少部分上繳中央”的模式，將環(huán)境稅稅款主要劃歸地方財政統(tǒng)一收支。因為地方財政每年實際承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境保護(hù)支出，如表1。最后，應(yīng)在環(huán)境稅立法中規(guī)定采取專款專用的方式支出環(huán)境稅收入。由于目前我國環(huán)境狀況仍呈不斷惡化的趨勢，而國家在環(huán)保上的投入只占到GDP收入比例的1.5%左右（其中，中央財政投入為3‰）[7]。在開征環(huán)境稅的初中期，所征稅款應(yīng)當(dāng)采取“?？顚Ｓ谩?、“收支兩條線”的方式，即把環(huán)境稅收納入財政預(yù)算管理，同時環(huán)保支出列入財政預(yù)算支出范圍，以確保稅收主要用于各種環(huán)保事項。同時?？顚Ｓ迷瓌t還有利于提高環(huán)境稅作為一個新稅種的可接受性和透明度，[8]較之其他稅款使用方式優(yōu)勢明顯。

表1 我國環(huán)境保護(hù)財政支出及地方支出占比

年份 環(huán)境保護(hù)國家財政總支出（億元） 環(huán)境保護(hù)地方財政支出（億元） 環(huán)境保護(hù)財政支出地方支出占比

2009 1934.04 1896.13 98.04%

2010 2441.98 2372.50 97.15%

2011 2640.98 2566.79 97.19%

2012 2963.46 2899.81 97.85%

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（2010-2013）。

（三）健全環(huán)境稅收的運行保障制度

建立相應(yīng)的運行保障制度是環(huán)境稅征收十分重要的環(huán)節(jié)，主要包括環(huán)境稅征管體制、績效考核制度、稅收返還與優(yōu)惠制度等方面。

1.確立稅務(wù)、環(huán)保分工配合的稅收征管體制。開征環(huán)境稅僅依靠稅務(wù)部門的力量是無法實現(xiàn)的，還需環(huán)保部門以及其他相關(guān)部門的分工配合。根據(jù)稅法理論，享有稅收征管權(quán)的主體只能是稅務(wù)機(jī)關(guān)，但由于大部分環(huán)境稅如排污稅、生態(tài)稅、碳稅、資源稅等對于監(jiān)測、統(tǒng)計等方面的環(huán)境技術(shù)要求很高，此時需要環(huán)保機(jī)關(guān)的積極參與，甚至直接行使部分征管權(quán)。

2.設(shè)定政府綠色政績考核制度。我國政府政績考核要改變以往按GDP高低作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的做法，轉(zhuǎn)向?qū)嵭芯G色政績考核制度，即增加節(jié)約資源、污染物減排、環(huán)境保護(hù)狀況作為約束性指標(biāo)，并提高這些環(huán)保指標(biāo)在考核體系中的權(quán)重。同時，將由污染企業(yè)創(chuàng)造地產(chǎn)值、利潤以及稅收從地方政績考核中剔除。此外，可在政績考核中引入由第三方主導(dǎo)地環(huán)境幸福評價體系，通過公眾的真實參與來評價政府在環(huán)境保護(hù)方面的作為。

3.建立公開透明的稅收返還與優(yōu)惠制度。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，稅收返還與優(yōu)惠制度是在征收環(huán)境稅的同時，保持國內(nèi)企業(yè)競爭力的有效手段?！拔覈F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策過多過濫，且通過多渠道下達(dá)，各種調(diào)控目標(biāo)間缺乏協(xié)調(diào)，出現(xiàn)應(yīng)有的環(huán)保效應(yīng)被其他調(diào)控目標(biāo)抵消的情形”。[9]這雖然體現(xiàn)了政策的靈活性和及時性，但卻缺乏法治性、系統(tǒng)性，而且對該類稅種的嚴(yán)肅性和激勵功能會產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，應(yīng)通過全國人大授權(quán)國務(wù)院制定稅收返還與優(yōu)惠制度的單行法規(guī)，加強(qiáng)相關(guān)制度的公開性和透明性，強(qiáng)化公眾對政府實施環(huán)境稅的理解與支持。同時，還需為環(huán)境稅收返還與優(yōu)惠制度配套相應(yīng)的分析與評估體系。根據(jù)成本效益原則對先前返還與優(yōu)惠項目進(jìn)行分析清理，強(qiáng)化對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，以改變當(dāng)前稅收優(yōu)惠過多、過濫的現(xiàn)象。

五、結(jié)語

我國的環(huán)境稅改革是在國內(nèi)外環(huán)境危機(jī)持續(xù)加深與全面深化改革的背景下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中非常重要的一個組成部分。實踐證明，推行環(huán)境稅制有助于“綠化”經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境。但是，環(huán)境稅的功能遠(yuǎn)不止此，而且隨著時代背景的不同，其功能也會因適應(yīng)新的社會發(fā)展需求而發(fā)生變化?？梢哉f，環(huán)境稅是一個開放交融的體系，需要我們結(jié)合國情適時的擴(kuò)大環(huán)境稅的覆蓋范圍，增強(qiáng)其功能的作用效力。中國環(huán)境稅不應(yīng)局限于“籌集環(huán)保資金”、“調(diào)控社會主體行為”等傳統(tǒng)的輔助功能定位，而是要與時俱進(jìn)、積極延展，發(fā)揮其在生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)國際合作等更多領(lǐng)域中的重要作用。

注釋：

我國目前已經(jīng)征收了一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，如資源稅、消費稅等，但真正意義上的獨立環(huán)境稅尚在醞釀之中。

有部分專家認(rèn)為現(xiàn)階段不宜征收碳稅，主要是基于目前減碳技術(shù)不成熟，國家尚未確定二氧化碳為污染物并實施總量減排的考慮。但是筆者認(rèn)為，有必要提前將碳稅納入到環(huán)境稅立法中，只是在具體實施時可先進(jìn)行試點，積累經(jīng)驗后再作全面推行。

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Function viewing and legislative perfection of environmental taxation in China

Fu Hui-shu1，2， Zhou Cha2

（1. Legislation center， Nanchang university， Nanchang Jiangxi 330047 China 2. Law school， Nanchang university， Nanchang Jiangxi 330031 China；）

Abstract：Environmental tax is prior to the traditional environmental management method----the “Command and Control” way， with the function of raising fund for environmental protection efficiently， regulating misconduct damaged to environment and improving the quality of economic growth. While in the process of the construction of environmental tax， its function may mutate. For example， “Double dividend” caused deviation， tax burden transfer and bias efficiency. The Chinese government has established an idea of using taxes to protect and improve the environment； therefore， clarifying the function of environmental tax and preventing mutation are essential preconditions for carrying out the environmental taxation of China. The localization of Chinese environmental taxation should be composed of improvement of the legal operation system and protective system， as well as clearing the government power and responsibility.

Keyword： Environmental tax； Function mutation； Greening tax system