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        創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管研究

        2018-11-02 03:56:32嚴麗娜吳琦宇張學(xué)慧
        財政監(jiān)督 2018年21期
        關(guān)鍵詞:科研經(jīng)費

        ●嚴麗娜 吳琦宇 張學(xué)慧

        高等院校是我國科技創(chuàng)新的主力和重要主體,是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的前沿陣地。高校在科技人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、知識傳播和技術(shù)轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著獨特的基礎(chǔ)性作用,覆蓋了創(chuàng)新鏈條的上、中、下游,是經(jīng)濟發(fā)展的重要推進器,在我國科技創(chuàng)新體系中發(fā)揮著越來越重要的作用,是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要力量源泉,應(yīng)該充分發(fā)揮高校在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略部署中的引領(lǐng)和支撐作用。國家對科技研發(fā)的重視直接帶動了高??蒲薪?jīng)費的大幅上漲,以保障高校科研創(chuàng)新活動的順利進行。我國高校科研經(jīng)費主要以科研項目立項的形式由各立項單位撥付到項目承擔高校,隨著科研項目經(jīng)費的大幅增長,科研項目經(jīng)費使用中暴露出的問題也日益凸顯,高??蒲薪?jīng)費的腐敗案件頻頻發(fā)生,科研項目經(jīng)費使用的效率與效益受到公眾的質(zhì)疑。教育部、科技部分別于2013年5月、6月啟動了大規(guī)模的科研經(jīng)費巡查發(fā)現(xiàn),僅十八大以來,全國就有100多名高校負責人受到查處,科研經(jīng)費因貪腐被據(jù)為己有或挪作他用,造成科研經(jīng)費巨大浪費。高??蒲许椖拷?jīng)費使用效果長期不理想,科研成果轉(zhuǎn)化率低,高校不斷增長的科研項目經(jīng)費投入與科研產(chǎn)出長期不匹配,嚴重約束了我國科技自主創(chuàng)新的發(fā)展,不利于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略部署的穩(wěn)步、扎實推進。這一方面是由于科研項目經(jīng)費管理制度的不健全與僵化,長期以來“以物為本”,科研人員自身的人力資本無法體現(xiàn),合法權(quán)益及積極性受到損害,導(dǎo)致科研人員的逆向選擇,違規(guī)、違法挪用和侵占國家資金。另一方面與高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管機制不健全甚至缺失,加上我國科研項目經(jīng)費來源繁多,缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機制與標準,內(nèi)外部監(jiān)管乏力密切相關(guān)。

        高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管是指國家財政部門、科技部門、各科研經(jīng)費來源部門及承擔科研項目的高校,依據(jù)相關(guān)財經(jīng)法規(guī),對科研經(jīng)費的配置、使用及結(jié)果進行的全過程監(jiān)督、管理、控制與評價,包括項目經(jīng)費管理與經(jīng)費監(jiān)督兩個部分。實踐表明,科研項目經(jīng)費監(jiān)管在我國科研經(jīng)費管理改革中一直發(fā)揮著舉足輕重的作用,是高??蒲薪?jīng)費管理的重要環(huán)節(jié),是規(guī)范科研管理各項改革的有力保障,為科研創(chuàng)新提供有力支撐??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管對科研經(jīng)費管理具有監(jiān)督作用,促進科研經(jīng)費使用的合法性、合規(guī)性。同時也為高校項目科研經(jīng)費管理提供評價導(dǎo)向,承擔著優(yōu)化科研人員激勵結(jié)構(gòu),規(guī)范科研主體關(guān)系,提高科研項目實施轉(zhuǎn)化效率,引導(dǎo)科技人才成長發(fā)展等多種職能。在國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新時代背景下,為了切實推進我國科技創(chuàng)新,必須充分發(fā)揮科研項目經(jīng)費監(jiān)管在促進科研經(jīng)費管理完善中的作用,必須始終把科研項目經(jīng)費監(jiān)管作為推動高校科研項目經(jīng)費管理的第一動力。通過不斷提升科研項目經(jīng)費監(jiān)管工作的獨立性與效能,更好地服務(wù)于高校科研創(chuàng)新,提高科研經(jīng)費的使用效益,防范科研腐敗,優(yōu)化科研資源配置,加速高校的創(chuàng)新效率,同時兼顧降低高??蒲薪?jīng)費管理的風險,提高科研人員積極性及創(chuàng)造力,為我國的科技改革創(chuàng)新及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施保駕護航。

        一、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管的作用關(guān)系

        (一)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略為高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管指明了方向

        《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》指出“把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置,實現(xiàn)科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、開放創(chuàng)新的有機統(tǒng)一和協(xié)同發(fā)展”。對高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管貫徹落實科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署提出了更高要求,同時也指明了方向。新時期下,在發(fā)揮科研項目經(jīng)費監(jiān)管的監(jiān)督與管理作用的同時,更要發(fā)揮其建設(shè)作用、服務(wù)作用,必須在充分理解創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵與實質(zhì)基礎(chǔ)上,自覺解放思想,破除思維定勢,主動保護、鼓勵高校創(chuàng)新,并盡力為高校科技創(chuàng)新探索創(chuàng)造條件,以實際行動,破除原有的工作方式和方法,采用新的方式方法。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下,科研經(jīng)費監(jiān)管主要把握好四個方面的內(nèi)容:一是要嚴防風險,關(guān)注科研經(jīng)費運行中的隱患,充分防范,及時預(yù)警。二是要問題導(dǎo)向,敢于揭露問題、厲行督改問題、嚴肅處理問題,勇于破解棘手的歷史遺留問題,以問題導(dǎo)向作為科研經(jīng)費監(jiān)管之本。三是要責任落地,將問題落實到具體責任人,明確主體責任,做到事事有人負責。四是注重結(jié)果導(dǎo)向,不放松科研經(jīng)費使用過程的真實性、合法性監(jiān)管的同時,更要關(guān)注科研經(jīng)費使用的質(zhì)量與效益。

        (二)高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要助推器

        我國高??蒲泄ぷ髡哒既珖蒲泄ぷ髡呖倲?shù)的四分之一還多,同時擁有著61.7%的重點實驗室和35.3%的工程(技術(shù))研究中心,高等院校在國家科學(xué)研究中發(fā)揮著重要作用。高??蒲泄芾砉ぷ髦苯雨P(guān)系著我國科技創(chuàng)新的成效,因此國家高度重視高??萍紕?chuàng)新工作,大力推進高??蒲泄芾砉ぷ鞲母镆酝苿痈咝?蒲畜w制改革,增強科技創(chuàng)新突破口。隨著社會經(jīng)濟和技術(shù)的持續(xù)、快速發(fā)展,科研經(jīng)費監(jiān)管對科研經(jīng)費管理的影響越來越大,在推動高校內(nèi)部控制、強化科研經(jīng)費風險管理、提高經(jīng)費使用效益方面作用凸顯。通過監(jiān)管,實現(xiàn)高??蒲薪?jīng)費管理的高效自我管制,強化自我監(jiān)督,促進自我完善的良性成長機制,為高校科研創(chuàng)新創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境,激發(fā)高??蒲袆?chuàng)新的活力,提升產(chǎn)出效益。

        二、我國高校科研項目經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)查與研究

        在我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新時代背景下,尤其是在當前戰(zhàn)略的實施起始階段,高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管工作中還存在許多問題,監(jiān)管作用發(fā)揮不夠充分,推動高校科技創(chuàng)新的作用有限。

        (一)科研項目經(jīng)費監(jiān)管無法可依與執(zhí)法不力并存,支持監(jiān)管的頂層設(shè)計缺失

        科研經(jīng)費在過去十年快速增長,然而在其快速增長的過程中,由于內(nèi)外部原因,有關(guān)科研項目經(jīng)費管理的法律、法規(guī)建設(shè)滯后。在科研領(lǐng)域,我國尚無任何一部關(guān)于科研項目立項、審批、經(jīng)費使用、監(jiān)管責任的系統(tǒng)法律,只有一些政策意見性文件,立法的缺失導(dǎo)致科研經(jīng)費監(jiān)管往往無法可依,各級監(jiān)管部門在對科研經(jīng)費進行監(jiān)管時,往往缺乏法律依據(jù),因而監(jiān)管效力無法保證。同時,我國經(jīng)費來源單位多,分散在教育部、財政部、發(fā)改委、科技部等部門,各經(jīng)費來源單位對自己主管的科研項目都制定了管理辦法,對科研經(jīng)費的管理各自為政。不僅如此,各經(jīng)費委托單位與高校因單位屬性不同,會計制度、核算方法等差異較大,盡管各高校也根據(jù)各自實際制定了嚴格的科研項目經(jīng)費管理制度,但由于各經(jīng)費管理制度的不統(tǒng)一,甚至出現(xiàn)不同科研單位管理規(guī)定不協(xié)調(diào)和沖突的情況,頂層設(shè)計的缺失與不健全導(dǎo)致科研經(jīng)費監(jiān)管執(zhí)法難、執(zhí)法不力。此外,高校管理層出于對教師申請科研項目積極性的保護,對監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題重視程度不夠、監(jiān)管執(zhí)行不嚴的情況突出,因此高校科研項目經(jīng)費監(jiān)管往往處于無法可依、執(zhí)法不力的兩難困境。

        (二)內(nèi)部監(jiān)管存在認識誤區(qū)、監(jiān)管能動性發(fā)揮不足,與外部監(jiān)管銜接不暢

        內(nèi)部監(jiān)管應(yīng)該是保障科研項目經(jīng)費合理使用的最基本環(huán)節(jié)、最核心環(huán)節(jié)。然而,我國高校領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)部監(jiān)管主體如科研部門、財務(wù)部門、項目負責人等普遍存在認識誤區(qū)。高校科研項目經(jīng)費監(jiān)管只是高校眾多職能中的一種,相比科研項目經(jīng)費監(jiān)管本身,高校領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注如何創(chuàng)造條件讓老師爭取更多的項目和經(jīng)費,因為科研立項本身也計算為科研成果,因此存在對科研項目經(jīng)費監(jiān)管不重視,采取較為寬松的監(jiān)管政策,鼓勵教師申請更多的科研項目的情況??蒲泄芾聿块T對科研經(jīng)費管理只停留在提取少量的管理費,對于高校提供的支撐科研項目順利進行的辦公室場地、設(shè)備、水電等間接成本則未進行考慮,對科研成本核算不重視;財務(wù)部門更多將自身定位為科研項目經(jīng)費的“代管”機構(gòu),對科研項目經(jīng)費的財務(wù)收支核算時,多只注重票據(jù)合法性、審批手續(xù)是否到位,報銷審核尺度寬松;承擔科研項目的項目主持人及項目成員則認為科研項目經(jīng)費是通過項目組成員努力爭取得來的,對項目經(jīng)費理所應(yīng)當具有所有權(quán)及自主使用權(quán),學(xué)校其他管理部門不需要對其進行過度監(jiān)管。此外,由于目前我國高校普遍存在的行政主導(dǎo),獨立性、權(quán)威性受到較大限制,承擔科研經(jīng)費內(nèi)部監(jiān)管的財務(wù)部門往往主動性不強。

        理論上外部監(jiān)管的權(quán)威性和威懾力大于內(nèi)部監(jiān)管,然而由于法律法規(guī)、制度建設(shè)的不健全與缺失,沒有專門統(tǒng)一的科研項目經(jīng)費管理主體。而項目來源單位如科技部、財政部、教育部等作為高??蒲许椖拷?jīng)費的外部監(jiān)管主體,科研項目經(jīng)費管理卻不是其主要業(yè)務(wù),對科研經(jīng)費監(jiān)管的時間、精力有限,無法做到常態(tài)化、持續(xù)化對科研經(jīng)費行使監(jiān)管權(quán),甚至連最基本的對科研經(jīng)費財務(wù)收支的合規(guī)性督查也無法做到,更無法對科研經(jīng)費使用的合理性及使用效益進行評價。由于項目來源單位的單位性質(zhì)、會計核算與財務(wù)管理制度均與高校存在較大不同,因此經(jīng)費來源部門的外部監(jiān)管與高校內(nèi)部監(jiān)管通力協(xié)作,形成監(jiān)督合力有待進一步加強。

        (三)高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管更多是事后監(jiān)管,事前、事中監(jiān)管缺失

        高校科研經(jīng)費監(jiān)管主要注重事后財務(wù)支出的合規(guī)性,重視違法違規(guī)行為的監(jiān)督,有關(guān)科研經(jīng)費使用效率分析等基本沒有涉及,工作開展更多流于形式,全面、系統(tǒng)的評價無從進行。由于業(yè)務(wù)范圍及專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的限制,科研項目經(jīng)費監(jiān)管基本無法深入到科研經(jīng)費管理的各個環(huán)節(jié),對科研立項階段的預(yù)算管理基本處于放任自由的狀態(tài),對科研經(jīng)費執(zhí)行過程的監(jiān)督幾乎沒有,對結(jié)項階段科研結(jié)余經(jīng)費的執(zhí)行也不力,無論是事前、事中還是事后,監(jiān)管不到位與監(jiān)管不力并存。此外,高校科研項目來源渠道繁多,經(jīng)費的管理辦法各異,監(jiān)管所依據(jù)的標準各異,甚至存在相互矛盾的地方,沒有統(tǒng)一的監(jiān)督評價標準,無法從源頭上以及科研經(jīng)費運行過程中展開經(jīng)費的監(jiān)管。此外,科研經(jīng)費屬于專項經(jīng)費,由于其特殊性,僅僅依靠財務(wù)部門的力量無法完成對其事前、事中及事后的全面監(jiān)督,必須由涉及科研經(jīng)費管理的科研部、資產(chǎn)管理部、財務(wù)部、審計部門等協(xié)同合作才能完成,各部門在科研項目經(jīng)費監(jiān)管的各個階段發(fā)揮的作用也應(yīng)有所側(cè)重。然而現(xiàn)實情況是,我國高校上述各部門缺乏互聯(lián)互通,監(jiān)管的重任主要由學(xué)校財務(wù)部門代為執(zhí)行,導(dǎo)致監(jiān)督效果不理想。

        (四)內(nèi)部審計再監(jiān)管流于形式,外部審計監(jiān)管作用有限

        內(nèi)部審計對高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管實施再監(jiān)督,是高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)督機制的重要組成部分。然而許多高校的內(nèi)部審計部門因評價體系不完善、相關(guān)制度協(xié)調(diào)性差甚至相互沖突以及審計力量不足等原因,未能充分發(fā)揮其事前、事中監(jiān)督職能,只是在項目結(jié)項時進行事后審計,即主要考察經(jīng)費使用的合法性、規(guī)范性,鮮有涉及科研項目經(jīng)費的效益型評價,如對科研成果適應(yīng)社會需求程度的測評、科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的測評、科研成果轉(zhuǎn)化為社會貢獻率的測評等,因而無法達到指引高校科研方向、提高科研項目經(jīng)費使用效益的目的。不僅如此,內(nèi)部審計因為設(shè)置在高校內(nèi)部,更多時候以行政為主導(dǎo),獨立性受到較大限制,權(quán)威性無法得到保障,還有許多高校甚至沒有獨立的內(nèi)部審計機構(gòu),內(nèi)部審計再監(jiān)督流于形式。同時,外部審計監(jiān)管作用受限,政府審計覆蓋面窄,第三方審計成本過高。理論上,外部審計監(jiān)管的權(quán)威性和威懾力大于內(nèi)部審計,但是由于我國科研項目經(jīng)費立項層次多,有中央各部委發(fā)布的,也有地方各級政府部門發(fā)布的,各種經(jīng)費來源項目的使用標準差異較大,缺乏統(tǒng)一的外部監(jiān)管機構(gòu)和標準,多頭監(jiān)管且權(quán)責不清,外部審計的難度加大。此外,由于監(jiān)管部門對科研經(jīng)費審計的時間、精力有限,更多的是抽樣審計,缺乏定期、持續(xù)化的審計,因而高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管中著力于充分發(fā)揮內(nèi)部審計的再監(jiān)管作用更為現(xiàn)實。

        (五)信息化建設(shè)不足,科研項目經(jīng)費監(jiān)管的數(shù)據(jù)獲取困難

        高校科研項目經(jīng)費監(jiān)管的重要數(shù)據(jù)需要科研管理部門、監(jiān)管部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等相關(guān)部門共同合作才能獲得,但現(xiàn)實情況是高校的各個部門處于各自為政的狀態(tài),缺少協(xié)同合作,不同責任主體的統(tǒng)計口徑也不一致,存在交叉和遺漏現(xiàn)象,數(shù)據(jù)的真實性、完整性和準確性難以保證,加大了科研經(jīng)費監(jiān)管的難度。盡管有部分高校已經(jīng)建立了科研信息管理平臺,但仍然處于起步階段,數(shù)據(jù)庫信息不完整的問題非常突出,科研項目管理、科研成果管理、科研經(jīng)費財務(wù)管理等信息系統(tǒng)不能做到互聯(lián)互通的問題普遍存在。例如,為了更加直觀地評價科研經(jīng)費財務(wù)績效情況,需要大量的、綜合的、可量化的數(shù)據(jù),然而現(xiàn)實是高校科研信息平臺無法根據(jù)需求及不同的統(tǒng)計口徑提供數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)提取異常艱難,更無法從公開網(wǎng)絡(luò)中提取到有效的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)不透明、難提取,不僅在評價上難以量化,也不利于高校間的橫向?qū)Ρ?,監(jiān)管功能受阻。

        (六)問責機制欠缺,懲處力度不夠,監(jiān)管發(fā)揮作用有限

        高校普遍缺乏科研經(jīng)費腐敗、違規(guī)使用等違法行為的責任追溯機制,因而即使監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題,由于問責機制的欠缺,如誰問責、如何問責不夠明確,后續(xù)責罰無法正常進行。即使懲罰,由于缺乏統(tǒng)一的標準和有效的制度制約,監(jiān)管人員自由裁量空間大,懲處的概率和強度都特別低。根據(jù)主觀期望效用理論,作為理性的決策者會充分估計被懲處的主觀概率,根據(jù)收益成本來選擇自己的行為,若懲罰力度不夠,那么科研經(jīng)費違法違紀行為多發(fā)的情況便無法有效遏制。監(jiān)管的客觀公正性、權(quán)威性引發(fā)質(zhì)疑。此外,高校管理層出于學(xué)校聲譽,以及對科研人員的不適當保護,傾向于自查自糾處理,替代法律刑責,間接干涉高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管的獨立性。

        (七)人員隊伍建設(shè)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)有待加強

        目前高校財務(wù)管理部門并無專門從事科研經(jīng)費監(jiān)管人員,主要由財務(wù)部門的人員代為履行監(jiān)管職責,監(jiān)督力量不足。且由于許多高校尚未實施去行政化改革,從事科研經(jīng)費監(jiān)管的人員并無適當?shù)膶I(yè)背景,對政策及專業(yè)把握能力差,意愿不強,監(jiān)管效率與監(jiān)管質(zhì)量堪憂。此外,由于監(jiān)管高度依賴人的智力,監(jiān)管人員必須具有良好的職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力,但目前高校內(nèi)部兼任科研經(jīng)費監(jiān)管人員普遍缺少必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)的缺失,使得本來專業(yè)能力欠缺的高校內(nèi)部監(jiān)管人員,很難與時俱進、深入開展高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管工作。職業(yè)道德的缺乏導(dǎo)致執(zhí)法不嚴,在監(jiān)管中只注重合規(guī)監(jiān)管,對于發(fā)現(xiàn)的問題,難以堅持應(yīng)有的原則進行處理,影響了監(jiān)管作用的發(fā)揮。

        三、創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略對高校科研項目經(jīng)費監(jiān)管的啟示

        (一)樹立牢固的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略理念,開展高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管自身的改革,增強主觀能動性

        首先是要全面理解創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵與實質(zhì),開展高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管自身的工作改革,轉(zhuǎn)變思想觀念,在技術(shù)方法、組織方式方面,提高自身工作的規(guī)范性、可靠性和科學(xué)性,不斷開拓與創(chuàng)新。要從總體上轉(zhuǎn)變工作理念,與時俱進,大力支持、促進和推動改革發(fā)展中的積極探索與創(chuàng)新舉措,從側(cè)重財務(wù)支出合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)蒲薪?jīng)費績效進行分析以及有效激勵創(chuàng)造性活動,從側(cè)重財務(wù)管理轉(zhuǎn)向優(yōu)化科研資源配置。拓展監(jiān)管思路,自覺主動地支持創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、保護創(chuàng)新,結(jié)合各高校實際,提高監(jiān)管在創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略中的貢獻率。以創(chuàng)新發(fā)展思維指導(dǎo)科研經(jīng)費監(jiān)管工作,在工作中自發(fā)自覺創(chuàng)新,敢于勇于創(chuàng)新,提高創(chuàng)新能力。既要循序漸進,探索新形勢下的監(jiān)管方法和內(nèi)容,也要突出重點,優(yōu)先解決高??蒲薪?jīng)費管理中不利于科技創(chuàng)新、阻礙創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的突出問題,為科研經(jīng)費管理改革提供專業(yè)化、高質(zhì)量的服務(wù)。

        (二)最大限度尊重科研活動的特點與規(guī)律,為高校科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好寬松的環(huán)境

        《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出,要“根據(jù)科學(xué)技術(shù)活動特點,把握好科學(xué)研究的探索發(fā)現(xiàn)規(guī)律,為科學(xué)家潛心研究、發(fā)明創(chuàng)造、技術(shù)突破創(chuàng)造良好的條件和寬松的環(huán)境”。習(xí)近平總書記也指出“科研具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定的特點,監(jiān)管工作中要充分尊重科研工作的特殊規(guī)律,注重保護科技創(chuàng)新中的新生事物,注重保護科技人員的創(chuàng)新性及積極性,維護科研人員的合法權(quán)益”。這對高校科研經(jīng)費監(jiān)管提出了挑戰(zhàn),即在加強監(jiān)管力度的同時,要注重把握監(jiān)管的度,在保護科研工作者積極性方面下工夫。首先科研項目經(jīng)費監(jiān)管要尊重、鼓勵創(chuàng)新,更重要的是對高校創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的失誤要分別對待。對于確實因創(chuàng)新實驗探索失敗導(dǎo)致科研資源浪費的,要持寬容態(tài)度,要有容錯機制,保護并鼓勵科研人員的創(chuàng)新積極性;而對于科研工作開展過程中,明知故犯的違法違紀行為則不能姑息縱容。其次,由于創(chuàng)新過程中的不確定性與隨意性,對于確實需要突破原有制度與規(guī)定進行的創(chuàng)新探索,只要有利于提升科技創(chuàng)新能力,實現(xiàn)科技目標,激發(fā)科技創(chuàng)新活力,促進科研成果轉(zhuǎn)化,提高科技資金使用效益的,監(jiān)管都應(yīng)該支持并積極予以鼓勵與引導(dǎo),在頂層設(shè)計缺失或不完善的情況下,在面對創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的新問題無法可依時,可將是否符合中央和地方?jīng)Q定精神作為監(jiān)管評判的標準,促進高校科研經(jīng)費監(jiān)管成為推動、支持、引領(lǐng)高校科研創(chuàng)新的重要驅(qū)動力,盡最大努力為高??萍紕?chuàng)新創(chuàng)造良好寬松的環(huán)境。

        四、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下開展高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管的建議

        (一)應(yīng)用創(chuàng)新發(fā)展思維推進完善高校科研經(jīng)費管理的頂層設(shè)計,扮演好監(jiān)督者、建設(shè)者和服務(wù)者

        國家和各部委層面出臺的涉及科研經(jīng)費管理改革的相關(guān)法律、法規(guī)是科研經(jīng)費監(jiān)管的重要依據(jù),是保證經(jīng)費監(jiān)管制度化、規(guī)范化和經(jīng)?;那疤?。無論是在監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立,權(quán)力、義務(wù)、責任的分配,還是監(jiān)管執(zhí)行機制及違規(guī)處理機制方面,都有賴于明確的法律法規(guī)的保障。我國目前正處于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的起始階段,適用于推動科技創(chuàng)新的相關(guān)法規(guī)、制度、政策等正在制定或不斷完善中,因而現(xiàn)行科研經(jīng)費監(jiān)管過程中,存在無法可依的現(xiàn)象,這時,科研項目經(jīng)費監(jiān)管必須充分秉承創(chuàng)新發(fā)展思維,最大程度尊重科研活動的獨特規(guī)律,大膽突破舊有條框的限制,創(chuàng)新工作方法,勇于采用新方法開展相關(guān)監(jiān)管工作,在實踐中摸索出有利于提升高校科研經(jīng)費使用效率、提高高??萍钾暙I率、驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律性的東西,并善于總結(jié),為出臺相關(guān)法律、法規(guī)提供依據(jù)??蒲薪?jīng)費監(jiān)管不僅要繼續(xù)扮演好監(jiān)督者角色,認真履行監(jiān)管監(jiān)督職責,充分發(fā)揮監(jiān)管對科技創(chuàng)新改革的促進與保障作用,營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境。同時要在創(chuàng)新驅(qū)動時代背景下,實現(xiàn)從監(jiān)督者到建設(shè)者與服務(wù)者身份的轉(zhuǎn)化。在監(jiān)管實踐中,分析制約高??萍紕?chuàng)新的制度缺陷、機制障礙及管理漏洞,助力于適應(yīng)新形勢的高??蒲薪?jīng)費管理法律、法規(guī)、政策、體制改革等的建設(shè)與完善,改革頂層設(shè)計,發(fā)揮監(jiān)管的引導(dǎo)作用。此外,還必須牢記服務(wù)于高??蒲薪?jīng)費管理的使命,充分認識到監(jiān)督只是手段,最終目的是服務(wù)于高校的科研經(jīng)費管理,促進高??萍紕?chuàng)新,落實創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略,扮演好服務(wù)者的角色。

        (二)響應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的號召,完善高??蒲许椖拷?jīng)費的內(nèi)外部監(jiān)督機制

        依據(jù)法律、法規(guī)建立完善的科研經(jīng)費監(jiān)管機制,是保證科研經(jīng)費監(jiān)管獨立、客觀、高效、公正的保障。高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管機制應(yīng)該是對科研經(jīng)費的預(yù)算、經(jīng)費執(zhí)行過程及經(jīng)費執(zhí)行效果進行監(jiān)督的系列制度規(guī)定,應(yīng)該包含外部監(jiān)管機制及內(nèi)部監(jiān)管機制。高效的監(jiān)管機制能夠?qū)蒲薪?jīng)費執(zhí)行者形成有效約束,減少挪用、侵占等機會主義行為,降低科研經(jīng)費責任者的道德風險。外部監(jiān)管機制方面主要是推進科研經(jīng)費財務(wù)信息的公開,提高科研經(jīng)費運行的透明度,發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督力量。

        (三)科研經(jīng)費監(jiān)管職能前移,實現(xiàn)科研經(jīng)費管理的全過程動態(tài)監(jiān)督,創(chuàng)新監(jiān)管方法

        有必要強化風險導(dǎo)向的科研經(jīng)費監(jiān)管思想,科學(xué)安排各個階段的監(jiān)管計劃與各關(guān)鍵節(jié)點的重點內(nèi)容,促進監(jiān)管覆蓋科研經(jīng)費管理的各個方面,實現(xiàn)對高??蒲薪?jīng)費的動態(tài)制約。包括對科研經(jīng)費立項階段的經(jīng)費預(yù)算的監(jiān)督,主要關(guān)注科研經(jīng)費預(yù)算是否科學(xué),資源配置布局及經(jīng)費的安排是否合理。科研經(jīng)費執(zhí)行過程中,要對項目資金籌措、使用與管理情況,預(yù)算執(zhí)行進度情況,資產(chǎn)購置與管理情況等進行監(jiān)督。同時加強事前事中監(jiān)管,形成事前預(yù)防、事中預(yù)警和事后監(jiān)督的有機結(jié)合,全面動態(tài)評估科研經(jīng)費使用可能存在的風險,從而提前發(fā)現(xiàn)問題,從源頭上遏制問題的發(fā)生。

        (四)充分發(fā)揮內(nèi)部審計在高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管中的再監(jiān)督作用

        相比外部審計,現(xiàn)階段充分發(fā)揮內(nèi)部審計的再監(jiān)管作用更為切實、可行。內(nèi)部審計再監(jiān)管是科研經(jīng)費內(nèi)部監(jiān)督機制的重要組成部分,必須充分發(fā)揮其作用。與高??蒲许椖拷?jīng)費其他監(jiān)管機制一樣,要充分發(fā)揮內(nèi)部審計在科研項目經(jīng)費再監(jiān)管中的作用,有賴于健全、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理制度的建立,只有科學(xué)、合理的科研經(jīng)費管理辦法才能為科研經(jīng)費內(nèi)部審計提供可靠的評判依據(jù),提高內(nèi)部審計的質(zhì)量與效能。在此基礎(chǔ)上,建立科學(xué)的便于操作的科研項目經(jīng)費審計指標體系,包括科研項目經(jīng)費績效指標如科研項目預(yù)算收入、支出完成率、科研收支真實性、合法性等;也包括科研成果績效指標如科研成果增長率、科研成果轉(zhuǎn)化率等。當然,內(nèi)部審計再監(jiān)管的順利實施有賴于內(nèi)部審計力量的加強,高校必須克服內(nèi)審人員編制少、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)勝任能力不足等問題,不僅需要充分挖掘現(xiàn)有審計力量的潛力,也要積極創(chuàng)新人才引進與聘任機制,豐富內(nèi)部審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu),將內(nèi)部審計再監(jiān)管作用落到實處。

        (五)利用創(chuàng)新帶來的技術(shù)紅利服務(wù)于科研項目經(jīng)費監(jiān)管

        正是由于不斷的科研創(chuàng)新,帶來了信息化技術(shù)的飛速發(fā)展,我國信息化程度越來越高。高??蒲许椖拷?jīng)費監(jiān)管工作也應(yīng)該與時俱進,充分利用大數(shù)據(jù)、云計算和信息化平臺開展監(jiān)管工作,創(chuàng)新監(jiān)管手段與方法,應(yīng)用大數(shù)據(jù)對科研項目經(jīng)費使用進行全方位、動態(tài)監(jiān)管,改變監(jiān)管中科技化手段運用不足的缺陷。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),加強科研項目經(jīng)費監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè),建立全國統(tǒng)一的高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺,推動上下級監(jiān)管部門之間,高校內(nèi)部科研項目經(jīng)費監(jiān)管責任主體科研處、財務(wù)處、資產(chǎn)處以及審計、紀檢部門等的數(shù)據(jù)共享、互通,便于數(shù)據(jù)資料的實時更新與獲取,實現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)管與遠程監(jiān)管相結(jié)合。在網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管平臺建立的基礎(chǔ)上,強化數(shù)據(jù)的采集、分析、篩查及挖掘,通過大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián),多維度、全面地分析數(shù)據(jù),提高科研項目經(jīng)費監(jiān)管精準度及效率,并完成后續(xù)的跟蹤監(jiān)管服務(wù),推動傳統(tǒng)監(jiān)管手段與智能化技術(shù)的結(jié)合。

        (六)完善問責機制,建立容錯機制,把握科研項目經(jīng)費監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題處理力度

        推進問責機制的建立,提高監(jiān)管的威懾力,督促高校對所發(fā)現(xiàn)的問題進行綜合分析與處理,強化整改落實,同時也要注意把握問題處理力度。對于發(fā)現(xiàn)的有關(guān)約束性、考核性指標未完成的,應(yīng)該及時通報,責令糾正;對于因明知故犯造成的損失,監(jiān)管部門應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定移交紀檢監(jiān)察機關(guān),對相關(guān)責任者追究到底;對于確實由于科研創(chuàng)新探索中的不確定因素及不可預(yù)測性等而造成的錯誤,應(yīng)該有合理的容錯機制來保障科研工作者科研創(chuàng)新探索的積極性。要構(gòu)建長效機制,對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性和傾向性問題,監(jiān)管部門應(yīng)該根據(jù)監(jiān)管實踐提出建議,督促被監(jiān)管單位認真研究,及時完善制度規(guī)定。此外,應(yīng)該及時通報監(jiān)管問題的發(fā)現(xiàn)與處理情況,推進監(jiān)管結(jié)果從校內(nèi)通報、公開到向全社會公開過渡,接受社會的監(jiān)督。

        (七)堅持以人為本,充分發(fā)揮高校科研經(jīng)費監(jiān)管人員主觀能動性,加強隊伍建設(shè)

        在目前高??蒲薪?jīng)費監(jiān)管頂層設(shè)計及監(jiān)督機制缺失與不完善的情況下,監(jiān)管工作的順利展開,與從業(yè)人員是否具有主觀能動性密切相關(guān)。要注意激發(fā)現(xiàn)有科研經(jīng)費監(jiān)管從業(yè)人員工作的積極性、創(chuàng)造性,解決其動力問題。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下,國家和高校應(yīng)該立足內(nèi)部人才資源的挖掘,突顯已有從業(yè)人員的人才優(yōu)勢。創(chuàng)造條件讓高校財務(wù)人員分流一部分專門從事科研經(jīng)費監(jiān)管,并加強對監(jiān)管從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),創(chuàng)造條件讓從業(yè)人員學(xué)習(xí)計算機技術(shù)等多種技能,優(yōu)化監(jiān)管人員的知識結(jié)構(gòu),督促從業(yè)人員隨著科研經(jīng)費監(jiān)管實踐的深入不但更新業(yè)務(wù)知識。與此同時,高校也要以需求為導(dǎo)向,結(jié)合各高校的實際,提前做好專業(yè)人才規(guī)劃,吸納相關(guān)專業(yè)人才,建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高水平的專業(yè)化監(jiān)管隊伍。此外,由于科研經(jīng)費監(jiān)管涉及科研部、財務(wù)部、資產(chǎn)部等部門,為進一步優(yōu)化監(jiān)管從業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu),可試行輪崗或掛職制度,拓寬監(jiān)管部門人員業(yè)務(wù)能力的寬度,豐富與科研經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)崗位的認知經(jīng)歷,熟悉相關(guān)業(yè)務(wù),提高綜合素質(zhì)。■

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