●韓昕霖

預(yù)算績效管理是將績效理論和方法與財政預(yù)算相融合的新型預(yù)算管理模式，強(qiáng)調(diào)支出結(jié)果，關(guān)注產(chǎn)出和效益。近年來，尤其是十九大報告提出“全面實(shí)施績效管理”，全國各地都在積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作,但推進(jìn)的程度參差不齊。財政部已實(shí)現(xiàn)了中央部門項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理及績效自評全覆蓋、啟動績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點(diǎn)、績效評價報告報送全國人大常委會、績效評價結(jié)果向社會公開等突破性進(jìn)展；各省、自治區(qū)財政廳初步建立起全過程預(yù)算績效管理機(jī)制；而市、縣級財政部門的預(yù)算績效管理則相對落后。就內(nèi)蒙古巴彥淖爾市來說，完善制度體系、建立健全全過程管理機(jī)制是當(dāng)前預(yù)算績效管理亟待解決的問題。

一、我國預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代末預(yù)算績效管理被提出以來，我國在預(yù)算績效管理方面開展了不少工作，發(fā)展歷程大概可以分為四個階段；即1998—2003年的探索萌芽期，2003—2009年的評價試點(diǎn)期，2010—2011年的全過程預(yù)算績效管理理念確立期及2012年至今的預(yù)算績效管理發(fā)展新時期。在這四個時期，政府推進(jìn)工作的著力點(diǎn)、程度及方式方法各不相同，根據(jù)事物發(fā)展的自然順序及改革自身的特點(diǎn)，我國預(yù)算績效管理循序漸進(jìn)、步步為營，主要特點(diǎn)表現(xiàn)在：

一是全過程預(yù)算績效管理框架的初步形成拉開全國工作格局。隨著2011年全過程預(yù)算績效管理理念的確立，各級財政部門、預(yù)算部門陸續(xù)開始全過程預(yù)算管理理念的學(xué)習(xí)、效仿和運(yùn)用，重點(diǎn)從目標(biāo)、監(jiān)控、評價、結(jié)果反饋與應(yīng)用五個方面構(gòu)建預(yù)算績效管理的框架體系。目前，不論是中央還是地方，均已初步建立起全過程預(yù)算績效管理體系。

二是規(guī)章制度的不斷完善強(qiáng)化部門支出責(zé)任意識。自上世紀(jì)90年代末預(yù)算績效管理理念問世以來，各種政策、制度應(yīng)運(yùn)而生，中央部門與地方各部門為響應(yīng)國家政策，積極開展各自范圍內(nèi)的制度建設(shè)。漸漸地，各部門耳濡目染，加之績效評價結(jié)果應(yīng)用帶來的約束力，各部門逐漸認(rèn)識到支出責(zé)任的重要性，進(jìn)而開始轉(zhuǎn)變思想，從傳統(tǒng)的“一撥了之”轉(zhuǎn)向“跟蹤問效”。

三是評價項(xiàng)目范圍的擴(kuò)大促進(jìn)財政資金的合理分配。預(yù)算績效管理推進(jìn)初期，由于我國國情的局限，各級財政部門與預(yù)算部門只能以績效評價為突破口，通過不斷擴(kuò)大評價的范圍推動預(yù)算績效管理的發(fā)展。2006年，中央部門僅對4個項(xiàng)目不到1億元的資金開展績效評價。2016年，評價項(xiàng)目已基本覆蓋教育、社保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，資金規(guī)模達(dá)3000多億元。如此龐大的評價范圍為預(yù)算編制提供了大量的參考依據(jù)，為財政及預(yù)算部門合理分配資金、去偽存真、獎優(yōu)罰劣提供至關(guān)重要的決策信息。

四是績效評價深度的拓展有效地改進(jìn)了預(yù)算管理水平。整體支出績效評價、上級對下轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價、重點(diǎn)領(lǐng)域重大專項(xiàng)的中期績效評估以及第三方評價機(jī)構(gòu)的引入，這些新的內(nèi)容、變換的模式都在不同程度地增加績效評價的深度，多方位、立體化地改進(jìn)支出方式、改善預(yù)算管理。

五是全方位設(shè)施的配套間接推動政府績效的健全發(fā)展。新預(yù)算法中所強(qiáng)調(diào)的預(yù)算不再是傳統(tǒng)意義上的政府年度收支計劃，而是政府施政的重要工具，因此，預(yù)算績效管理在各方面的不斷發(fā)展與完善，可以間接地帶動政府績效管理的建設(shè)。以2016年為例，中央部門的績效評價報告首次向全國人大常委會報送，同時隨決算向社會公開，這不僅為政府的決議提供了根據(jù)，為政府活動加強(qiáng)了監(jiān)督，更能增加社會公眾對政府的信任度，體現(xiàn)政府高效、透明的行政能力。

二、巴彥淖爾市財政預(yù)算績效管理的成效及存在問題

內(nèi)蒙古巴彥淖爾市緊緊把握財政改革政策方向，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，成效可見，但問題猶存。

(一)巴彥淖爾市財政預(yù)算績效管理的成效

從2016年開始，巴彥淖爾市在明確管理職能、建立基本制度體系、組織培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，摸索著一條適合自身發(fā)展的預(yù)算績效管理之路。

1、績效目標(biāo)覆蓋重點(diǎn)財政資金。2018年是巴彥淖爾市開展預(yù)算績效目標(biāo)管理的第一年，預(yù)算部門和財政部門借助第三方力量，分別完成了2018年度預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定和審核，實(shí)現(xiàn)了2018年預(yù)算績效目標(biāo)覆蓋所有重點(diǎn)財政資金，同時增強(qiáng)了預(yù)算單位設(shè)定績效目標(biāo)的能力，提高了財政部門人員審核績效目標(biāo)的水平。

2、績效評價穩(wěn)步推進(jìn)?？冃гu價作為預(yù)算績效管理的核心，是預(yù)算績效管理推行初期最具現(xiàn)實(shí)意義的著力點(diǎn)。本著“先易后難、由點(diǎn)及面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，到2018年，巴彥淖爾市績效評價覆蓋的財政資金已由2016年的幾千萬元擴(kuò)大到十幾億元，評價范圍也由單一的項(xiàng)目支出向部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體支出拓展。

3、“花錢問效”機(jī)制建設(shè)。“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機(jī)制是當(dāng)前預(yù)算改革的重點(diǎn)之一，為推動這一機(jī)制建設(shè)，巴彥淖爾市從績效評價實(shí)施和評價結(jié)果應(yīng)用兩方面入手。在績效評價方面，同時委托兩個第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價工作，一個負(fù)責(zé)評價，另一個負(fù)責(zé)監(jiān)督，又委托中國財政學(xué)會績效管理委員會知名專家核查績效評價指標(biāo)體系和績效評價報告初稿，監(jiān)督和核查的意見將反饋到負(fù)責(zé)評價的第三方機(jī)構(gòu)。在結(jié)果應(yīng)用方面，評價結(jié)果反饋到項(xiàng)目主管部門和財政部門，按要求應(yīng)用于下一年度的預(yù)算安排。

4、階段性總結(jié)會征求多方意見。通常情況下，績效評價工作分準(zhǔn)備階段、實(shí)施評價階段和形成報告階段三個階段進(jìn)行。在實(shí)施評價階段完成后，召集項(xiàng)目主管部門、財政部門和第三方評價機(jī)構(gòu)階段性總結(jié)績效評價實(shí)施工作，針對績效評價工作的各方面征求多方意見，形成科學(xué)有效的績效評價報告。

5、納入考核，落實(shí)績效責(zé)任。為提高預(yù)算績效管理的權(quán)威性和約束力，巴彥淖爾市提出將預(yù)算績效管理工作納入兩個考核的新思路：一是對市直部門的績效工作進(jìn)行考核，二是將績效工作納入全市法制財政建設(shè)工作考核。

6、跟蹤報道，樹立財政資金的績效意識。利用財政部門的官方網(wǎng)站、微信公眾號和電視欄目，定期發(fā)布預(yù)算績效管理工作動態(tài)，更新相關(guān)方針政策和制度，廣泛宣傳財政資金使用正在由傳統(tǒng)的“一撥了之”向“跟蹤問效”轉(zhuǎn)變的預(yù)算績效管理理念，努力讓每個財政資金使用者都能樹立起財政資金的績效意識。

(二)巴彥淖爾市財政預(yù)算績效管理存在的問題

1、起步晚，基礎(chǔ)差，總體發(fā)展緩慢?？v向來看，2016年中央部門的評價項(xiàng)目已基本覆蓋教育、社保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，資金規(guī)模達(dá)3000多億元，巴彥淖爾市僅對市本級的單一項(xiàng)目開展了績效評價，評價資金總量不到1億元；橫向來看，2016年呼和浩特市共完成十幾億元財政資金的績效評價，明顯超過巴彥淖爾市的績效評價規(guī)模。

2、全過程機(jī)制不完善。我國的預(yù)算績效管理是要建成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的以“五有”為宗旨的管理體系，然而受各方面工作的制約，巴彥淖爾市績效運(yùn)行監(jiān)控尚未實(shí)施，績效評價結(jié)果應(yīng)用由于時間上的局限性以及預(yù)算績效管理發(fā)展初期人們對績效的認(rèn)識程度不夠，還不能對預(yù)算單位形成實(shí)質(zhì)性的約束。

3、制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。制度建設(shè)是發(fā)展預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，完善的制度建設(shè)是預(yù)算績效管理穩(wěn)步前進(jìn)的助推器。巴彥淖爾市從工作初期就致力于整章建制，然而頂層設(shè)計的匱乏，制約著工作的長遠(yuǎn)規(guī)劃與前后的延續(xù)性。

4、基礎(chǔ)工作支撐不夠。一方面是機(jī)構(gòu)隊伍跟不上，預(yù)算績效管理是一項(xiàng)任務(wù)重、數(shù)量大且專業(yè)性極強(qiáng)的工作，理論上，需配備一支高素質(zhì)的專業(yè)隊伍，然而工作人員的數(shù)量不足、專業(yè)素質(zhì)的低下是普遍存在的問題。另一方面是績效評價指標(biāo)體系不健全，績效評價指標(biāo)體系是由共性指標(biāo)和個性指標(biāo)項(xiàng)結(jié)合而成的，共性指標(biāo)是財政部發(fā)布的，個性指標(biāo)由各地績效評價單位自行建立形成指標(biāo)庫，由于其高度的專業(yè)性、科學(xué)性和實(shí)際操作性，巴彥淖爾市目前還尚未形成成熟的績效評價指標(biāo)體系，完全依賴于第三方機(jī)構(gòu)。

5、缺乏數(shù)據(jù)共享。信息系統(tǒng)是預(yù)算績效管理工作的技術(shù)依靠之一，尤其是績效目標(biāo)管理、專家?guī)?、指?biāo)庫等智庫數(shù)據(jù)共享，可以大大提高工作效率，減少成本損耗。但對于起步晚、基礎(chǔ)差的巴彥淖爾市預(yù)算績效管理來說，信息系統(tǒng)的支撐還望塵莫及。

6、法律依據(jù)相對滯后。西方國家在績效預(yù)算改革過程中，不論是先立法后改革還是先改革后立法，無一不重視立法工作。雖然我國一直致力于建設(shè)社會主義法治國家，公民的各種行為規(guī)范均要受到法律的約束，但當(dāng)前預(yù)算績效管理的各類制度辦法僅僅停留在法規(guī)性文件的層面，法律效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、加強(qiáng)巴彥淖爾市財政預(yù)算績效管理的對策

預(yù)算績效管理是當(dāng)前加強(qiáng)資源配置、提升政府履職效率的必經(jīng)之路。針對巴彥淖爾市預(yù)算績效管理存在的問題，結(jié)合當(dāng)前工作狀態(tài)及市情市態(tài)，在學(xué)習(xí)、借鑒前人優(yōu)秀的方法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展巴彥淖爾市預(yù)算績效管理，需要從以下幾個方面著手：

(一)緊跟方針政策，加快發(fā)展步伐

基于起步晚、基礎(chǔ)弱的缺點(diǎn)，當(dāng)務(wù)之急需要做到以下幾點(diǎn)：

一是及時了解當(dāng)前的政策方針，時刻關(guān)注財政改革的方向和重點(diǎn)，跟緊預(yù)算績效管理的發(fā)展。

二是學(xué)習(xí)、掌握各類制度，結(jié)合實(shí)際情況制定適宜巴彥淖爾市的相應(yīng)管理辦法。如有需要，可以組織有關(guān)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)。

三是借鑒優(yōu)點(diǎn)，汲取經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算績效管理開展的近20年里，各地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r參差不齊。通過調(diào)研、培訓(xùn)的方式向該項(xiàng)工作開展較好的盟市、省市汲取經(jīng)驗(yàn)，向預(yù)算績效管理方面的專家、教授求教，以拓寬思路，更好地為巴彥淖爾市預(yù)算績效管理工作添磚加瓦。

(二)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織，重視發(fā)展困境

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，它發(fā)端于財政部門，影響到社會各層面，加之巴彥淖爾市預(yù)算績效管理工作尚且處于起步階段，各方面的基礎(chǔ)配套都相對薄弱，特別需要市委市政府的高度重視及各部門的鼎力配合。

1、市委市政府帶頭，全局規(guī)劃引導(dǎo)。面對根深蒂固的傳統(tǒng)財政觀念，迫切地需要市委市政府的重視與引領(lǐng)。市委市政府帶頭開展和監(jiān)督相關(guān)部門的績效評價工作，不僅可以樹立預(yù)算績效管理工作的權(quán)威性，還可以調(diào)動各部門開展預(yù)算績效管理工作的積極性。同時以全市的視角，規(guī)劃未來5-10年的績效工作，進(jìn)一步明確目標(biāo)、細(xì)分任務(wù)、責(zé)任到位。

2、財政與部門相互配合，齊心協(xié)力推動發(fā)展。預(yù)算績效管理本是一臺由眾多零件組裝起來的機(jī)器，它的運(yùn)作需要各個零件共同發(fā)揮作用，財政和部門就好比預(yù)算績效管理工作的兩大類零件，只有合力運(yùn)作，才能使預(yù)算績效管理工作轉(zhuǎn)動起來。

財政部門是管理者的身份，主要負(fù)責(zé)制定預(yù)算績效管理工作規(guī)劃和制度辦法，以及組織本級預(yù)算部門和指導(dǎo)下級財政部門開展預(yù)算績效管理工作；預(yù)算部門是預(yù)算績效管理的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)組織本部門預(yù)算績效管理工作。

(三)增進(jìn)頂層設(shè)計，健全制度建設(shè)

制度建設(shè)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和保障。搭建起統(tǒng)一、完整、規(guī)范、有序的預(yù)算績效管理制度體系，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計和分層管理的有效銜接。

一是要推動以政府名義出臺預(yù)算績效管理工作實(shí)施的法規(guī)、制度，加強(qiáng)預(yù)算績效管理規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性和風(fēng)險性。

二是要在具體的操作辦法上，通過借助相關(guān)專家的力量，以實(shí)際操作為目的，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，完善工作規(guī)程、操作指南和實(shí)施細(xì)則等，實(shí)現(xiàn)操作的有理有據(jù)、操作步驟的簡單易行。同時建議各預(yù)算部門在市級各類制度的基礎(chǔ)上，細(xì)化流程和分工，明確職責(zé)和獎懲。

(四)夯實(shí)基礎(chǔ)，步步為營

“九層之臺,起于壘土”。扎實(shí)根基是各項(xiàng)工作持續(xù)進(jìn)行的保障，夯實(shí)巴彥淖爾市預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)，主要從以下幾個方面著手：

一是要加強(qiáng)隊伍建設(shè)，充實(shí)專業(yè)力量。通過人才引進(jìn)和培訓(xùn)等多種方式相結(jié)合，擴(kuò)充工作人員，提升專業(yè)知識儲備。

二是要重視研發(fā)工作，促進(jìn)技術(shù)支持。通過研發(fā)或引進(jìn)相關(guān)技術(shù)，在現(xiàn)有的財政一體化系統(tǒng)中嵌入績效工作的模塊，以實(shí)現(xiàn)專家?guī)臁⒅笜?biāo)庫、項(xiàng)目庫等各種資源數(shù)據(jù)的共享以及績效目標(biāo)的編審、部門績效監(jiān)控與自評的反饋和財政再評價結(jié)果的反饋公開等。

三是完善績效評價指標(biāo)體系，共性與個性相結(jié)合。財政部已經(jīng)發(fā)布了績效評價的共性指標(biāo)，各部門可以借助專業(yè)力量以各自評價對象所屬行業(yè)的特點(diǎn)和項(xiàng)目本身的特質(zhì)來建立并逐步完善個性指標(biāo)，或者在財政再評價的過程中收集、整理各自的個性指標(biāo)，并逐年擴(kuò)充、更新，形成各部門的指標(biāo)庫。

四是持續(xù)跟進(jìn)培訓(xùn)宣傳，營造良好的輿論氛圍。通過電視、報刊、官方網(wǎng)站以及近幾年盛行的微信公眾號等宣傳途徑，公布預(yù)算績效管理方面的政策方針和制度辦法，跟蹤報道預(yù)算績效管理工作進(jìn)展，逐步讓績效理念深入財政資金使用者的心與行。

(五)完善全過程機(jī)制，務(wù)求實(shí)效

以“五有”為目標(biāo)的全過程管理機(jī)制是預(yù)算績效管理的精髓，完善全過程管理機(jī)制需要從這幾個方面突破：

第一，扎實(shí)推進(jìn)績效目標(biāo)管理?？冃繕?biāo)管理分部門設(shè)定、財政審核與批復(fù)三個環(huán)節(jié)，部門要逐步擴(kuò)大目標(biāo)設(shè)定的范圍，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金全覆蓋；財政部門要從形式性審核逐漸深入到實(shí)質(zhì)性審核，同時實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算同批復(fù)。

第二，探索開展績效跟蹤監(jiān)控。積極探索績效跟蹤監(jiān)控機(jī)制，努力啟動績效目標(biāo)執(zhí)行跟蹤監(jiān)控試點(diǎn)，在部門自行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，財政部門以適時適當(dāng)、突出重點(diǎn)的原則，有針對性地開展重點(diǎn)跟蹤監(jiān)控和跟蹤考評。

第三，穩(wěn)步拓展績效評價試點(diǎn)。評價覆蓋領(lǐng)域的拓寬、評價資金量的加大和評價工作模式的多樣化是當(dāng)前巴彥淖爾市績效評價努力的方向。評價范圍要由點(diǎn)及面，逐漸從個別項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、保障性安居工程等各項(xiàng)民生領(lǐng)域覆蓋；評價工作模式要由單純的項(xiàng)目績效評價逐步帶動部門整體支出績效評價的普及，進(jìn)而探索政策性的績效評價。

第四，努力抓好評價結(jié)果應(yīng)用。一是規(guī)范評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，尤其是評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排的關(guān)系。二是完善績效信息報告機(jī)制?？冃гu價報告需按要求向本級政府和人大報告。三是健全績效信息公開機(jī)制。對社會關(guān)注度高、涉及面廣的重大民生支出績效信息，要按照法律、行政法規(guī)要求，逐步向社會公開。

(六)跟進(jìn)立法，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

將預(yù)算績效管理納入法律范疇，是預(yù)算績效管理提升地位彰顯權(quán)威的必修課，更是預(yù)算績效管理走可持續(xù)發(fā)展道路的助力器?；谖覈牧⒎ǔ绦蚣跋嚓P(guān)規(guī)定，巴彥淖爾市可以先通過法規(guī)性文件規(guī)范預(yù)算績效管理工作，積累經(jīng)驗(yàn)，完善制度，在形成較為成熟的制度之后，以市委市政府的名義向自治區(qū)、中央提交相關(guān)的立法建議?！?/p>