盧長娥，王 勇

(淮南師范學院教育學院，安徽淮南 232001)

一、問題的提出

學前教育資源均衡配置是衡量教育公平的重要指標。從學前教育發(fā)展的目標來看，學前教育應追求公益性和普惠性[1]。教育的公益性即教育的公共利益性，是指教育所提供的產品或服務只能由人們共同占有和享用[2]；學前教育的普惠性是指教育服務要面向所有適齡兒童，每個兒童都能平等地享有獲得優(yōu)秀教育服務的權利。二者主要體現為教育資源在不同地區(qū)間配置的均衡化水平。區(qū)域內部學前教育資源配置的差異反映了區(qū)域內學前教育均衡發(fā)展的水平。由于各地區(qū)經濟、社會、文化發(fā)展水平的影響，教育資源配置一定程度的差異是客觀存在的，但較大的差異則能反映出區(qū)域內學前教育發(fā)展不均衡現象的存在，提醒相關政府部門應加以重視。目前測評教育資源配置差異水平常用的是極差、標準差、變異系數等傳統(tǒng)定量化指標。這些指標可以反映區(qū)域內部教育資源配置差異的程度，也可以在不同類型的教育資源之間以及各次級區(qū)域之間進行分析對比，而要了解各次級區(qū)域內部的差異大小及它們在總差異中的重要性及其影響，就需要使用錫爾指數來測評。

二、研究設計

(一)研究指標的選取與區(qū)域劃分

考慮到數據的統(tǒng)計口徑，為增強可比性，反映學前教育資源配置的情況，本研究分別從經費投入、師資力量、辦學規(guī)模三個方面選取共計六項核心指標，其中“高學歷”教師界定為具備本科及以上學歷的幼兒專任教師，輔以在園幼兒數指標，開展地區(qū)間學前教育資源均衡狀況評估，如表1所示。

表1 學前教育資源均衡配置的分析指標

按照地理和行政區(qū)域相結合的方法，主要以長江、淮河為界，將安徽省16個地市級行政單位劃分為三大區(qū)域：皖北、皖中、皖南，具體城市歸屬見表2。

表2 研究區(qū)域劃分

(二)研究方法

錫爾指數(Theil index)最早是由錫爾等人在1967年研究國家之間的收入差距時提出來，用來反映區(qū)域相對差異程度的指標。它的一個突出的優(yōu)點就是可以將總差異分解為組間差異和組內差異，從而便于考察組間差異和組內差異各自變動方向和幅度，以及各自在總差異中的構成及其貢獻率[3]。本研究為評估安徽省學前教育資源的地區(qū)間配置的差異大小，采用以在園幼兒數為參照的錫爾指數模型，如式(1)所示。M為安徽省這一研究區(qū)域中最低級別研究對象(地區(qū))的數量，這里為16。Yi表示第i地區(qū)某項學前教育資源指標在全省所占的比例，Pi表示第i地區(qū)在園幼兒數在全省所占的比例。

(1)

錫爾指數可以進行層層分解。對錫爾指數進行一階分解，就可以將安徽省學前教育資源的某項分析指標的總差異分解為3個區(qū)域間的差異和3個區(qū)域內地區(qū)間差異，其計算公式如式(2)所示。

T=TBR+TWR

(2)

其中N為安徽省比最低級別研究對象(地區(qū))高一級的區(qū)域的數量，這里為3，TBR為3個區(qū)域間的差異(綜合為一個數值)，TWR為3個區(qū)域內的差異(可以表示為3個數值，也可加和為一個總值)。Yij為i區(qū)域中j地區(qū)學前教育資源指標的總數值占i區(qū)域學前教育資源指標總數值的比例，Pij為i區(qū)域中j地區(qū)的在園幼兒數占i區(qū)域在園幼兒總數的比例。T表示總錫爾指數，錫爾指數為0，表示學前教育資源配置處于絕對均衡狀態(tài)；其絕對值越小，表明區(qū)域學前教育資源配置越均衡或差異越??；同時，其值的正負，可以判斷該地區(qū)相對占有此項學前教育資源的多少。

三、錫爾指數計算結果及其分析

利用錫爾指數一階分解公式計算各類學前教育資源的錫爾指數，具體數值如表3所示。

表3 安徽省各區(qū)域學前教育資源錫爾指數

數據來源：原始數據來自《2016年安徽省教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》和《2016年安徽省教育事業(yè)統(tǒng)計資料》，經計算整理而得。

圖1是根據表3數據繪制的學前教育資源總體差異錫爾指數及其構成。

圖1 各類學前教育資源錫爾指數

(一)區(qū)域總體差異錫爾指數及其分解分析

區(qū)域總體差異錫爾指數的數值是測評資源配置差異的絕對性計量，從3個一級指標上看，教育經費投入的錫爾指數最大，值為1.373，說明全省財政性學前教育經費投入差異最大，而教育資源配置差異最小的是辦學規(guī)模，其值為0.045；從6類二級指標來看，錫爾指數最大的是教育公用費，其值為1.10，說明全省學前教育財政性教育經費投入的差異主要是教育公用費的差異，錫爾指數最小的是幼兒園班級數，值為0.007，說明全省幼兒園班級數的差異最小，相對來說配置最為均衡。

表4 學前教育資源地區(qū)內差異和地區(qū)間差異貢獻率對比

區(qū)域總體差異錫爾指數可以分解為1個區(qū)域間差異錫爾指數和3個區(qū)域內差異錫爾指數，兩部分在區(qū)域總體差異中的比例稱為各自的貢獻率。如表4所示，可以看出，6類學前教育資源的區(qū)域內差異貢獻率都超過了區(qū)域間的差異，說明三大區(qū)域間的學前教育資源配置差異不是很大，而區(qū)域內的各地區(qū)的差異是造成安徽省學前教育資源配置差異的主要原因。例如，專任教師數，地區(qū)間差異的貢獻率達到82.85%，其中皖中就占了將近一半，達到40.00%，這一點可以從三大區(qū)域內各地區(qū)錫爾指數的極差值中找到原因，三大區(qū)域中各地區(qū)的極差值分別是皖北(0.017)、皖中(0.035)、皖南(0.024)，其中皖中的極差值最大。

(二)區(qū)域間差異錫爾指數分析

區(qū)域間差異錫爾指數是計量模型在計算3個區(qū)域學前教育資源配置的基礎上綜合而成的差異值，反映了某類教育資源在區(qū)域間的差異程度，如表1和圖1。從三大區(qū)域的錫爾指數來看，學前教育資源配置差異顯著，呈現出“北部低，中部南部高”的格局，相對于各區(qū)域在園幼兒數，2016年學前教育資源配置上皖南(0.523)差異最大，其次是皖中(0.438)，皖北(0.284)差異最小；在6類學前教育資源指標中，區(qū)域間差異錫爾系數最大的是教育公用費投入(0.216)，最小的是專任教師數(0.007)，說明財政教育公用費投入的區(qū)域間差異最大，而專任教師數在區(qū)域間資源配置的差異最小。

(三)區(qū)域內及各地區(qū)差異錫爾指數分析

按照分析框架可以進一步測度2016年學前教育資源在各個地區(qū)間差異，結果如表5所示。

以表5為基礎，分別針對安徽省學前教育資源地區(qū)間配置的總體特征，各類學前教育資源地區(qū)間分布特征開展分析，具體如下。

1.學前教育資源地區(qū)間配置的總體特征

在對各地區(qū)學前教育資源配置差異進行分析時會立足本地區(qū)，考慮本地區(qū)內各類學前教育資源的狀況，并將本地區(qū)與其它地區(qū)進行對比。

安徽省各地區(qū)學前教育資源配置總體上與三大區(qū)域資源配置特征相符，即皖北低，皖中皖南高的特征，其中錫爾指數最高的地區(qū)是蕪湖(0.827)，最低的是阜陽(-0.14)，二者的極差值是0.967；皖北6個地區(qū)錫爾指數絕對值都較低，可以從地區(qū)層面具體解釋皖北區(qū)域學前教育資源差異最小的原因；同時，其錫爾指數均為負數，且絕大數分項指標系數為負，說明相對于全省學前教育資源配置水平，皖北各地區(qū)相對占用學前教育公共服務資源較少；而皖中皖南區(qū)域的總錫爾指數除去安慶地區(qū)外均為正，說明皖中與皖南則相對占有的學前教育資源較多，但資源配置差異較大。由此可知，安徽省地區(qū)間學前教育資源非均等化配置特征極為明顯，但具體情況又有所不同，皖北各地區(qū)需要不斷增加投入學前教育資源，從總量上滿足人們對學前教育基本公共服務的需求，而皖中、皖南大部分地區(qū)重點是對現有學前教育資源配置結構優(yōu)化，促進學前教育資源配置的均衡化。

表5 安徽省各地區(qū)學前教育資源錫爾指數

數據來源：同上

具體來說，蕪湖、合肥和六安地區(qū)是安徽省學前教育資源相對最為豐富的地區(qū)，特別是蕪湖地區(qū)，經費投入、辦學規(guī)模和師資力量三項指標均為全省第一，反映其生均學前教育資源占有量居于全省絕對領先水平。而皖北的阜陽、宿州是生均學前教育資源相對最為缺乏的地區(qū)，三類學前教育資源指標的錫爾指數均為全省倒數，表明它們的學前教育公共服務的水平全面落后于全省。而其學前教育規(guī)模分別位居全省第一、第三，2016年這兩個地區(qū)學前教育階段在園幼兒數高達514823人，約占全省在園幼兒數的26.72%。因此，迅速改變其學前教育資源落后狀態(tài)對于全省學前教育公共服務資源的均等化配置意義重大。

2.各類學前教育資源地區(qū)間分布特征

在對各類學前教育資源進行測評配置差異時會立足本類教育資源，考慮該類學前教育資源在各地區(qū)的狀況，并將該類教育資源與其他教育資源進行對比。

由教育人員經費和公用費構成的經費投入錫爾指數的極差值為0.798，說明其資源配置各地區(qū)非均等化顯著，其中配置水平最高的是蕪湖、六安、合肥等地區(qū)，特別是蕪湖地區(qū)教育事業(yè)費與公用經費配置水平遠超其他地區(qū)；皖北區(qū)域的宿州、亳州、阜陽為經費投入水平最低的地區(qū)。學前教育經費投入水平的差異主要取決于當地的經濟發(fā)展水平，經費投入水平較高的地區(qū)均是安徽省經濟最為活躍的地區(qū)，地方財政充盈，教育投資能力較強，而經費投入水平落后的地區(qū)都是以農業(yè)生產為主的地區(qū)，地方提供基本公共服務能力較弱。

由專任教師數和高學歷教師數構成的師資力量錫爾指數的極差值為0.07，說明其資源配置在各地區(qū)間配置較均衡，其中配置水平最高的地區(qū)主要分布在合肥、蕪湖、馬鞍山等地區(qū)；宿州、阜陽、安慶等地最低。師資力量的配置水平的地區(qū)差異主要取決于各地的經濟發(fā)展水平和人文地理環(huán)境對于人才的吸引力，其中安慶是皖中區(qū)域唯一師資力量處于最低水平的地區(qū)，其專任教師數、高學歷教師數錫爾指數均處于全省較低水平。

由幼兒園總數和班級數構成的辦學規(guī)模錫爾指數的極差值為0.123，說明其資源配置各地區(qū)間差異不明顯，其中辦學規(guī)模最為理想的地區(qū)主要分布在皖中的六安、滁州和皖南的6個地區(qū)，而皖北的所有6個地區(qū)辦學規(guī)模配置水平都較低。辦學規(guī)模配置水平的地區(qū)差異主要取決于當地的人口基數與人口出生率決定的在園幼兒數，學前教育辦學規(guī)模錫爾指數較低的地區(qū)無一例外，都是安徽省人口最多與人口出生率水平最高的幾個地區(qū)。例如，阜陽地區(qū)2016年底人口為1061.55萬人，占全省人口的15.11%，人口出生率為18.10‰，是黃山地區(qū)人口出生率9.18‰的2倍[4]，這就決定了其生均擁有學前教育公共服務水平較低。

四、討論與建議

(一)經費投入方面

教育經費投入水平是衡量學前教育資源配置均衡與否的關鍵性指標，它的投入水平不僅關系著學前教育的生存與發(fā)展，還是其它學前教育資源形成的物質基礎。公共財政預算教育經費是學前教育經費中投入最穩(wěn)定，影響強度最大的部分，主要包括人員經費和公用經費。按照現在教育經費統(tǒng)計口徑，幼兒園人員經費主要由教職員工的工資、補助工資、職工福利費、離退休人員費用組成，2009年全國實施績效工資制度后，教師工資待遇的高低除了由教師個體的學歷、職稱、工齡的差別決定外，地區(qū)間教師的津貼補貼差異加大[5]；而教育法規(guī)中不斷強化的有關教師待遇的規(guī)定，特別是教師法中有關“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”的規(guī)定，使地方政府對教師工資待遇的支出不但具有了剛性，而且還有了不斷改善縮短差距的壓力。財政性經費投入中由公務費、設備購置費、房屋修繕費、業(yè)務費等組成的公用經費的地區(qū)差異最明顯，也是所有學前教育資源配置中差異最大的，而財政性公用經費的支出受各地區(qū)經濟發(fā)展水平的影響較大，它是學前教育財政性經費投入地區(qū)差異的主要因素。由于安徽省不同地區(qū)經濟發(fā)展水平存在明顯的差距，導致不同地區(qū)的政府財力有限，這樣對學前教育經費投入形成嚴重制約，而在有限的學前教育經費的支出中，由于人員經費支出具有剛性，常常會出現公用經費被人員經費擠占的現象。因此，筆者認為在現有教育管理體制下，通過學前教育財政經費轉移支付是縮小教育經費投入差異的制度選擇，財政轉移支付是政府為實現基本公共服務均等化，在各級政府之間的無償轉移財政資金的一種財政再分配制度[6]，從而保證財政資金缺乏的政府有能力提供標準化的基本公共服務，實現各地方政府提供基本公共服務能力的均等化目標[7]。

(二)師資力量方面

師資力量是衡量學前教育資源配置均衡水平的核心指標，其保教理念、知識和技能對其所在幼兒園和所從事的保教質量具有直接的影響。從地區(qū)間師資力量的錫爾指數來看，個別地區(qū)錫爾指數為負數，表明占有的資源相對較少；地區(qū)錫爾指數有一定差異，說明安徽學前教育的師資力量配置處于失衡狀態(tài)。如果結合師幼比來考察，結果會更加明顯，師幼比是影響學前教育質量的重要結構性因素[8]。根據2013年有關幼兒園教職工配備標準的規(guī)定，“全日制幼兒園每班至少需配備2名專任教師和1名保育員，而全園保教人員與幼兒比不超過1∶9”[9]，按此比例換算全日制幼兒園合理的師幼比應該在1∶14左右。 近年來，安徽全省學前教育平均師幼比每年都有所提高。例如，由2014年的1:29.68提高到了2016年的1∶25.44，但按理論界普遍認可的1∶15的師幼比[10]，截止2016年7月安徽省在園幼兒數為185.7萬人，應有專任教師12.38萬人，總量短缺5.72萬人[11]。目前，學前教育師資隊伍的建設還能維持學前教育的發(fā)展，是由于幼兒園“代課教師”群體的廣泛存在。代課教師作為替代性師資力量，是教育資源短缺或配置失衡時一種臨時的制度安排。雖然國家教育行政部門從2005年開始責令清退代課教師，但實踐表明，在基層尤其農村民辦幼兒園中代課教師還普遍存在[12]。農村民辦幼兒園由于擁有園所的財政、人事招聘自主權，使地方教育部門對代課教師管理存在不到位的情況[13]，使部分實際從事幼兒教育工作，在教育制度層面上沒有“教師”稱謂的人員，在正式的教育統(tǒng)計中沒有納入“專任教師”的范圍。但合格的幼兒教育師資各地區(qū)配置差異較大卻是不爭的事實，安徽省師幼比高的地區(qū)有蕪湖(1∶17.98)、馬鞍山(1∶18.73) 、宣城(1∶19.45)已接近國家規(guī)定的低限，而師幼比低的地區(qū)蚌埠(1∶31.21)、淮南(1∶32.28)、安慶(1∶36.55)不及國家規(guī)定的二分之一，進一步說明安徽普遍缺少合格專任幼兒教師而且各地區(qū)差異較大。相關研究表明，師幼比與教育經費投入呈正相關。提高師幼比，需要各級政府持續(xù)加大財政教育經費投入，加強對現有師資力量的培訓力度[14]。

(三)辦學規(guī)模方面

安徽各地區(qū)學前教育辦學規(guī)模的錫爾指數絕對值差異非常小，說明安徽學前教育的辦學規(guī)模資源配置已基本處于均衡狀態(tài)。學前班級數最能體現各地區(qū)學前教育的辦學規(guī)模，通過計算每千名幼兒擁有學前班級數就基本能判斷出各地區(qū)辦學規(guī)模的供給狀況。安徽省2016年底全省人口是6195.5萬人，平均出生率是13.02‰，幼兒園當年招生班級數20991個，計算可得出每千名幼兒擁有26個班級，以每班30人為標準，考慮84.3%毛入園率，安徽省學前教育辦學規(guī)模已能滿足解決幼兒入園的需求，有效緩解“入園難”問題。說明當前安徽省學前教育資源配置的主要矛盾已由數量不足轉向了優(yōu)化配置的結構性矛盾。一方面，表現為滿足幼兒就近入學的要求，各地區(qū)的幼兒園要隨著人口的流動不斷優(yōu)化幼兒園的空間地域布局；近年來隨著我國城市化與新農村建設的不斷推進，在相關政策的鼓勵下，農村人口主要向其戶籍所在地的中小城市和小城鎮(zhèn)遷移[15],導致農村學齡人口數不斷下降，與此相對應的是城鎮(zhèn)人口的激增。例如，張輝蓉對我國2013-2020年城鄉(xiāng)學前教育階段學齡人口數進行預測發(fā)現，隨著城市化進程，在2013-2020年期間，城市學齡人口數將逐年上升，農村學齡人口則將逐年下降[16]?？梢?，由人口流動導致教育資源配置出現新的結構性不均衡。另一方面，優(yōu)質學前教育資源缺乏并分布不均，以省級一類園為例，省級一類園作為優(yōu)質學前教育資源，代表著各個地區(qū)學前教育的最高水平，并對本地區(qū)其它幼兒園起著示范、引領的作用；截至2015年，安徽共有92所省級一類園，只占同期全省幼兒園6988所的1.32%，并且分布極其不均衡，呈現出在各地區(qū)中心城市聚集的特點，而且主要聚集在中心城市的核心區(qū)[17]。因此，安徽省應根據城市化進程導致的城鄉(xiāng)幼兒人口分布特征，進一步優(yōu)化學前教育資源配置，科學合理布局幼兒園；正確處理學前教育規(guī)模、質量、結構、效益的關系，走以質量提升為特征的內涵式發(fā)展道路，是解決學前教育結構性矛盾的主要途徑[18]。