司順文　陳煥

摘 要：自2008年我國農(nóng)村危房改造政策實(shí)施以來，農(nóng)村地區(qū)群眾居住難問題已經(jīng)逐步得到解決，農(nóng)村貧困群體的居住條件在一定程度上得到改善。但隨著農(nóng)村危房改造工程的全覆蓋，農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行過程中的問題日趨凸顯，并引起社會各界關(guān)注。因此，創(chuàng)新和完善危改工作機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū) 危房治理 工作機(jī)制

中圖分類號：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）10-0-02

一、我國農(nóng)村危房改造取得的成效

在2008年我國南方的雪災(zāi)中，受災(zāi)民房達(dá)28.1萬間。在這次雪災(zāi)中，貴州省有8.41萬間民房坍塌，引起了黨中央的高度重視。2008年7月，國家投入財政資金2億元率先在貴州省的21個縣進(jìn)行農(nóng)村危改試點(diǎn)工作，幫助1.08萬戶農(nóng)民進(jìn)行房屋改造，有效的解決了貴州農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民最基本的安全住房問題，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的民生目標(biāo)。2009年5月8日出臺的《關(guān)于2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（建村[2009]84號）文件中，明確提出了在本年度內(nèi)要完成陸地邊境縣、西部地區(qū)民族自治地方的縣、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貴州省全部縣和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)邊境一線團(tuán)場約80萬農(nóng)村貧困戶的危房改造的任務(wù)。該文件的出臺為解決鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)村貧困農(nóng)戶的基本居住安全問題提供了制度保障。隨著農(nóng)村危房改造政策的不斷擴(kuò)展，到2013年實(shí)現(xiàn)了危房改造在我國農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋，在黨中央和國務(wù)院的組織帶領(lǐng)下，農(nóng)村危房改造于2016年底累計(jì)投入補(bǔ)助資金1091.9億元，幫助1278萬農(nóng)民進(jìn)行了危房改造，從危房改造試點(diǎn)開始到2016年底，全國農(nóng)村危房改造的受惠農(nóng)戶約達(dá)到2304.08萬戶。[1]2017年，國家財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村危房改造、統(tǒng)籌做好農(nóng)房抗震改造和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有關(guān)要求以及《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部財政部國務(wù)院扶貧辦關(guān)于加強(qiáng)建檔立卡貧困戶等重點(diǎn)對象危房改造工作的指導(dǎo)意見》（建村[2016]251號），聯(lián)合下發(fā)了《財政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于下達(dá)2017年農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金的通知》（財社[2017]69號），并投入中央財政農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金2664500元，解決全國農(nóng)村危房改造1904500戶農(nóng)民的住房安全問題。[2]

二、農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行過程中的主要問題

1.危房改造對象的確定缺乏精準(zhǔn)

根據(jù)國家危改方案規(guī)定，各級基層政府應(yīng)在公平、公正、公開的原則下，嚴(yán)格按照規(guī)范的工作操作程序評定危房改造對象，不高普惠制，把生活最困難、住房最危險作為農(nóng)村危房改造對象確定的必要條件，必須同時滿足經(jīng)濟(jì)上最困難（五保戶、低保戶等）和居住危房這兩個條件。農(nóng)村危房改造對象的確定必須通過個人申請、村集體評議、鑒定審批的程序進(jìn)行。在個人申請這一環(huán)節(jié)上，農(nóng)戶提交危房改造書面申請，填寫《農(nóng)村危房改造農(nóng)戶申請審批表》，農(nóng)戶提供本人家庭戶籍、農(nóng)村五保供養(yǎng)證、低保金領(lǐng)取證、殘疾證和危房照片等證明材料。在村集體評議這一環(huán)節(jié)上，村委會對申請人進(jìn)行集體評議，對符合條件的在村委會張榜公示（包括戶主姓名、家庭人口、住房情況），公示期滿無異議，做出意見并報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在鑒定審批環(huán)節(jié)要層層備案。但是在農(nóng)村危房改造對象評定的實(shí)踐過程中，基層政府并沒有嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，而且能評上危房改造的對象多數(shù)不是村里家庭經(jīng)濟(jì)最困難、住房最危險的農(nóng)戶，農(nóng)村危房改造名額分配在具體的實(shí)際操作發(fā)生了偏差，危改對象的確定缺乏精準(zhǔn)。在危房改造政策的實(shí)行過程中，存在某些本來不應(yīng)該享受政策的人卻通過熟人、關(guān)系享受著補(bǔ)助的問題，將實(shí)際住危房、家庭貧困的家庭剔除在外。人情關(guān)系、優(yōu)親厚友的出現(xiàn)，阻礙著農(nóng)村危改政策的實(shí)施，并最終造成了政策的微效。[3]

2.危房改造補(bǔ)助的平均主義問題

各省區(qū)根據(jù)中央的規(guī)定并結(jié)合地區(qū)實(shí)際擬定了具體實(shí)施方案，明確了農(nóng)村危改戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并且在實(shí)施方案中根據(jù)改造方式、預(yù)計(jì)成本以及農(nóng)民的籌資能力等明確規(guī)定了不同貧困類型農(nóng)民的不同補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。但是在農(nóng)村危改政策的具體落實(shí)過程中，部分地區(qū)出現(xiàn)了平均分配危改資金的問題，即按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)平均發(fā)放危改補(bǔ)助資金，甚至有些地方還降低了危房改造補(bǔ)助資金的標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致危改政策的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在具體落實(shí)過程中產(chǎn)生偏差。

3.危改面積偏離政策的標(biāo)準(zhǔn)要求

根據(jù)《關(guān)于2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（建村[2009]84號）文件，關(guān)于農(nóng)村危房改造建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，農(nóng)村危房改造要在滿足最基本居住功能和安全的前提下，改造資金大部分由國家補(bǔ)貼的特困戶，控制建筑面積和總造價。翻新、新建住房建筑面積原則上控制在40平方米以內(nèi)，其他貧困戶建房面積控制在60平方米以內(nèi)。建房面積可根據(jù)家庭人口規(guī)模適當(dāng)調(diào)整。[4]但是在政策執(zhí)行過程中，由于村干部的原因使農(nóng)村危房改造名額的分配更加偏向于農(nóng)村中家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較強(qiáng)的一般貧困戶，而那些家庭經(jīng)濟(jì)薄弱、籌資建房能力低的危改對象即低保戶、分散供養(yǎng)的五保戶所占比例少，導(dǎo)致國家農(nóng)村危改政策的部分內(nèi)容在基層落實(shí)中產(chǎn)生了偏離。在調(diào)研過程中了解到，當(dāng)前農(nóng)村建房普遍存在著相互攀比現(xiàn)象，在危房改造對象中從眾心理或者從眾行為較為嚴(yán)重，從而導(dǎo)致危改過程中危改對象在建筑面積上不量體裁衣、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、盲目攀比，加上村級干部由于受到自己價值取向及政績觀的制約，在政策實(shí)施前期沒有做好相應(yīng)的宣傳工作，且在執(zhí)行過程中默認(rèn)了農(nóng)民建大房、蓋樓房的請求，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。[5]

4.危改補(bǔ)助資金存在截留的現(xiàn)象

農(nóng)村危改補(bǔ)助資金的發(fā)放與農(nóng)民的切身利益體息息相關(guān)。農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金如實(shí)發(fā)放到危改對象手中與否，直接影響著廣大群眾對國家危改政策落實(shí)的認(rèn)可程度，如果危改補(bǔ)助資金在發(fā)放過程中存在問題，將會對危改對象家庭生計(jì)帶來困難，同時政府權(quán)威、政府形象也會受到損害。[6]訪談?wù){(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)農(nóng)村尚存在基層政府對農(nóng)村危房改造政策的執(zhí)行尚未徹底，尤其是在危改補(bǔ)助資金的使用上存在截留現(xiàn)象，這對農(nóng)村危改政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生了一定程度的負(fù)面影響。這也說明基層政府在執(zhí)行農(nóng)村危房改造政策過程中尚有諸多問題需要改進(jìn)。

5.危改政策在執(zhí)行中的其他問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府在執(zhí)行國家農(nóng)村危房改造政策時，往往運(yùn)用手中的權(quán)力在原有政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上附加一些額外的政策內(nèi)容，從表面上看基層政府似乎都是在貫徹執(zhí)行國家政策，但實(shí)質(zhì)上政策執(zhí)行效果卻偏離了初衷，即便政策得以高效率執(zhí)行但與原政策既定目標(biāo)也不相符。同時，政策宣傳工作力度小，致使群眾對國家下達(dá)的農(nóng)村危房改造政策的知曉率低。從而導(dǎo)致危改政策在農(nóng)村落實(shí)不到位，形式主義較為嚴(yán)重，這與國家制定農(nóng)村危房改造政策的初衷產(chǎn)生了偏離。

三、完善農(nóng)村危房改造工作機(jī)制的措施

1.完善激勵、追責(zé)和農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制

農(nóng)村危房改造政策的執(zhí)行主體是政府。因此，政府尤其是基層政府應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際建立健全農(nóng)村危改工作激勵機(jī)制，并明確政策執(zhí)行主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，針對政策執(zhí)行主體建立健全相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，確?；鶎诱畧?zhí)行政策的有效性，確保農(nóng)村危房改造工作任務(wù)高效完成。與此同時，結(jié)合本地具體實(shí)際情況制定一套相應(yīng)的危房改造政策實(shí)施方案，充分考慮農(nóng)民的實(shí)際需求，積極聽取危房改造戶對政策的看法和意見，完善農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，使政策切實(shí)做到因地制宜、因戶制宜，確保政策高效落實(shí)。

2.建立和完善政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制

為使國家農(nóng)村危房改造政策在基層得到有效落實(shí)，必須在各部門之間建立和完善信息溝通機(jī)制。一是基層政府要與上級相關(guān)部門建立縱向溝通協(xié)作機(jī)制，以便于下級部門能夠充分的理解和領(lǐng)會政策目標(biāo)，從而將政策落到實(shí)處。二是做好基層政府各部門之間的橫向協(xié)調(diào)工作，明確各部門的職責(zé)、權(quán)限，合理配置公共資源。三是拓寬溝通渠道，通過多種媒體手段對農(nóng)村危房改造政策進(jìn)行廣泛宣傳，提高廣大群眾對政策的知曉率，在政府尤其是基層政府與群眾之間形成良好的溝通，為農(nóng)村危改政策的有效落實(shí)提供保障。與此同時，還要在建立健全農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行的信息反饋機(jī)制，確保農(nóng)村危改政策的有效落實(shí)和提高政策的執(zhí)行效率。

3.完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村危房改造政策是為了解決貧困地區(qū)農(nóng)村居民住房安全問題而制定并實(shí)施的。因此，要使該項(xiàng)政策得以有效執(zhí)行，很有必要對原有監(jiān)管體系進(jìn)行重組，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，使基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受本級政府約束，確保基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的獨(dú)立地位，使其能夠?qū)Ρ炯壵M(jìn)行專門的有效監(jiān)管，規(guī)避政策執(zhí)行上的偏差，以促進(jìn)農(nóng)村危改政策監(jiān)管的良性運(yùn)行。與此同時，還要加強(qiáng)社會監(jiān)督體系建設(shè)，充分讓全社會參與農(nóng)村危改政策監(jiān)督，提高政策執(zhí)行效果，確保政策初衷目標(biāo)圓滿落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部.《關(guān)于做好農(nóng)村危房改造工作的通知》（2008-2016年）.

[2]財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部.《關(guān)于下達(dá)2017年農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金的通知》：http：//sbs.mof.gov.cn/zxzyzf/ncwfgzbzzj/201707/t20170710_2641878.html.

[3]丁煌，汪霞.“關(guān)系運(yùn)作”對地方政府政策執(zhí)行力的影響及思考[J].新視野，2012（6）：61-65.

[4]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改革、財政部.《關(guān)于2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（建村[2009]84號）：http：//www.3c3t.com/Article/89.html.

[5]李曉楠.農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行偏差研究[D].貴陽：貴州財經(jīng)大學(xué)，2017年5月.

[6]雷厚禮.貴州農(nóng)村危房改造的的現(xiàn)狀與政策建議[J].貴陽市委黨校學(xué)報，2011（8）：12-16.

作者簡介：司順文（1970-），男，苗族，貴州榕江人，中共黔東南州委黨校榕江分校，講師，碩士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村減貧與鄉(xiāng)村治理。