李文章

（廣東省教育研究院民辦教育研究室，廣東廣州510035）

2016年，全國人大常委會通過的《關(guān)于修改＜中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法＞的決定》（以下簡稱新法），正式確立了營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理改革的法律依據(jù)。隨后，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），要求“地方各級人民政府根據(jù)本意見，因地制宜，積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)，抓緊制定出臺符合地方實(shí)際的實(shí)施意見和配套措施”。2018年，《教育部工作要點(diǎn)》明確提出“加大對各地配套政策督察力度，推進(jìn)現(xiàn)有民辦學(xué)校平穩(wěn)有序分類”。落實(shí)分類管理改革，促進(jìn)民辦學(xué)校分類發(fā)展，儼然是當(dāng)前我國民辦教育領(lǐng)域的中心任務(wù)。然而，從實(shí)踐情況來看，地方貫徹落實(shí)新法新政不平衡，存在部分省份工作進(jìn)展緩慢、配套文件仍未出臺、部分文件操作性不強(qiáng)等問題。因此，探究民辦學(xué)校分類管理改革緩慢的緣由，剖析分類管理改革進(jìn)程中遇到的阻力要素，并提出相關(guān)解決策略，對促進(jìn)新時(shí)期民辦教育健康發(fā)展具有重要的政策價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、整體性治理理論分析分類管理改革的適切性

整體性治理的突出優(yōu)勢之一是回應(yīng)和契合了當(dāng)前越來越復(fù)雜、多變、關(guān)聯(lián)的社會特征。民辦學(xué)校分類管理改革的復(fù)雜性決定了應(yīng)從系統(tǒng)性、整體性的視野思考和推進(jìn)分類管理改革。

（一）整體性治理理論的基本內(nèi)涵

整體性治理20世紀(jì)90年代發(fā)端于西方國家，背景之一是盛極一時(shí)的政府新公共管理的衰微。新公共管理改革以市場化、分權(quán)化為核心特征，其在效率激勵等方面的作用明顯，但內(nèi)在的缺陷也日益突出：強(qiáng)調(diào)個(gè)人市場利益，忽略社會公共價(jià)值；強(qiáng)調(diào)自主分工，導(dǎo)致各自為政，治理“部門化”“孤島化”“碎片化”等現(xiàn)象普遍，越來越難以適應(yīng)世界的復(fù)雜性、動態(tài)性、不確定性。整體性理論體系創(chuàng)建者的代表人物是英國的佩里·?？怂梗≒erry Hicks）。?？怂乖凇哆~向整體性治理》一書中，對整體性治理產(chǎn)生的背景、主要內(nèi)容、目標(biāo)等主題作了較為全面系統(tǒng)的論述。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理作為一種解決方式，針對的是在20世紀(jì)80年代和90年代初政府改革所強(qiáng)化的碎片化狀況，整體主義的對立面是破碎化。[1]2碎片化問題必須在設(shè)計(jì)合理的整體性工作程序中加以解決。[1]36整體性治理理論并不徹底否定和摒棄官僚制，而是對現(xiàn)有的官僚結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行變革與升級。整體性治理“主張政府組織機(jī)構(gòu)間通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)”[2]。整體性理論有三大特征。一是注重公民需求和結(jié)果導(dǎo)向。突出以滿足公民需求為主導(dǎo)的理念，也就是“將個(gè)體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將‘政府組織’的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到‘個(gè)體問題’的解決”[3]。二是注重整合。整合是“與新公共管理對立的回答”[4]，是針對新公共管理所導(dǎo)致的碎片化而提出的，整合的對象包括政策、規(guī)則、服務(wù)、監(jiān)督、層級、功能等。三是注重協(xié)同。要求不同部門、不同主體之間建立規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的深度合作交流，形成各種契約性的合作伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建部門協(xié)同機(jī)制，主要內(nèi)容包括對話交流機(jī)制、利益分享和利益補(bǔ)償機(jī)制、誘導(dǎo)與動員機(jī)制等。

在整體性治理的視野中，政府改革方案的核心是通過政府內(nèi)部的部門間及政府內(nèi)外組織之間的協(xié)作達(dá)到以下四個(gè)目的：“排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)?！盵5]作為一種新型的現(xiàn)代政府公共治理模式和前沿理論，整體性治理為全球政府改革、公共治理方式變革提供了新的觀察視域和新的路徑參照。

（二）分類管理改革的復(fù)雜性

分類管理，意味著對民辦教育利益格局的重新調(diào)整，對民辦教育制度體系的重新構(gòu)建，對民辦教育發(fā)展戰(zhàn)略的重新布局。分類管理改革涉及方方面面，其復(fù)雜性、系統(tǒng)性主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

一是分類管理改革對象的復(fù)雜性。同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡類似，我國各地區(qū)各級民辦教育發(fā)展迥異。第一，區(qū)域發(fā)展差異大。我國民辦教育區(qū)域發(fā)展極為不平衡，不同區(qū)域所面臨的問題不同。有的地方是民辦教育發(fā)展動力不足，有的地方則是民辦教育發(fā)展比例失衡；有的地方是民辦教育規(guī)模問題，有的地方是民辦教育質(zhì)量問題。第二，學(xué)校發(fā)展差異大。不同層次、不同類型的民辦學(xué)校，所存在的問題不同。例如：民辦學(xué)前教育的主要問題是無證辦園、小作坊式辦學(xué)多，“小學(xué)化”模式嚴(yán)重；民辦中小學(xué)的問題是應(yīng)試教育；民辦中職教育的問題是生存壓力大，招生困難，缺乏競爭力；民辦高等教育的問題是整體辦學(xué)層次水平偏低，科研及社會服務(wù)能力欠缺，缺乏高水平的一流民辦高校；民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的問題是數(shù)量龐雜，不規(guī)范，監(jiān)管乏力；等等。

二是分類管理改革主體的復(fù)雜性。今天的中國教育改革不僅涉及物，更多地、更根本性地是涉及人，需要在多元主體、多重關(guān)系、多種矛盾中協(xié)調(diào)和整合。[6]民辦學(xué)校分類改革主體的復(fù)雜性，一是表現(xiàn)為主體面廣。既涉及中央政府，又涉及地方政府；既涉及教育部門，又涉及編辦、發(fā)改委、工商、稅務(wù)、民政、人社、國土、住建、公安、銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等眾多部門；既涉及民辦學(xué)校舉辦者、社會資本，還涉及民辦學(xué)校教師、學(xué)生及家長，以及社會企業(yè)等。二是表現(xiàn)為主體自身的多樣性。既有投資辦學(xué)尋求物質(zhì)利益的理性經(jīng)濟(jì)人，也有少數(shù)純粹捐贈辦學(xué)的社會道德人；既有滾動發(fā)展、逐漸壯大的民辦學(xué)校，也有一次性高標(biāo)準(zhǔn)、高投入、高起點(diǎn)的民辦學(xué)校。改革主體越是多元、復(fù)雜，主體間的相互牽扯、相互角力也就越頻繁。

三是分類管理改革任務(wù)的復(fù)雜性。這主要體現(xiàn)在分類管理所面臨的政策任務(wù)的綜合性和雙重性。例如：既要大力扶持民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)發(fā)展，提升民辦教育整體競爭力，又要妥善處理民辦學(xué)校與公辦學(xué)校之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，防止此消彼長；既要支持民辦學(xué)?？焖侔l(fā)展，擴(kuò)充一定規(guī)模，又要規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)秩序，注重民辦教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；既要大力吸引社會民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，增加教育資源和教育活力，又要防止資本綁架教育，避免教育成為資本尋利的工具；既要積極引導(dǎo)非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展，吸引捐資辦學(xué)，也要公平對待營利性民辦學(xué)校的發(fā)展，給予適當(dāng)?shù)耐顿Y空間；等等。既要實(shí)現(xiàn)民辦教育發(fā)展的長期教育目標(biāo)，也要兼顧民辦教育的短期市場目標(biāo)。

二、整體性治理視角下民辦學(xué)校分類管理改革的碎片化表征

所謂碎片化，是指完整的東西散碎分裂成諸多的零塊。[7]具體到民辦學(xué)校分類管理改革，其政策碎片化可以理解為本應(yīng)完整、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的政策內(nèi)容、目標(biāo)或過程由于主客觀原因而導(dǎo)致的零散狀況。目前，營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理改革實(shí)踐中存在較為明顯的政策碎片化問題。

（一）政策制定碎片化

政策制定作為政策過程的首要階段，科學(xué)合理的政策內(nèi)容設(shè)計(jì)是保證政策順利實(shí)施的基礎(chǔ)條件。實(shí)施營利性與非營利性分類管理，是改革開放以來我國民辦教育領(lǐng)域的一次重大制度創(chuàng)新和變革，由此帶來的制度變化應(yīng)是全方位的、全局性的、系統(tǒng)性的。所謂政策制定碎片化，是指在政策形成過程中，對政策內(nèi)容的設(shè)計(jì)與構(gòu)建缺乏統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)思考，導(dǎo)致制度銜接性、配套性、完整性不足的現(xiàn)象。

目前，無論中央政府還是地方政府，在分類管理制度構(gòu)建上都不同程度地存在政策碎片化問題。一是中央政府層面。由于各領(lǐng)域改革進(jìn)程不一，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)“各吹各的號、各唱各的調(diào)”的情況。譬如，關(guān)于營利性民辦學(xué)校融資問題，《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施不得抵押。教育部等五部門印發(fā)的《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（教發(fā)〔2016〕20號）提出，營利性民辦學(xué)校舉辦者不得抽逃注冊資本，不得用教育教學(xué)設(shè)施抵押貸款、進(jìn)行擔(dān)保。但2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）提出，探索允許營利性的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。又如，在頂層設(shè)計(jì)上，政策系統(tǒng)性存在諸多不足，表現(xiàn)為：新法修訂至今有近兩年，而作為新法重要配套文件的《實(shí)施條例》（修訂草案）目前仍處于意見征求及修改完善階段。從社會對修訂草案的反響來看，不同群體尤其是社會資本對集團(tuán)化辦學(xué)、非營利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易等有關(guān)內(nèi)容表現(xiàn)出較大分歧和爭論。從利益博弈的角度來看，《實(shí)施條例》（修訂草案）的最終出臺預(yù)計(jì)還需要一段時(shí)間。有《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，卻未制定“非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理辦法”；頒發(fā)的《關(guān)于非營利性組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》對非營利性民辦學(xué)校的稅務(wù)優(yōu)惠已經(jīng)明確，而對營利性民辦學(xué)校享受的稅收待遇仍不明確。二是地方政府層面。分類管理改革既是自上而下的，也是自下而上的?？紤]到各地民辦教育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異，中央將不少改革事項(xiàng)和權(quán)力下放到了地方政府，由地方因地制宜地制定本地的實(shí)施意見和配套文件。然而，受國家政策和地方政府自身等因素的影響，不少地方政府在民辦教育政策的制度設(shè)計(jì)上缺乏整體布局、周密考慮。截至2018年7月，全國22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）制定了地方《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，1個(gè)省制定了民辦學(xué)校分類登記和營利性民辦學(xué)校監(jiān)管管理實(shí)施辦法。但是，同時(shí)又制定了分類登記、監(jiān)管等相關(guān)配套細(xì)則的地方政府卻寥寥無幾（詳見表1）。僅有上海、浙江、陜西、河南、江蘇、海南、廣東等7個(gè)地區(qū)同步出臺了如民辦學(xué)校分類登記、營利性民辦學(xué)校監(jiān)管實(shí)施辦法等部分配套文件。其中，出臺配套制度最多的省份是浙江省，共制定了7個(gè)相關(guān)政策文件。對大多數(shù)地方政府而言，落實(shí)民辦學(xué)校分類管理改革的任務(wù)才剛起步，更為關(guān)鍵性的政策細(xì)則，特別是現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者高度關(guān)心的補(bǔ)償或獎勵、稅費(fèi)繳納、分類登記、法人類型變更等問題，都亟待通過地方配套政策予以一一細(xì)化落實(shí)。

表1 各地民辦學(xué)校分類管理改革文件制定情況一覽表

（二）政策執(zhí)行碎片化

再好的政策，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行力也是徒有空文。就民辦學(xué)校分類管理改革而言，政策執(zhí)行的關(guān)鍵主體是各個(gè)地方政府。政府作為一個(gè)社會公共組織，其內(nèi)部根據(jù)分工不同而形成不同的行政組織機(jī)構(gòu)。理論上，各部門都應(yīng)該是教育改革發(fā)展支持的子系統(tǒng)，但實(shí)踐中各部門都有其對本部門工作的獨(dú)特理解，在政策實(shí)施中往往都自成體系。所謂政策執(zhí)行碎片化，是指多元政策主體基于自身局部利益考慮，在政策落實(shí)中各自為政、缺乏相互協(xié)同，導(dǎo)致政策落實(shí)缺乏合力的現(xiàn)象。政府碎片化最突出的一個(gè)特征是部門分割。許多部門在處理教育問題或進(jìn)行教育政策制定時(shí)，習(xí)慣于從自身的政策體系出發(fā)，相互通融、協(xié)作與配合不夠，以至于教育部門的問題難以解決，教育政策的創(chuàng)新性不足。[8]

相比其他教育改革，民辦學(xué)校分類管理改革主體的多元性特征尤為明顯。除了業(yè)務(wù)主管直接對口的教育行政部門外，還牽涉其他諸多部門。例如：加大對民辦教育的財(cái)政扶持，涉及財(cái)政部門；落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠等激勵政策，涉及稅務(wù)部門；實(shí)行差別化用地政策，涉及國土部門；實(shí)行分類收費(fèi)政策，涉及物價(jià)部門；等等。因此，落實(shí)民辦學(xué)校分類管理改革，離不開相關(guān)政府部門的協(xié)同配合。但是，這種協(xié)同配合往往會遇到極大的部門利益阻力。這是因?yàn)椋煌恼姓块T之間既有分工，也有合作，有統(tǒng)一的政府公共利益，也有自身的部門利益。一個(gè)政府部門一旦成立，就會形成自身利益和權(quán)力的固化自利性傾向。面對分類管理改革，部門的利益和立場決定了各自不同的態(tài)度和傾向。缺乏非教育行政部門的支持，部際關(guān)系的碎片化，是目前各地方政府實(shí)施分類管理改革普遍遇到的障礙。

從各地政府貫徹落實(shí)民辦學(xué)校分類管理改革情況的報(bào)告來看，承擔(dān)政策執(zhí)行任務(wù)的具體責(zé)任部門一般是各地政府的教育行政部門，教育行政部門為牽頭單位，其他如財(cái)政、工商、稅務(wù)、民政、國土、公安、銀行等13個(gè)部門作為成員單位參與配合。由于部門的自我中心主義與碎片化傾向，其他部門多是從自身部門的局部利益出發(fā)來思考分類管理政策的安排--對有利于增加本部門權(quán)力和利益的事項(xiàng)，則積極支持推動；而對可能給本部門增添義務(wù)或削減利益的事項(xiàng)，則希望輕描淡寫。作為同級政府行政職能部門，教育部門與其他相關(guān)部門處于同等的組織層級和權(quán)力層次，并沒有要求其他部門如何落實(shí)相關(guān)政策的強(qiáng)制性權(quán)力。相反，由于教育部門對外在資源的依賴性，在同其他權(quán)力或資源分配部門的交往中一般處于較為弱勢狀態(tài)。教育部門在溝通協(xié)同其他部門時(shí)難度較大，缺乏話語權(quán)。結(jié)果是，在政策執(zhí)行上，尤其是落實(shí)民辦教育各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策上，教育部門多是“有心無力”，在其牽頭起草的政策征求意見稿中很多良好的制度構(gòu)想，在征求意見過程中往往被其他部門視為“不合適”之內(nèi)容建議予以刪除。如，不少省份反映，相關(guān)部門參與配合力度不夠，由于職能、著眼點(diǎn)、政策理解各不相同，對教育部門提出的制度創(chuàng)新難以形成共識，在怎么管理、怎么支持等問題上存在不少分歧，部門協(xié)同作戰(zhàn)意識薄弱。

（三）政策監(jiān)控碎片化

監(jiān)控是政策執(zhí)行過程中的基本環(huán)節(jié)。政策監(jiān)控即對整個(gè)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制，進(jìn)而采取懲罰或獎勵的手段督促政策執(zhí)行。囿于公共政策本身、政策資源、政策環(huán)境以及政策執(zhí)行主體自身等多種因素的共同制約，政策執(zhí)行過程難免出現(xiàn)曲折和變形。保證政策執(zhí)行真正落到實(shí)處，監(jiān)督控制是不可或缺的一環(huán)。所謂政策監(jiān)控碎片化，是指在對政策執(zhí)行的監(jiān)管控制過程中存在的監(jiān)管主體不足和問責(zé)機(jī)制不健全的現(xiàn)象。

反思營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理改革，其政策監(jiān)控碎片化主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是監(jiān)控主體較為單一。從目前已開展的有關(guān)民辦教育改革發(fā)展的督查工作看，對分類管理改革落實(shí)的監(jiān)控主體主要是中央政府部門。2017年12月，教育部會同工商局、稅務(wù)局、人力資源與社會保障部等部門，組織人員對安徽、廣東、四川、浙江、云南、北京等6個(gè)地區(qū)開展了關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育及有關(guān)配套改革任務(wù)落實(shí)情況的實(shí)地督查工作；2018年5月，中組部、教育部組織開展了全國民辦學(xué)校黨建工作督查工作。作為廣大民辦教育利益相關(guān)者的非政府組織或個(gè)人，缺乏參與監(jiān)控各地政府落實(shí)分類管理改革的合法渠道和機(jī)制。二是監(jiān)控懲戒機(jī)制不齊整。政府部門在關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育及有關(guān)配套改革任務(wù)落實(shí)情況的實(shí)地督查工作中發(fā)現(xiàn)了地方政府在政策落實(shí)中存在的問題。例如：有些地方推進(jìn)力度不夠，對一些關(guān)鍵問題和重點(diǎn)環(huán)節(jié)還存在認(rèn)識誤區(qū)；有的省份想等著國家再給些政策、定定調(diào)子，或者看看其他省份的情況再出臺本省文件；等待、觀望、畏難情緒不同程度地存在；等等。但督查結(jié)束后，對地方政府貫徹執(zhí)行中央決策部署不力、政策落實(shí)懈怠與滯后等問題，中央政府并未啟動相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制或采取相應(yīng)的懲罰舉措，督查與問責(zé)之間缺乏有機(jī)統(tǒng)一。

三、民辦學(xué)校分類管理改革的整體性推進(jìn)策略

實(shí)施分類管理，堅(jiān)持差異化扶持，是今后一段時(shí)期內(nèi)我國民辦學(xué)校改革發(fā)展的基本導(dǎo)向。然而，實(shí)現(xiàn)分類管理改革的目標(biāo)和初衷絕非一日之功，需要廣泛探索、廣聚智慧。從整體性治理范式出發(fā)，民辦學(xué)校分類管理改革應(yīng)把握以下對策和思路：

1.完善政策體系，強(qiáng)化分類管理制度文件構(gòu)建的系統(tǒng)性

民辦學(xué)校分類管理改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性工程，牽一發(fā)動全身。實(shí)施營利性與非營利性分類管理，表面上是兩種不同民辦學(xué)校法人類型的產(chǎn)生，背后帶來的卻是對不同類型民辦學(xué)校制定更具針對性、差別化的監(jiān)督管理體系和服務(wù)政策框架。

落實(shí)分類管理改革，不僅僅是制定單一的某個(gè)文件，而是構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、鏈條完整、相互銜接的復(fù)雜政策體系。具體來說，中央政府層面，應(yīng)加快完善《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的修訂工作，抓緊研究制定營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠、非營利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管、獨(dú)立學(xué)院發(fā)展、民辦高等學(xué)校內(nèi)部治理等政策文件，繼續(xù)完善民辦教育改革與發(fā)展頂層規(guī)劃，為地方政府落實(shí)民辦學(xué)校分類管理改革奠定基本政策依據(jù)和方向指引。地方政府層面，各地應(yīng)根據(jù)新法新政的精神要義，在做好“規(guī)定動作”的前提下，充分發(fā)揮地方政府教育改革發(fā)展的統(tǒng)籌權(quán)和國家給予的分類管理政策自主探索的活動空間，從實(shí)際出發(fā)，緊密結(jié)合本地民辦教育發(fā)展實(shí)際情況，除了制定出臺作為主導(dǎo)的“1”地方實(shí)施意見外，更為迫切的是要盡快制定與實(shí)施意見相關(guān)的“X”配套文件，如《現(xiàn)有民辦學(xué)校終止時(shí)補(bǔ)償和獎勵辦法》《民辦學(xué)校過渡財(cái)務(wù)清算辦法》《民辦學(xué)校退出機(jī)制》《民辦學(xué)校財(cái)政扶持辦法》《民辦學(xué)校收費(fèi)政策》《民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理辦法》《民辦學(xué)校年度財(cái)務(wù)、決算報(bào)告和預(yù)算報(bào)告報(bào)備制度》《民辦學(xué)校信息強(qiáng)制公開制度》《民辦學(xué)校違規(guī)失信懲戒制度》《民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評估制度》《民辦學(xué)校先進(jìn)表彰獎勵制度》等系列制度文件，推進(jìn)區(qū)域民辦教育制度創(chuàng)新，形成政策疊加效應(yīng)。

完善上述民辦學(xué)校分類管理政策體系，提高政策法規(guī)文件的科學(xué)性、針對性、操作性、實(shí)效性，在政策制定過程中應(yīng)把握兩個(gè)基本要求。一方面，注意政策之間的一致性。所有政策文件之間不能相互矛盾，目標(biāo)不能相互抵觸，內(nèi)容不能與其他法律制度相沖突。另一方面，注意政策設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性，要樹立系統(tǒng)整體的思維方式，使各種政策手段形成相互協(xié)調(diào)的政策網(wǎng)絡(luò)。

2.整合部際關(guān)系，提升分類管理改革執(zhí)行的協(xié)同性

由于不同的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有不同的職責(zé)范圍和管理權(quán)限，不同的政策執(zhí)行人員在知識、經(jīng)驗(yàn)、智力、觀念、利益、性格和觀察問題的角度等方面存在差異，在政策執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)意見分歧、利益矛盾和沖突摩擦。因此，執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部以及執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的整合是政策有效執(zhí)行的必要前提條件之一。[9]

從中央到地方全面推進(jìn)民辦教育的分類管理改革，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級政府、相關(guān)責(zé)任部門的密切配合。[10]應(yīng)以整體性政府理論為指導(dǎo)，在堅(jiān)持分工與合作并重的原則下，重塑政府民辦學(xué)校分類管理改革落實(shí)工作機(jī)制，加大政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作效度。首先，建立邊界清晰、配置合理的部門職權(quán)。長期以來，政府在民辦教育管理中存在的失位、缺位、越位現(xiàn)象，以及相互推諉的治理弊端，其根源在于部門或部門內(nèi)部之間的民辦教育管理權(quán)力分配不清、責(zé)任落實(shí)不明。因此，解決分類管理政策執(zhí)行碎片化問題，關(guān)鍵任務(wù)是理順政府部門民辦教育管理權(quán)力結(jié)構(gòu)，厘清各部門及部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在管理與服務(wù)民辦教育改革發(fā)展中的權(quán)責(zé)邊界，從法律上對部門民辦教育政策制定權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置和清晰界定。其次，建立健全部門綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)制。有分工必有合作。應(yīng)成立由政府相關(guān)部門共同組成的跨部門的協(xié)作治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌處理涉及多部門的復(fù)雜事項(xiàng)，協(xié)商解決民辦教育發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。目前，國家層面已建立部際聯(lián)席會議制度，各地政府也要建立健全區(qū)域民辦教育綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)直接性的面對面對話，強(qiáng)化部門之間及教育部門內(nèi)部的政策溝通網(wǎng)絡(luò)，整合行動資源，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、相互協(xié)同對接的合作伙伴關(guān)系，形成共同應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)的聯(lián)合行動能力。再次，建立政府部門政策信息共享平臺。在本質(zhì)上，協(xié)調(diào)需要數(shù)據(jù)和信息的聚集、分離和重組，以及新的、共享的知識生成。[11]目前我國政府各部門對民辦教育改革發(fā)展的認(rèn)識存在較大差異，由此導(dǎo)致了不同部門對民辦教育發(fā)展的不同態(tài)度和政策選擇，部門間信任程度低?？赏ㄟ^設(shè)立網(wǎng)絡(luò)化、電子化的區(qū)域民辦教育信息共享和大數(shù)據(jù)平臺，解決政策信息不對稱問題，發(fā)現(xiàn)部門政策間的差異或沖突，增進(jìn)部門之間的理解和信任，進(jìn)而達(dá)成協(xié)作意愿，這是協(xié)同治理的重要信息基礎(chǔ)。

3.健全監(jiān)控機(jī)制，提高分類管理改革結(jié)果的實(shí)效性

由于公共政策本身、政策資源、政策環(huán)境、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及政策執(zhí)行主體自身等多種因素的共同作用，現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行過程不可能總是一帆風(fēng)順的。相反，它常常會遇到種種不確定性、風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，出現(xiàn)政策執(zhí)行走樣，甚至造成政策執(zhí)行失敗。而且，政策的執(zhí)行從來不是一成不變、一勞永逸的，需要結(jié)合實(shí)踐情況，根據(jù)反饋情況不斷進(jìn)行調(diào)整、修正和更新。因此，加強(qiáng)對地方政府民辦學(xué)校分類管理整個(gè)政策執(zhí)行過程的監(jiān)控和指導(dǎo)具有重要意義。

政策監(jiān)控應(yīng)貫穿于分類管理改革的整個(gè)過程之中。針對目前民辦學(xué)校分類管理政策監(jiān)控存在的問題，政府應(yīng)從三個(gè)方面健全政策監(jiān)控機(jī)制，促進(jìn)分類管理改革政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策效率的提升。一是增強(qiáng)政策監(jiān)控主體的多元性。單個(gè)的政府主體不是現(xiàn)代治理，非政府組織或個(gè)人的參與治理是整體性治理的應(yīng)有內(nèi)涵。民辦教育改革發(fā)展，事關(guān)整個(gè)社會教育發(fā)展大局，攸關(guān)廣大人民群眾的教育利益，需要社會共同參與，需要人人共同支持。開展分類管理政策監(jiān)控，除了主要的政府行政組織和人員監(jiān)管主體外，還應(yīng)吸納民辦教育中介組織、社會傳媒、人民群眾等非政府組織和個(gè)人，提高監(jiān)控主體的廣泛性、代表性、多元性。二是提高政策監(jiān)控活動的系統(tǒng)性。政策監(jiān)控不是孤立的靜態(tài)活動，而是多樣化、多環(huán)節(jié)的動態(tài)系統(tǒng)活動。既要開展政策制定的監(jiān)控，也要開展政策執(zhí)行、評估、終結(jié)的監(jiān)控；既要加強(qiáng)事前監(jiān)控，也要重視事中、事后監(jiān)控；既要實(shí)施自我監(jiān)控，也要開展他我監(jiān)控；既要實(shí)行總體目標(biāo)的監(jiān)控，也要實(shí)行重點(diǎn)內(nèi)容的關(guān)鍵點(diǎn)監(jiān)控。三是建立嚴(yán)肅的責(zé)任追究制度。加強(qiáng)對各地政府及部門落實(shí)情況的督查力度，將各地支持民辦教育發(fā)展、推進(jìn)分類管理情況列入地方政府深化改革的重點(diǎn)任務(wù)和政府督查臺賬，從根本上提高各級政府部門對民辦教育的支持和重視程度。對于落實(shí)民辦學(xué)校分類管理改革政策不積極、不作為、選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行的政府部門或個(gè)人，要進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，予以懲罰，以維護(hù)國家推進(jìn)分類管理改革政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。