楊蘭橋

摘 要：城市群發(fā)展戰(zhàn)略在我國已經實施20多年，也取得了較好的發(fā)展績效。但是，隨著我國經濟轉向高質量發(fā)展階段，城市群的建設也將從以往的規(guī)模拓展型向效率增進型轉變，城市群運行效率的高低將成為衡量我國經濟發(fā)展質量的重要指標，推進城市群高質量發(fā)展勢在必行。同時，我國城市群發(fā)展普遍存在產業(yè)同構現(xiàn)象嚴重、資源配置效率不高、生態(tài)環(huán)境治理困難等突出問題，亟須打破阻礙城市群發(fā)展的行政壁壘，協(xié)同構建城市群高質量發(fā)展的協(xié)調推進體系、規(guī)劃體系、現(xiàn)代產業(yè)體系、基礎設施體系和治理體系，為城市群高質量發(fā)展提供強大動力和體制機制保障。

關鍵詞：城市群；高質量發(fā)展；核心要義；對策建議

中圖分類號：F127文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）07-0021-05

城市群作為一個國家或地區(qū)的發(fā)展中樞，主導著一個區(qū)域的空間布局和戰(zhàn)略地位，其發(fā)展質量和運行效率的高低，影響著一個國家或地區(qū)的經濟命脈、區(qū)域地位以及國際話語權。20世紀80年代，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，城市群在我國不斷興起、壯大，已成為推動我國經濟社會發(fā)展的重要力量和空間載體。然而，在我國城市群快速發(fā)展壯大的過程中，普遍存在著發(fā)展質量不高、發(fā)展效率低下的問題，提高我國城市群發(fā)展質量成為當務之急。黨的十九大報告明確提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，推動高質量發(fā)展是當前和今后一段時期確定發(fā)展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，經濟高速增長階段形成的規(guī)模拓展型的城市（群）發(fā)展模式逐漸式微，探索城市群高質量發(fā)展新模式勢在必行。在此背景下，本文首先分析城市群高質量發(fā)展的核心要義，在認清城市群實現(xiàn)高質量發(fā)展的戰(zhàn)略價值后，對城市群建設中所存在的問題進行探析，并提出相應的對策建議。

一、推進我國城市群高質量發(fā)展的戰(zhàn)略意義

1.適應經濟社會發(fā)展新階段的內在要求

黨的十九大報告綜合我國經濟社會發(fā)展的階段性特征和錯綜復雜的國際形勢，作出了我國經濟社會進入高質量發(fā)展階段的重大論斷，這是對我國經濟社會發(fā)展進入新階段的精準研判，也是對新形勢下更好地推進我國經濟社會發(fā)展和全面建成小康社會的內在要求。城市群作為我國推進區(qū)域經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的重要載體，其發(fā)展質量的高低、發(fā)展成效的優(yōu)劣，直接關系我國經濟社會發(fā)展的成敗得失，關系全面建成小康社會的目標能否如期實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國長三角、珠三角、京津冀、長江中游、中原、關中、成渝等七大城市群，以占全國國土面積的15.8%，實現(xiàn)國內生產總值48.9萬億元，占全國的65.7%；聚集人口9.3億人，占全國的67.1%。①因此，推進我國城市群高質量發(fā)展，是順應我國經濟社會發(fā)展進入新階段的內在要求，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

2.應對全球競爭新格局的必然選擇

集聚是全球經濟發(fā)展的突出特征，城市群作為一個具有功能性與經濟性的空間單元，是地區(qū)參與全球競爭與合作的優(yōu)勢尺度與載體，已經成為促進全球競爭格局變化的重要影響因素。②目前，世界上已形成以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥為中心的北美五大湖城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英倫城市群、以巴黎為中心的歐洲西北部城市群、以上海為中心的中國長江三角洲城市群等六大舉世公認的城市群。這些城市群往往是全球創(chuàng)新科技、高端產業(yè)、創(chuàng)新人才等高端要素的集中地，也是世界范圍內開放水平最高、創(chuàng)新要素最聚焦、對外交流合作最充分的地區(qū)。其往往因處于全球價值鏈、產業(yè)鏈的高端，成為全球發(fā)展的引領者、科技創(chuàng)新的策源地和高端產業(yè)發(fā)展的集中地，成為世界各國和地區(qū)對外交流的主要場所和競爭合作的主導者。推進我國城市群高質量發(fā)展，形成較高影響力、較強輻射力的一大批城市群，是參與全球競爭與合作的需要，只有這樣才能更好地嵌入全球分工合作體系和城市體系，更好地引領和帶動全國乃至全球經濟社會發(fā)展。

3.促進我國城市群健康發(fā)展的客觀需要

20世紀80年代以來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，城市群在我國逐漸興起，各地基于城市群整體效益的認識和國外城市群發(fā)展的成功經驗，紛紛組建規(guī)模不等、大小不一的城市群、都市圈、城鎮(zhèn)密集區(qū)和經濟帶等，能否構建或融入城市群一時成為國內各省或地區(qū)區(qū)域發(fā)展的追求目標。然而，盡管近些年我國城市群快速發(fā)展，但其發(fā)展質量和運行效率普遍偏低，突出表現(xiàn)在各城市群普遍存在規(guī)模失控、產業(yè)沖突、功能同構、重復建設、市場摩擦、政策壁壘、生態(tài)惡化等現(xiàn)象與問題，嚴重困擾著我國城市群的發(fā)育與發(fā)展。因此，推進我國城市群高質量發(fā)展，重點解決發(fā)展質量和運行效率普遍偏低問題，是我國城市群發(fā)展的重要任務，也是推進我國城市群健康可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

二、推進我國城市群高質量發(fā)展的核心要義

1.高質量發(fā)展的城市群是具有較強影響力和輻射力的城市群

城市群形成的主要原因是由其規(guī)模經濟所帶來的集聚力形成的，較強的影響力和輻射力是城市群高質量發(fā)展的現(xiàn)實基礎和努力方向，也是城市群健康可持續(xù)發(fā)展的基本表現(xiàn)。推進我國城市群高質量發(fā)展，需要以提高城市群各城市的輻射力和國內外資源整合力為重點，培育形成一批在國際有影響力的城市，建設具有全球影響力的高端制造業(yè)中心、科技創(chuàng)新中心和重要的對外文化交流中心，使其成為我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐和參與國際分工競爭的重要戰(zhàn)略單元。按照構建現(xiàn)代化經濟體系的總體要求，以發(fā)展實體經濟為著力點，以提高供給體系質量為主攻方向，加快推進產業(yè)轉型升級，因地制宜地培育形成主導產業(yè)，培育一批位居世界前列的先進制造業(yè)龍頭企業(yè)和產業(yè)集群，推動產業(yè)結構邁向中高端。根據(jù)各中心城市的優(yōu)勢條件，確立差異化的產業(yè)發(fā)展定位，強化產業(yè)分工協(xié)作，明確產業(yè)對接方向，優(yōu)化產業(yè)布局，促進集聚、集群和特色發(fā)展，推進形成“核心城市產業(yè)高端化+周圍城市產業(yè)特色化”的產業(yè)發(fā)展空間格局，為城市群發(fā)展提供有力支撐。

2.高質量發(fā)展的城市群是具有較高運行效率的創(chuàng)新型城市群

城市群發(fā)展受到多種動力因素的作用，在知識經濟時代，必須堅持把創(chuàng)新作為第一驅動力，努力打造創(chuàng)新型城市群，不斷提升我國城市群競爭力。實現(xiàn)我國城市群高質量發(fā)展，要因地制宜地建設具有較高運行效率的創(chuàng)新型城市群，要以貫徹落實創(chuàng)新發(fā)展理念為重點，加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，積極完善創(chuàng)新體制機制，營造優(yōu)越的創(chuàng)新生態(tài)，加速匯聚全球創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素，全力打造各類創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新載體，全方位推進科技創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新，加快科技成果向現(xiàn)實生產力轉化。要以科技創(chuàng)新為核心、產業(yè)創(chuàng)新為重點，集聚推動城市群產業(yè)轉型升級，構建現(xiàn)代化經濟體系、產業(yè)體系和創(chuàng)新體系，將其全力打造成為國際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和世界創(chuàng)新的主要策源地。

3.高質量發(fā)展的城市群是傳承創(chuàng)新包容和諧的文化型城市群

文化型城市群建設是我國城市群發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是推進我國城市群高質量發(fā)展應關注的重點。我國各城市群要以挖掘豐富的歷史文化資源為重點，精心打造一批反映城市群歷史文化、具有城市群特色的藝術精品和知名文化品牌，提升城市群文化軟實力和影響力。組織實施重大文化項目，因地制宜加強文化園區(qū)、文化遺址公園、產業(yè)發(fā)展基地等重大項目建設，鼓勵國內外大型文化企業(yè)在城市群中心城市建立地區(qū)總部、文化產品生產基地、研發(fā)和營銷中心。著力培育大企業(yè)、大集團，優(yōu)化資源配置，鼓勵和支持大型國有文化企業(yè)進行跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨所有制的兼并、聯(lián)合與重組，引導有條件的文化企業(yè)面向資本市場融資，做大做強一批骨干文化企業(yè)集團。加快公共文化設施建設，大力推動公共博物館、美術館、體育館、圖書館、基層文化活動中心的建設，提高公共文化服務能力和水平。

4.高質量發(fā)展的城市群是全方位多層次寬領域的開放型城市群

對外開放是我國經濟社會發(fā)展的重大法寶，也是我國城市群得以快速發(fā)展的關鍵。推進我國城市群高質量發(fā)展，要實施更加積極主動的開放戰(zhàn)略，堅持引進來和走出去并重，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，深化國內外區(qū)域合作，構建全方位開放發(fā)展新格局，打造具有全球影響力的開放合作示范區(qū)。積極發(fā)揮優(yōu)勢、主動融入、服務大局，把實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略規(guī)劃與“一帶一路”建設緊密結合起來，堅持共商共建共享原則，全面推進與有關國家和地區(qū)的多領域開放合作，增強在“一帶一路”的戰(zhàn)略支撐。協(xié)同打造一批對外開放平臺，為城市群打造雙向開放高地提供重要支撐。支持城市群進一步完善口岸布局，提升口岸功能，構建全方位口岸開放體系，因地制宜打造集綜合加工、商貿流通、現(xiàn)代物流、文化旅游等于一體的口岸經濟，確?？诎豆残l(wèi)生安全。全面拓寬開放領域，在繼續(xù)抓好經濟領域擴大開放的基礎上，努力實現(xiàn)現(xiàn)代服務業(yè)、科教文衛(wèi)社會事業(yè)、城鄉(xiāng)建設、農業(yè)等領域對外開放新突破，加快形成全方位、多層次、寬領域的對外開放格局。加快營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，一方面要營造良好的硬環(huán)境，另一方面要以建設廉潔、高效的政務環(huán)境和社會環(huán)境為重點營造良好的軟環(huán)境，加強誠信建設，營造開放、融洽、親商的社會氛圍。

5.高質量發(fā)展的城市群是天藍地綠水凈的生態(tài)宜居型城市群

良好的生態(tài)環(huán)境是城市群得以健康可持續(xù)發(fā)展的前提基礎，是推進城市群高質量發(fā)展的關鍵所在，同時也是建設美麗生態(tài)宜居家園的必然要求。我國各城市群要以切實樹立生態(tài)文明理念為重點，深入實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進生態(tài)文明建設，構建完善高效的“斑塊—廊道—基質”生態(tài)系統(tǒng)，建設山青水凈天藍、人與自然和諧相融的生態(tài)宜居型城市群。大力開展城市環(huán)境污染綜合整治行動，實施潔化、綠化、亮化、美化工程，構建城市的生態(tài)網(wǎng)絡和生態(tài)體系，營造優(yōu)越的城市生態(tài)宜居環(huán)境。深入實施重大生態(tài)修復和保護工程，構筑具有國際影響力的綠色生態(tài)屏障，加快推動與歷史文化、山脈水系深度融合，依托豐富的文化特色底蘊和各具特色的地理風貌，推進歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護與建設，打造生態(tài)人文風光帶，形成多層次、一體化的生態(tài)網(wǎng)絡體系，促進城市群綠色發(fā)展，推動城市群經濟社會與生態(tài)健康協(xié)調發(fā)展。

三、我國城市群高質量發(fā)展中存在的問題

1.產業(yè)同構問題突出

城市群發(fā)展的核心在于推進區(qū)域經濟發(fā)展一體化，關鍵在于形成合理的區(qū)域分工體系，尤其是要形成合理有效的區(qū)域產業(yè)分工體系。這既是城市群能否健康發(fā)展的關鍵，也是城市群能否實現(xiàn)整體效益最大化的重點。然而長期以來，由于受行政區(qū)劃分割、GDP績效考核評價等多重因素的影響，我國城市群城市職能定位同化，產業(yè)同構、同質化現(xiàn)象比較突出，直接影響和制約著城市群高質量發(fā)展。如中原城市群在主導產業(yè)選擇和重點產業(yè)發(fā)展方面，鄭州、洛陽、開封、新鄉(xiāng)、平頂山、許昌、漯河、焦作、濟源等9個城市均把裝備制造業(yè)作為重點發(fā)展產業(yè)，有8個城市把生物醫(yī)藥產業(yè)、新材料作為產業(yè)發(fā)展重點等。③這些相似的產業(yè)定位和產業(yè)發(fā)展重點，極易引發(fā)城市群內部城市間的資源爭奪、惡性競爭、區(qū)域大戰(zhàn)，進而導致區(qū)域間的重復建設和資源浪費，影響和破壞城市間的和諧發(fā)展與區(qū)域一體化進程。因此，在推進我國城市群高質量發(fā)展過程中，如何正確處理好各城市間產業(yè)發(fā)展的關系，實現(xiàn)城市群城市間產業(yè)的對接、互補與融合，仍然是目前推進我國城市群高質量發(fā)展的關鍵和難點所在。

2.資源配置效率低下

城市群是由不同城市組成的區(qū)域聯(lián)合體，由于主體多元、訴求不一，各城市往往基于地方利益的考慮，從本地區(qū)的角度來考慮問題和謀劃發(fā)展，缺乏大局意識和整體觀念，從而產生了一系列行政壁壘、市場分割、區(qū)域障礙等現(xiàn)象與問題，造成資源的巨大浪費和無序的低價競爭，導致諸如在交通設施建設、跨界水資源使用、生態(tài)環(huán)境治理以及城市間人員流動上以鄰為壑，阻礙著城市群的高質量發(fā)展。同時，由于我國城市群存在等級分明的行政隸屬關系和行政區(qū)劃特征，城市群的中小城市和小城鎮(zhèn)在資源配置中往往處于“從屬”和“弱勢”地位，尤其是在不存在行政隸屬關系的城鎮(zhèn)之間存在嚴重的行政分割現(xiàn)象。基于地方利益的考慮，各城市政府之間存在激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關系受到嚴重阻礙。因此，在我國城市群高質量發(fā)展過程中，如何打破“一畝三分地”的定式思維，真正實現(xiàn)城市群資源的優(yōu)化配置與共享，從頂層規(guī)劃到具體執(zhí)行，還有諸多難題需要攻克。