王煜

中國(guó)現(xiàn)代保安的發(fā)展，是和改革開(kāi)放的歷程息息相關(guān)的。自1984年12月，中國(guó)第一家保安服務(wù)企業(yè)在深圳誕生之后，保安服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)始了爆炸式的飛速擴(kuò)張。在上海政法學(xué)院教授章友德看來(lái)，改革開(kāi)放之后，中國(guó)社會(huì)逐漸從封閉走向開(kāi)放，開(kāi)始了人口的大流動(dòng)大遷移，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?；在這樣一個(gè)新形成的開(kāi)放的社會(huì)中，要形成良好的社會(huì)秩序，要讓市民獲得足夠的安全感和幸福感，保安是不可或缺的重要力量。

現(xiàn)實(shí)中，保安確實(shí)也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定做出了顯著的貢獻(xiàn)，例如在消除事故隱患和不安全因素、發(fā)現(xiàn)并撲滅火情、抓獲違法犯罪嫌疑人、制止違法犯罪活動(dòng)、協(xié)助公安機(jī)關(guān)破案、為機(jī)構(gòu)和個(gè)人挽回經(jīng)濟(jì)損失等各個(gè)領(lǐng)域，保安隊(duì)伍都在持續(xù)貢獻(xiàn)力量。

在快速發(fā)展和顯著貢獻(xiàn)的同時(shí)，保安服務(wù)領(lǐng)域也不斷暴露出一些長(zhǎng)久未能實(shí)質(zhì)解決的問(wèn)題，尤其是粗暴管理、非法拘禁、監(jiān)守自盜、聚眾斗毆等涉及違法犯罪的“黑保安”現(xiàn)象，以及這些問(wèn)題可能引發(fā)的“家丁式惡勢(shì)力”“黑社會(huì)組織”等嚴(yán)重危害社會(huì)治安的消極傾向。這樣的問(wèn)題，在2010年之前尤其顯著。

華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授苗偉明曾主持“保安服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展研究”項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)保安市場(chǎng)存在的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略開(kāi)展了深入研究。他告訴《新民周刊》記者：相對(duì)于其他服務(wù)市場(chǎng)，我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)化和法治化程度相對(duì)較低，這是出現(xiàn)眾多問(wèn)題的根本原因。

曾是“政府的另一只手”

1984年首家保安服務(wù)公司成立后的二十幾年間，保安市場(chǎng)卻并未真正建立起來(lái)。這段時(shí)間里，所有的保安公司都由公安機(jī)關(guān)主辦。這導(dǎo)致眾多保安服務(wù)公司因產(chǎn)權(quán)不清、政企不分，扮演了“政府的另一只手”的角色。

苗偉明表示，保安服務(wù)市場(chǎng)這種“獨(dú)此一家，別無(wú)分店”的服務(wù)主體一元化體制，造成了壟斷經(jīng)營(yíng)、封閉經(jīng)營(yíng)等格局。同時(shí)，原來(lái)的保安服務(wù)企業(yè)必須嚴(yán)格遵循“公安批、公安辦、公安管”的原則，讓公安機(jī)關(guān)扮演起了“裁判員”加“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，這樣的“管辦合一”體制，也必然催生與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和要求完全背離的各種矛盾和問(wèn)題。這樣的問(wèn)題如果不能通過(guò)全國(guó)性法規(guī)予以徹底解決，那么，我國(guó)保安服務(wù)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展和有序開(kāi)放，都將是一句空話。

從法治化角度來(lái)看，20多年中，我國(guó)保安行業(yè)的運(yùn)行除了依照公司法、勞動(dòng)法、稅法以及刑法等法律中的相關(guān)條文外，只有公安部和各地方政府下發(fā)的一些規(guī)范性文件可以依據(jù)。這些規(guī)范性文件當(dāng)然也為保安市場(chǎng)的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)作用，但它們畢竟是不成體系的，使得保安市場(chǎng)的某些領(lǐng)域未被覆蓋，無(wú)法可依無(wú)章可循；另外，規(guī)范性文件的法律效力較低，難以支撐市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。

上述的問(wèn)題也引起了監(jiān)管部門(mén)和立法部門(mén)的重視。國(guó)務(wù)院頒布的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，于2010年1月1日施行，填補(bǔ)了我國(guó)保安服務(wù)領(lǐng)域沒(méi)有全國(guó)性規(guī)范法規(guī)的空白，成為國(guó)內(nèi)保安行業(yè)發(fā)展的里程碑式的事件。

人員素質(zhì)成最大難題

作為頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵步驟，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》施行至今已經(jīng)8年多，《條例》的立法目的是否達(dá)到，它計(jì)劃要解決的問(wèn)題是否都已成功攻克？

保安員的執(zhí)業(yè)資格、權(quán)益保障、行為規(guī)范、教育培訓(xùn)等方面，還沒(méi)有達(dá)到《條例》的目標(biāo)?！氨０碴?duì)伍的人員素質(zhì)問(wèn)題，是當(dāng)前保安行業(yè)發(fā)展面臨的最大難題。”苗偉明感嘆。

苗偉明關(guān)于保安市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的研究成果，有不少直接影響了《條例》的制定。他評(píng)論說(shuō)：“這8年多來(lái)，我國(guó)保安行業(yè)的整體情況，相對(duì)于《條例》頒布實(shí)施之前有了明顯的改善；但是，相對(duì)于它立法的目標(biāo)而言，則在不少方面還存在差距。”

在他看來(lái)，《條例》實(shí)施以后，保安服務(wù)市場(chǎng)的從業(yè)主體性質(zhì)得到了明確，即確定為保安服務(wù)公司和自行招用保安員的單位；公安機(jī)關(guān)不再主辦保安服務(wù)公司，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，專(zhuān)注于做監(jiān)管保安行業(yè)的“裁判員”而不再“身兼數(shù)職”。同時(shí)，保安服務(wù)的邊界有了明確的規(guī)定，即開(kāi)展門(mén)衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等服務(wù)，而不能阻礙依法執(zhí)行公務(wù)、參與追索債務(wù)、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛；對(duì)保安員的行為也做了具體規(guī)范，包括不得限制他人人身自由、搜查他人身體或者侮辱、毆打他人，不得扣押、沒(méi)收他人證件、財(cái)物等。這些都是提升保安行業(yè)規(guī)范度的有效舉措。

同時(shí)不能忽視的是，保安員的執(zhí)業(yè)資格、權(quán)益保障、行為規(guī)范、教育培訓(xùn)等方面，還沒(méi)有達(dá)到《條例》的目標(biāo)。“保安隊(duì)伍的人員素質(zhì)問(wèn)題，是當(dāng)前保安行業(yè)發(fā)展面臨的最大難題?！泵鐐ッ鞲袊@。

例如，《條例》規(guī)定：年滿(mǎn)18周歲，身體健康，品行良好，具有初中以上學(xué)歷的中國(guó)公民，沒(méi)有違法犯罪等不良記錄的，可以申領(lǐng)保安員證，從事保安服務(wù)工作。這實(shí)際上是一個(gè)比較低的門(mén)檻。

苗偉明說(shuō)，當(dāng)時(shí)他和其他研究人士提出，應(yīng)該對(duì)保安員的執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格把控，因?yàn)樗麄兊墓ぷ魃婕肮舶踩蛧?guó)家利益，是非常重要的。這樣的工作理應(yīng)由高素質(zhì)的隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)。但是，保安隊(duì)伍的學(xué)歷低、專(zhuān)業(yè)技能不足、年齡偏大等問(wèn)題，是我國(guó)保安隊(duì)伍初期發(fā)展階段積累下來(lái)的歷史問(wèn)題，如果真的對(duì)保安員設(shè)置較高的門(mén)檻，那么人員的來(lái)源就會(huì)立即成為現(xiàn)實(shí)困擾，最后只好做出妥協(xié)。

他說(shuō)，《條例》實(shí)施后，上海某家保安企業(yè)曾與華東政法大學(xué)的治安專(zhuān)業(yè)合作，計(jì)劃培養(yǎng)高層次的保安專(zhuān)業(yè)人才，畢業(yè)后定向進(jìn)入該公司工作。這個(gè)培養(yǎng)計(jì)劃試行了3年，最開(kāi)始還有一些學(xué)生來(lái)參加，到后面逐漸無(wú)人問(wèn)津。“如果保安專(zhuān)業(yè)有了大學(xué)生，甚至有了碩士、博士，當(dāng)然能提升保安的整體形象和專(zhuān)業(yè)水平；但是目前社會(huì)對(duì)保安行業(yè)的認(rèn)同度不高，又讓學(xué)生不愿來(lái)就學(xué)和從業(yè)。”

因?yàn)槿藛T素質(zhì)不高，他們的權(quán)益保障、行為規(guī)范以及教育培訓(xùn)的落實(shí)也就無(wú)從說(shuō)起，這幾乎成了一個(gè)“雞生蛋還是蛋生雞”的難題。

國(guó)內(nèi)城管隊(duì)伍過(guò)去因?yàn)槿藛T素質(zhì)低也常為民眾所詬病，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，就業(yè)門(mén)檻提升和福利待遇的增加，使得城管隊(duì)伍的形象較最初已經(jīng)有了很大的提升。

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也許可以借鑒為破解的路徑。苗偉明介紹，新加坡的保安力量之一“輔警”，地位就比較高，國(guó)家制度為“輔警”設(shè)計(jì)了權(quán)益和福利的保障，有的崗位“輔警”收入甚至超過(guò)警察，這樣，就會(huì)有高素質(zhì)的人愿意從事該行業(yè)。

章友德也表示，國(guó)內(nèi)城管隊(duì)伍過(guò)去因?yàn)槿藛T素質(zhì)低也常為民眾所詬病，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，就業(yè)門(mén)檻提升和福利待遇的增加，使得城管隊(duì)伍的形象較最初已經(jīng)有了很大的提升。保安隊(duì)伍也可以借鑒這樣的發(fā)展路徑。

一般保安市場(chǎng)放得不夠開(kāi)

決定保安行業(yè)健康發(fā)展的另一關(guān)鍵因素，在于它的開(kāi)放度和多元化。苗偉明告訴《新民周刊》記者，在《條例》即將實(shí)施時(shí)，他對(duì)保安市場(chǎng)的設(shè)想是“多元分級(jí)”的，即關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、重要領(lǐng)導(dǎo)人物安保等特殊的保安領(lǐng)域，這些應(yīng)該由國(guó)家嚴(yán)格把控；除此之外的一般保安服務(wù)市場(chǎng)，應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)全面開(kāi)放，由企業(yè)進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。但是從目前的實(shí)踐來(lái)看，公安機(jī)關(guān)對(duì)保安服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入還是把控得比較嚴(yán)。

這樣的嚴(yán)格把控也體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對(duì)保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入上。苗偉明等人的設(shè)想是，讓分層分類(lèi)的保安教育體系盡快鋪開(kāi)，為行業(yè)培養(yǎng)素質(zhì)較高的從業(yè)人員。但是，由于保安培訓(xùn)的許可控制，目前社會(huì)力量未能充分進(jìn)入，造成培訓(xùn)的供不應(yīng)求。他曾經(jīng)隨機(jī)詢(xún)問(wèn)在上海某大型保安公司從業(yè)的30余名保安員接受培訓(xùn)的情況，其中只有三分之一接受過(guò)3個(gè)月的培訓(xùn)，有三分之一接受的培訓(xùn)為一周到兩周，余下三分之一幾乎沒(méi)有接受過(guò)任何的培訓(xùn)。教育培訓(xùn)力量的不足，讓保安隊(duì)伍的素質(zhì)提升成了無(wú)源之水。

苗偉明提出：保安行業(yè)涉及公共安全，監(jiān)管者的思考和行動(dòng)較為謹(jǐn)慎，不大可能主動(dòng)地推行開(kāi)放，只有讓市場(chǎng)來(lái)反推。而當(dāng)前的市場(chǎng)主體的積極性又并不強(qiáng)。他分析說(shuō)：主要原因在于企業(yè)在一般的人防項(xiàng)目上的利潤(rùn)不高，這源于人員隊(duì)伍整體素質(zhì)不夠高，提供不了更高價(jià)值的服務(wù)；而利潤(rùn)較高的技防項(xiàng)目，又是有較高門(mén)檻的。同時(shí)，研究者所設(shè)想的政府部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)“雙重監(jiān)管”模式，由于行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展還不夠成熟，也暫未能發(fā)揮有效作用?！岸嘣黧w共治”的形成，還有待時(shí)日。

實(shí)際上，保安行業(yè)的發(fā)展對(duì)應(yīng)的監(jiān)管政府部門(mén)不僅是公安機(jī)關(guān)，還有教育、人力資源和社會(huì)保障等部門(mén)，如果能打通部門(mén)的界限，群策群力，或許能更加有助破解當(dāng)前的難題。苗偉明在研究中曾提出，建立從中央到地方各級(jí)“保安監(jiān)管委員會(huì)”的設(shè)想，他說(shuō)，以現(xiàn)在的眼光看來(lái)，如果將來(lái)保安市場(chǎng)能達(dá)到充分的開(kāi)放程度，那么建立一個(gè)類(lèi)似于健促委、食安委這樣多部門(mén)之間的針對(duì)保安領(lǐng)域的協(xié)調(diào)部門(mén)，依然是有必要的。

對(duì)于保安服務(wù)的多元化，章友德說(shuō)，隨著智慧城市的發(fā)展，人們對(duì)保安服務(wù)提出了更“智慧”的要求，這就意味著保安隊(duì)伍不僅要提高人員素質(zhì)，其設(shè)備的高科技化發(fā)展也成為必備條件。這樣，保安服務(wù)企業(yè)會(huì)重視自身品牌的建設(shè)，以需求、問(wèn)題、效果為導(dǎo)向，用優(yōu)質(zhì)爭(zhēng)得優(yōu)價(jià)，獲取自身發(fā)展的同時(shí)也推進(jìn)行業(yè)的前行。

中國(guó)的保安市場(chǎng)至今只有30余年的歷史，而保安行業(yè)發(fā)展最長(zhǎng)的美國(guó)，其歷史已經(jīng)超過(guò)150年。苗偉明說(shuō)，其他國(guó)家的保安行業(yè)在多年中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)，建立的法律體系、行為規(guī)范等，都可以為我們所借鑒。