王煜
中國(guó)現(xiàn)代保安的發(fā)展,是和改革開(kāi)放的歷程息息相關(guān)的。自1984年12月,中國(guó)第一家保安服務(wù)企業(yè)在深圳誕生之后,保安服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)始了爆炸式的飛速擴(kuò)張。在上海政法學(xué)院教授章友德看來(lái),改革開(kāi)放之后,中國(guó)社會(huì)逐漸從封閉走向開(kāi)放,開(kāi)始了人口的大流動(dòng)大遷移,大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?;在這樣一個(gè)新形成的開(kāi)放的社會(huì)中,要形成良好的社會(huì)秩序,要讓市民獲得足夠的安全感和幸福感,保安是不可或缺的重要力量。
現(xiàn)實(shí)中,保安確實(shí)也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定做出了顯著的貢獻(xiàn),例如在消除事故隱患和不安全因素、發(fā)現(xiàn)并撲滅火情、抓獲違法犯罪嫌疑人、制止違法犯罪活動(dòng)、協(xié)助公安機(jī)關(guān)破案、為機(jī)構(gòu)和個(gè)人挽回經(jīng)濟(jì)損失等各個(gè)領(lǐng)域,保安隊(duì)伍都在持續(xù)貢獻(xiàn)力量。
在快速發(fā)展和顯著貢獻(xiàn)的同時(shí),保安服務(wù)領(lǐng)域也不斷暴露出一些長(zhǎng)久未能實(shí)質(zhì)解決的問(wèn)題,尤其是粗暴管理、非法拘禁、監(jiān)守自盜、聚眾斗毆等涉及違法犯罪的“黑保安”現(xiàn)象,以及這些問(wèn)題可能引發(fā)的“家丁式惡勢(shì)力”“黑社會(huì)組織”等嚴(yán)重危害社會(huì)治安的消極傾向。這樣的問(wèn)題,在2010年之前尤其顯著。
華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授苗偉明曾主持“保安服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展研究”項(xiàng)目,對(duì)我國(guó)保安市場(chǎng)存在的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略開(kāi)展了深入研究。他告訴《新民周刊》記者:相對(duì)于其他服務(wù)市場(chǎng),我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)化和法治化程度相對(duì)較低,這是出現(xiàn)眾多問(wèn)題的根本原因。
1984年首家保安服務(wù)公司成立后的二十幾年間,保安市場(chǎng)卻并未真正建立起來(lái)。這段時(shí)間里,所有的保安公司都由公安機(jī)關(guān)主辦。這導(dǎo)致眾多保安服務(wù)公司因產(chǎn)權(quán)不清、政企不分,扮演了“政府的另一只手”的角色。
苗偉明表示,保安服務(wù)市場(chǎng)這種“獨(dú)此一家,別無(wú)分店”的服務(wù)主體一元化體制,造成了壟斷經(jīng)營(yíng)、封閉經(jīng)營(yíng)等格局。同時(shí),原來(lái)的保安服務(wù)企業(yè)必須嚴(yán)格遵循“公安批、公安辦、公安管”的原則,讓公安機(jī)關(guān)扮演起了“裁判員”加“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色,這樣的“管辦合一”體制,也必然催生與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和要求完全背離的各種矛盾和問(wèn)題。這樣的問(wèn)題如果不能通過(guò)全國(guó)性法規(guī)予以徹底解決,那么,我國(guó)保安服務(wù)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展和有序開(kāi)放,都將是一句空話。
從法治化角度來(lái)看,20多年中,我國(guó)保安行業(yè)的運(yùn)行除了依照公司法、勞動(dòng)法、稅法以及刑法等法律中的相關(guān)條文外,只有公安部和各地方政府下發(fā)的一些規(guī)范性文件可以依據(jù)。這些規(guī)范性文件當(dāng)然也為保安市場(chǎng)的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)作用,但它們畢竟是不成體系的,使得保安市場(chǎng)的某些領(lǐng)域未被覆蓋,無(wú)法可依無(wú)章可循;另外,規(guī)范性文件的法律效力較低,難以支撐市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。
上述的問(wèn)題也引起了監(jiān)管部門(mén)和立法部門(mén)的重視。國(guó)務(wù)院頒布的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》,于2010年1月1日施行,填補(bǔ)了我國(guó)保安服務(wù)領(lǐng)域沒(méi)有全國(guó)性規(guī)范法規(guī)的空白,成為國(guó)內(nèi)保安行業(yè)發(fā)展的里程碑式的事件。
作為頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵步驟,《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》施行至今已經(jīng)8年多,《條例》的立法目的是否達(dá)到,它計(jì)劃要解決的問(wèn)題是否都已成功攻克?
保安員的執(zhí)業(yè)資格、權(quán)益保障、行為規(guī)范、教育培訓(xùn)等方面,還沒(méi)有達(dá)到《條例》的目標(biāo)?!氨0碴?duì)伍的人員素質(zhì)問(wèn)題,是當(dāng)前保安行業(yè)發(fā)展面臨的最大難題。”苗偉明感嘆。
苗偉明關(guān)于保安市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的研究成果,有不少直接影響了《條例》的制定。他評(píng)論說(shuō):“這8年多來(lái),我國(guó)保安行業(yè)的整體情況,相對(duì)于《條例》頒布實(shí)施之前有了明顯的改善;但是,相對(duì)于它立法的目標(biāo)而言,則在不少方面還存在差距。”
在他看來(lái),《條例》實(shí)施以后,保安服務(wù)市場(chǎng)的從業(yè)主體性質(zhì)得到了明確,即確定為保安服務(wù)公司和自行招用保安員的單位;公安機(jī)關(guān)不再主辦保安服務(wù)公司,實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi),專(zhuān)注于做監(jiān)管保安行業(yè)的“裁判員”而不再“身兼數(shù)職”。同時(shí),保安服務(wù)的邊界有了明確的規(guī)定,即開(kāi)展門(mén)衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等服務(wù),而不能阻礙依法執(zhí)行公務(wù)、參與追索債務(wù)、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛;對(duì)保安員的行為也做了具體規(guī)范,包括不得限制他人人身自由、搜查他人身體或者侮辱、毆打他人,不得扣押、沒(méi)收他人證件、財(cái)物等。這些都是提升保安行業(yè)規(guī)范度的有效舉措。
同時(shí)不能忽視的是,保安員的執(zhí)業(yè)資格、權(quán)益保障、行為規(guī)范、教育培訓(xùn)等方面,還沒(méi)有達(dá)到《條例》的目標(biāo)。“保安隊(duì)伍的人員素質(zhì)問(wèn)題,是當(dāng)前保安行業(yè)發(fā)展面臨的最大難題?!泵鐐ッ鞲袊@。
例如,《條例》規(guī)定:年滿(mǎn)18周歲,身體健康,品行良好,具有初中以上學(xué)歷的中國(guó)公民,沒(méi)有違法犯罪等不良記錄的,可以申領(lǐng)保安員證,從事保安服務(wù)工作。這實(shí)際上是一個(gè)比較低的門(mén)檻。
苗偉明說(shuō),當(dāng)時(shí)他和其他研究人士提出,應(yīng)該對(duì)保安員的執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格把控,因?yàn)樗麄兊墓ぷ魃婕肮舶踩蛧?guó)家利益,是非常重要的。這樣的工作理應(yīng)由高素質(zhì)的隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)。但是,保安隊(duì)伍的學(xué)歷低、專(zhuān)業(yè)技能不足、年齡偏大等問(wèn)題,是我國(guó)保安隊(duì)伍初期發(fā)展階段積累下來(lái)的歷史問(wèn)題,如果真的對(duì)保安員設(shè)置較高的門(mén)檻,那么人員的來(lái)源就會(huì)立即成為現(xiàn)實(shí)困擾,最后只好做出妥協(xié)。
他說(shuō),《條例》實(shí)施后,上海某家保安企業(yè)曾與華東政法大學(xué)的治安專(zhuān)業(yè)合作,計(jì)劃培養(yǎng)高層次的保安專(zhuān)業(yè)人才,畢業(yè)后定向進(jìn)入該公司工作。這個(gè)培養(yǎng)計(jì)劃試行了3年,最開(kāi)始還有一些學(xué)生來(lái)參加,到后面逐漸無(wú)人問(wèn)津。“如果保安專(zhuān)業(yè)有了大學(xué)生,甚至有了碩士、博士,當(dāng)然能提升保安的整體形象和專(zhuān)業(yè)水平;但是目前社會(huì)對(duì)保安行業(yè)的認(rèn)同度不高,又讓學(xué)生不愿來(lái)就學(xué)和從業(yè)。”
因?yàn)槿藛T素質(zhì)不高,他們的權(quán)益保障、行為規(guī)范以及教育培訓(xùn)的落實(shí)也就無(wú)從說(shuō)起,這幾乎成了一個(gè)“雞生蛋還是蛋生雞”的難題。
國(guó)內(nèi)城管隊(duì)伍過(guò)去因?yàn)槿藛T素質(zhì)低也常為民眾所詬病,經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,就業(yè)門(mén)檻提升和福利待遇的增加,使得城管隊(duì)伍的形象較最初已經(jīng)有了很大的提升。
國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也許可以借鑒為破解的路徑。苗偉明介紹,新加坡的保安力量之一“輔警”,地位就比較高,國(guó)家制度為“輔警”設(shè)計(jì)了權(quán)益和福利的保障,有的崗位“輔警”收入甚至超過(guò)警察,這樣,就會(huì)有高素質(zhì)的人愿意從事該行業(yè)。
章友德也表示,國(guó)內(nèi)城管隊(duì)伍過(guò)去因?yàn)槿藛T素質(zhì)低也常為民眾所詬病,經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,就業(yè)門(mén)檻提升和福利待遇的增加,使得城管隊(duì)伍的形象較最初已經(jīng)有了很大的提升。保安隊(duì)伍也可以借鑒這樣的發(fā)展路徑。
決定保安行業(yè)健康發(fā)展的另一關(guān)鍵因素,在于它的開(kāi)放度和多元化。苗偉明告訴《新民周刊》記者,在《條例》即將實(shí)施時(shí),他對(duì)保安市場(chǎng)的設(shè)想是“多元分級(jí)”的,即關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、重要領(lǐng)導(dǎo)人物安保等特殊的保安領(lǐng)域,這些應(yīng)該由國(guó)家嚴(yán)格把控;除此之外的一般保安服務(wù)市場(chǎng),應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)全面開(kāi)放,由企業(yè)進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。但是從目前的實(shí)踐來(lái)看,公安機(jī)關(guān)對(duì)保安服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入還是把控得比較嚴(yán)。
這樣的嚴(yán)格把控也體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對(duì)保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入上。苗偉明等人的設(shè)想是,讓分層分類(lèi)的保安教育體系盡快鋪開(kāi),為行業(yè)培養(yǎng)素質(zhì)較高的從業(yè)人員。但是,由于保安培訓(xùn)的許可控制,目前社會(huì)力量未能充分進(jìn)入,造成培訓(xùn)的供不應(yīng)求。他曾經(jīng)隨機(jī)詢(xún)問(wèn)在上海某大型保安公司從業(yè)的30余名保安員接受培訓(xùn)的情況,其中只有三分之一接受過(guò)3個(gè)月的培訓(xùn),有三分之一接受的培訓(xùn)為一周到兩周,余下三分之一幾乎沒(méi)有接受過(guò)任何的培訓(xùn)。教育培訓(xùn)力量的不足,讓保安隊(duì)伍的素質(zhì)提升成了無(wú)源之水。
苗偉明提出:保安行業(yè)涉及公共安全,監(jiān)管者的思考和行動(dòng)較為謹(jǐn)慎,不大可能主動(dòng)地推行開(kāi)放,只有讓市場(chǎng)來(lái)反推。而當(dāng)前的市場(chǎng)主體的積極性又并不強(qiáng)。他分析說(shuō):主要原因在于企業(yè)在一般的人防項(xiàng)目上的利潤(rùn)不高,這源于人員隊(duì)伍整體素質(zhì)不夠高,提供不了更高價(jià)值的服務(wù);而利潤(rùn)較高的技防項(xiàng)目,又是有較高門(mén)檻的。同時(shí),研究者所設(shè)想的政府部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)“雙重監(jiān)管”模式,由于行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展還不夠成熟,也暫未能發(fā)揮有效作用?!岸嘣黧w共治”的形成,還有待時(shí)日。
實(shí)際上,保安行業(yè)的發(fā)展對(duì)應(yīng)的監(jiān)管政府部門(mén)不僅是公安機(jī)關(guān),還有教育、人力資源和社會(huì)保障等部門(mén),如果能打通部門(mén)的界限,群策群力,或許能更加有助破解當(dāng)前的難題。苗偉明在研究中曾提出,建立從中央到地方各級(jí)“保安監(jiān)管委員會(huì)”的設(shè)想,他說(shuō),以現(xiàn)在的眼光看來(lái),如果將來(lái)保安市場(chǎng)能達(dá)到充分的開(kāi)放程度,那么建立一個(gè)類(lèi)似于健促委、食安委這樣多部門(mén)之間的針對(duì)保安領(lǐng)域的協(xié)調(diào)部門(mén),依然是有必要的。
對(duì)于保安服務(wù)的多元化,章友德說(shuō),隨著智慧城市的發(fā)展,人們對(duì)保安服務(wù)提出了更“智慧”的要求,這就意味著保安隊(duì)伍不僅要提高人員素質(zhì),其設(shè)備的高科技化發(fā)展也成為必備條件。這樣,保安服務(wù)企業(yè)會(huì)重視自身品牌的建設(shè),以需求、問(wèn)題、效果為導(dǎo)向,用優(yōu)質(zhì)爭(zhēng)得優(yōu)價(jià),獲取自身發(fā)展的同時(shí)也推進(jìn)行業(yè)的前行。
中國(guó)的保安市場(chǎng)至今只有30余年的歷史,而保安行業(yè)發(fā)展最長(zhǎng)的美國(guó),其歷史已經(jīng)超過(guò)150年。苗偉明說(shuō),其他國(guó)家的保安行業(yè)在多年中積累的歷史經(jīng)驗(yàn),建立的法律體系、行為規(guī)范等,都可以為我們所借鑒。