蔣道霞

摘 要：20世紀30年代羅斯福推行新政建立了社會福利保障制度。經(jīng)過80多年的發(fā)展，如今美國已形成相對定型和成熟的社會福利體系。美國社會福利保障體系在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行和維護社會穩(wěn)定等方面起到了重要的積極作用，但也帶來了一系列的問題，歷屆政府不斷地進行了修訂和改進。探討美國社會福利的體系，對我國社會福利政策的改革和完善具有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：社會福利體系；美國；特點

中圖分類號：K712 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0160-03

1935年美國頒布的《社會保障法》基本確定了目前美國的社會福利體系的制度框架，經(jīng)過80多年的發(fā)展，如今美國已形成成熟的社會福利體系。

一、美國社會福利的體系

美國的社會福利體系涉及美國人的工作和生活的方方面面，主要包括社會保險、社會救助和其他社會服務。

（一）社會保險

社會保險是美國福利體系的核心，是聯(lián)邦政府通過社會力量轉(zhuǎn)移消費能力，分攤經(jīng)濟風險的機制。主要項目包括老年、遺屬和殘疾保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等內(nèi)容，為社會成員避免因自然的或社會的原因陷入貧困提供了巨大的安全網(wǎng)。

老年、遺屬和殘疾保險是法定的養(yǎng)老保險項目，由政府通過征收社會保障稅強制實行。老年保險金有具體的享受條件及發(fā)放方式，凡繳納社會保障稅滿10年、年滿65歲的公民都可享受退休養(yǎng)老金，62-65歲退休者享受部分退休金，但到70歲以上的退休者，不管從事工作的收入多少，均可領取全額養(yǎng)老金。如果參保者死亡，其未成年子女及其配偶可以得到相應的遺屬保險金。參保者退休、殘疾時，本人及其未成年子女及其配偶都會得到相應的保險金。

在醫(yī)療保險方面，美國沒有全國性的醫(yī)療保險計劃，美國的醫(yī)療保險屬于私人醫(yī)療保險模式，民眾通過向私人醫(yī)療保險公司投保來化解醫(yī)療風險。美國私人醫(yī)療保險計劃種類很多，其中規(guī)模最大的，如藍十字計劃和藍盾計劃，這兩個計劃分別由藍十字協(xié)會和藍盾協(xié)會承辦。目前，全美70%的大工業(yè)企業(yè)醫(yī)療保險是由這兩個美國最大、歷史悠久的相互獨立的非營利性醫(yī)療保險組織提供的。

“在美國絕大多數(shù)勞動者都能受到失業(yè)保險法的保障，失業(yè)保險的范圍最初限定于私人企業(yè)部門的雇員，后來逐步地擴大，目前該系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋了97%的工薪階層?！盵1]

聯(lián)邦政府于1908年公布《美國聯(lián)邦雇員傷害賠償法》，而后該法推動了各州工傷立法的正式實施。工傷保險由美國各州立法實施，由雇主按工資總額的一定比例繳納工傷保險費。

（二）社會救助

社會救助是針對社會中特定的對象提供的由政府支付的補助，是社會福利體系用于公共救濟中的最多項目。包括醫(yī)療救助、撫養(yǎng)未成年子女的貧困家庭補助、食品券救助、社會優(yōu)撫和補充保障收入等。

醫(yī)療照顧和醫(yī)療救助是美國聯(lián)邦政府最重要的醫(yī)療保障項目。醫(yī)療照顧制度主要為65歲以上老年人和身患殘疾傷殘2年以上的公民支付大部分住院和醫(yī)療費用。醫(yī)療救助是向以前從未繳納職業(yè)稅金的窮人和收入低于貧困線的人提供醫(yī)療服務的一項措施。

撫養(yǎng)未成年孩子的家庭援助計劃。這是由政府以現(xiàn)金資助單親有子女家庭，或父母失業(yè)家庭和喪失勞動能力的家庭。對于受供養(yǎng)的子女，通常救助到18歲。此項救助于1935年立法，“1939年社會保障修正案擴大了覆蓋范圍，并轉(zhuǎn)向現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立信托基金來管理基金余額”[2]，將聯(lián)邦政府對“撫養(yǎng)未成年子女援助計劃”基金分擔的比例從1/3提高到1/2。

食品券是聯(lián)邦政府以提供食物為主的全國性救助項目，由聯(lián)邦和地方政府向無收入和低收入的老人、殘疾人、失業(yè)者、合法移民發(fā)放，只能用于購買食品和家庭衛(wèi)生日用品。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條時期，聯(lián)邦政府向貧困者提供食品，開始以食品券和學校午餐的形式進行資助?！妒称啡ò浮费杆贁U大了始自1939年的食品券計劃的范圍，使之成為向窮人提供食品補助的重要計劃?！?969年農(nóng)業(yè)部成立食品和營養(yǎng)服務局來管理聯(lián)邦食品補助計劃。”[3]到1993年聯(lián)邦食品補助支出達220億美元，受惠人數(shù)達到6 000萬。

社會優(yōu)撫主要體現(xiàn)在退伍軍人福利計劃上，退伍軍人福利主要用于教育培訓和醫(yī)療補貼。聯(lián)邦政府向上大學的退伍軍人提供學費，有專門的退伍軍人醫(yī)療制度。

補充保障收入是針對老人、盲人與傷殘人而設立的社會保障項目。盡管聯(lián)邦政府補助款項大于各州，但州政府和地方政府仍有較大的權(quán)力決定接受救助的資格標準和救助水平，因此各州的補助款項差異很大。

（三）其他社會服務

其他社會服務主要包括兒童保護、公共教育和住房服務等。

在兒童福利保護服務方面，最早可追溯到英國伊麗莎白時期建立的兒童照顧制度。到18世紀末期，美國已經(jīng)為依賴兒童建立私營孤兒院和公共機構(gòu)作為孤兒的庇護所。1909年美國建立了兒童局，這是世界上第一個從整體角度考慮兒童的狀況、問題和福利，并發(fā)展了一種在全國范圍內(nèi)提供服務的公共機構(gòu)。到1967年兒童局成為社會和康復服務部的一部分。兒童局也對公共福利機構(gòu)和社區(qū)提供技術(shù)援助，而且為了將服務擴展到兒童和青少年而與全國性、州和地方組織進行合作。

美國用于教育方面的福利除12年義務教育外，各級政府還通過為公立大學和私立大學提供資助等途徑，幫助困難的學生獲得獎學金和貸學金。除此之外，還有專門為黑人等少數(shù)民族提供的獎學金和助學金以及半工半讀的項目。20世紀70年代初教育經(jīng)費高達公共福利開支總額的35%。住房補助主要包括公共住宅和房租補貼。2005年全美國低收入家庭享受這項補貼有350萬戶。“美國的社會救助和其他社會服務制度發(fā)展過程曲折多變，立法頻繁，為世界各國發(fā)展社會救助制度提供了寶貴的歷史經(jīng)驗?！盵4]

二、美國的社會福利體系特點

（一）社會福利保障對象突出重點群體、具有鮮明的選擇性

“在西方主要發(fā)達國家中，美國的社會福利保障制度一直最為保守，福利項目實施得最晚，在福利資格、福利范圍和福利開支方面也限制得最為嚴格?！盵5]與歐洲各國社會福利體系模式不同，美國的社會福利保障具有更鮮明的選擇性，是選擇一部分人實行保障的制度，強調(diào)社會福利保障實施于需要社會幫助的弱勢群體?？疾烀绹纳鐣＠w系看出，在保障對象上實施重點保障，尤其在老年、遺屬和殘疾保險以及醫(yī)療照顧項目上表現(xiàn)得尤為明顯。參保人65歲以上退休或者殘疾或者死亡后，本人或者配偶、未成年子女將得到養(yǎng)老金待遇。政府實施“醫(yī)療照顧計劃”保障的范圍有選擇的并不是全民性。提供的項目以急性病的醫(yī)療保健服務為主，包括短期住院服務計劃、熟練護理單位提供的保健、家庭健康服務等，保障對象主要是65歲以上的老年人。這些措施說明，保障老弱病殘群體是美國社會福利保障制度設計思想的核心內(nèi)容。民主黨在1992年9月13日的代表大會上通過的《致美國人民的新契約》強調(diào)“福利是一種許諾，保證給處于貧困的人提供幫助。”[6]體現(xiàn)了時任總統(tǒng)克林頓重點保障貧困人員和弱勢群體的福利思想。

（二）福利政策堅持效率優(yōu)先、兼顧平等

效率和平等之間的關(guān)系，正如經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯所說，“提出效率與平等間的抉擇問題，當然不意味著每件對一方說來是好的事情，就必然對另一方是壞的。那些折磨著富人的措施可能會破壞投資，進而損害窮人就業(yè)的質(zhì)量和數(shù)量，因而既有害于效率也有害于平等。另一方面，提高了非熟練工人的生產(chǎn)率和收入的科學技術(shù)，會以更高的效率、更多的平等給社會帶來益處。然而在某些方面，這兩個目標是沖突的，這就產(chǎn)生了問題”。[7]也就是說效率和平等之間是一種矛盾和交替的關(guān)系?？疾烀绹母黜棻ｋU待遇都體現(xiàn)效率優(yōu)先的特點，如法定養(yǎng)老保險待遇、失業(yè)保險待遇和醫(yī)療保險待遇等，都同雇員在職期間的工資收入相掛鉤，通常是在職期間工資收入平均水平的一定比例。盡管在養(yǎng)老保險待遇中，低收入者的替代率會高于高收入者的替代率，或者說在養(yǎng)老保險待遇的計算方法上有一定的重新分配功能，但從整體上來說，美國的各項社會保險待遇遵循的是效率優(yōu)先原則。

（三）社會保障領域注重發(fā)揮私人組織、民營機構(gòu)的作用

雖然羅斯?？偨y(tǒng)當政時通過立法，聯(lián)邦政府第一次承擔了公共福利的責任，但是無論是在醫(yī)療保險方面，還是在養(yǎng)老保險方面，私人保險在美國社會福利體系中都占據(jù)十分重要的地位。如在養(yǎng)老保險的三支柱中，雇主養(yǎng)老金計劃和個人儲蓄養(yǎng)老金計劃都是私人保險運作的。在醫(yī)療保險中，在職員工的醫(yī)療保險業(yè)務全部是由私人保險公司承保的，可以說是私人保險承擔主要責任。由此可見，在美國的社會保險領域，政府干預的少。

自20世紀80年代以來，美國民營化社會福利事業(yè)大范圍興起，私人企業(yè)提供更低的成本和更高的效率服務。企業(yè)、政府和社會共同承擔社會福利責任，從而減緩了政府的財政壓力，并有效地提高了社會服務的質(zhì)量與效率。到1996年美國福利改革開始由聯(lián)邦向各州、由政府向私人分權(quán)，推行社會福利市場化多元化的全方位改革。將困難家庭的福利責任由聯(lián)邦轉(zhuǎn)移到各州，準許州政府與宗教團體、慈善機構(gòu)或者私人組織通過簽訂契約的方法來施行福利項目。

（四）社會福利雖然種類齊全、覆蓋面廣，但保障程度低

美國的社會保障分為三大類：涉及生老病殘、衣食住行、工作學習等方面，內(nèi)容比較寬泛。但與北歐和西歐國家的保障程度相比，美國的社會保障水平不高，待遇標準偏低，很難實現(xiàn)“收入均等化”，僅能滿足勞動者的基本生活需要。如退休、傷殘、醫(yī)療保障均有嚴格的條件，并且各種補貼標準較低，退休保險、失業(yè)保險等只相當于工資的一半左右，稍高于國家規(guī)定的貧困線。在未成年子女家庭援助計劃和齊全的專項救助體系中美國政府以有時間限制的“貧困家庭臨時救助”計劃取代“未成年兒童家庭援助”。美國的社會救助是以犧牲社會保險為代價的，這體現(xiàn)著美國社會救助具有補救性質(zhì)[8]。

從整體上來說，美國社會的貧富差距較大，與瑞典、英國等歐洲國家相比，美國的社會保障具有的國民收入重新分配功能比較弱。這種程度低的社會保障制度，在防止福利大鍋飯平均主義方面發(fā)揮了很大的作用。正因為如此，美國國家財政用于社會保障的支出較少，應付社會保障資金只需要從社會保險稅中支出。

三、美國社會福利體系的社會效果

（一）美國社會福利體系的積極社會效果

首先，美國的社會福利保障制度使國民生活水平有了很大的提高，減少了貧困現(xiàn)象的存在。自1935年的《社會保障法》確定了國家解決貧困問題的基本國策后，大多數(shù)美國政府將解決國民貧困作為社會保障制度的重要內(nèi)容。盡管美國社會福利的分配原則是按資分配，難以完全消除貧困，卻在一定程度上保證了大多數(shù)人物質(zhì)生活的需求，如在醫(yī)療和保健方面，享受醫(yī)療照顧和醫(yī)療補助后的老年人和窮人生活質(zhì)量有了很大的改善。美國研究社會保障的專家認為20世紀70年代末大約有1300萬美國人是貧窮的，這些窮人占美國總?cè)丝诘?%，他們一般沒有工作能力，不能自己養(yǎng)活自己，只能依靠社會福利才能生活下去[9]。到80年代初，美國政府通過推行福利政策已經(jīng)使收入越過了貧困線的有工作能力的窮人占一半。由此可知，福利政策的推行使得美國的貧困人口大大減少，減輕了下層群眾的貧困程度。

其次，美國社會福利保障制度具有穩(wěn)定社會秩序、保持社會公平、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行和緩解經(jīng)濟危機壓力的作用。美國政府通過征稅，從富人或雇主那里轉(zhuǎn)移收入作為社會福利提供給廣大民眾，擴大社會有效需求，刺激社會經(jīng)濟發(fā)展。同時，社會福利政策也促進了醫(yī)療、老年保健、職業(yè)培訓等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了勞動力就業(yè)機會，在一定程度上緩和了社會矛盾。

（二）美國社會福利體系的消極社會效果

美國社會福利體系增加了政府的財政負擔，對戰(zhàn)后美國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。經(jīng)過20世紀70年代和80年代，由于人口的老齡化和經(jīng)濟增長速度下降等原因，美國聯(lián)邦政府用于社會福利項目的開支日益擴大，不斷損耗著美國的國民財富。1994年聯(lián)邦政府用在救濟金和食品券這兩項上的支出已達450億美元，維持如此龐大的社會福利開支已難以為繼，其局限性也日益明顯。越來越沉重的福利支出負擔使“美國政府成了那些嗷嗷待哺的人賴以為生的奶媽”。

為了管理福利工作，處理日常事務的行政人員和社會福利工作者日益增加，中央和地方福利機構(gòu)龐大臃腫，這大大降低了辦事的效率；對制定福利政策和審核福利資格的權(quán)力進行控制，增加了行政部門的官僚主義作風，政府機構(gòu)的政策主張往往難以及時地反映社會的真正需要，引發(fā)了公民對行政部門的信任危機。

社會保障制度也讓一些社會成員對福利產(chǎn)生了依賴的心理，不愿再靠勞動謀生。大多數(shù)福利領取者，特別是那些缺乏必要的工作技能的福利依賴人群，即便是找到了工作，其工資收入也不高，甚至比福利津貼還要低。美國政府對福利領取者調(diào)查的結(jié)果表明，約有65%的人承認他們失去尋找工作的熱情。這些原本旨在保證社會公平政策的結(jié)果是“獎懶罰勤”，“鼓勵了越來越多的人依賴救濟生活，而不是督促他們靠工作為生，挫傷了工人工作和爭取更高工作報酬的積極性。所以，很多人認識到，福利政策是出自善良的動機，造成了消極的后果。”

總之，自羅斯福建立了社會福利保障制度以來，美國的社會福利制度的價值取向與美國人崇尚的宗教價值觀有較大的聯(lián)系，它的基礎思想和文化的個人主義理念是鼓勵勤奮工作，多勞、多貢獻才能多保障，不養(yǎng)懶漢。經(jīng)過80多年的演變，美國社會福利保障制度在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行和穩(wěn)定社會秩序等方面發(fā)揮了重要的積極作用，但也帶來了一系列的問題，美國歷屆政府不斷地對現(xiàn)行的社會保障制度進行了改革。目前，我國正處于“十三五”全面建成小康社會決勝期，通過不斷改革完善社會保障體系，到新中國成立一百年時，力爭人人都能平等地享受社會福利保障待遇，實現(xiàn)“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”[10]，建立一個公平公正、和諧進步的福利社會。從這點來講，我們今天探討美國的社會福利體系，對我國社會福利政策的改革和完善具有一定的借鑒意義。

參考文獻：

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[10]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利（習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上作報告），人民日報，2017年10月28日01版.