李占卿 吳澤航 李子舉

【摘 要】采用PPP模式建設我國公共事業(yè)對緩解資金短缺和建設效率不理想的問題，具有推動作用，政府與社會資本方攜手分擔風險，共享利益。政府部門在提供公共產(chǎn)品和服務的進程中也面臨著風險管理的問題。文章以政府的視角出發(fā)，系統(tǒng)介紹了PPP風險識別的方法，并從PPP項目實施的可行性、財政、運營等角度對自身可能存在的風險進行識別，提出切實可行的防范建議。

【關鍵詞】PPP模式；風險識別；防范措施

一、前言

PPP（Public-Private-Partnership）又稱PPP模式，即政府和社會資本建立合作伙伴關系，共同參與公共基礎設施建設，向社會公眾提供產(chǎn)品和服務的一種項目運作模式。自國務院發(fā)布“43號文”以來，國家鼓勵把這種模式作為深化投融資體制改革的重要部分，通過擴大社會有效投資來提升公共服務供給能力和水平。但PPP項目投資規(guī)模大且持續(xù)時間長，因此，對政府來說面臨著較為復雜的不確定性，識別出PPP項目存在的潛在風險是政府風險管理工作的重要部分。

二、PPP項目風險識別概述

受外部環(huán)境的變化和影響，PPP項目的實際運作與預期目標往往會有不同方向及程度的偏離，進而引發(fā)風險，風險識別是風險管理工作的第一步。PPP項目風險識別是指對項目中客觀存在的、尚未發(fā)生的以及潛在的風險，通過前期調(diào)查研究并運用識別方法對其進行連續(xù)、系統(tǒng)的認識和歸類，并對風險事件產(chǎn)生的原因進行分析，為后續(xù)的風險分配和控制打下夯實基礎的過程。常見的PPP項目風險識別方法有核對表法、專家調(diào)查法、故障樹法和風險分解結(jié)構(gòu)法。

在項目實踐過程中，僅采取一種方法具有較大的不確定性，要將項目本身特質(zhì)與行業(yè)屬性、歷史項目的風險、以及各種識別方法優(yōu)劣性相比較，選擇恰當?shù)姆椒?，結(jié)合實際情況，識別項目的潛在風險。例如在深圳市龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽SPPP項目，采用核對表法，對項目常見風險進行整理劃分，進而利用專家調(diào)查法，進行資料分析和現(xiàn)場勘探，識別出項目的特殊風險。

三、PPP項目中政府風險識別

PPP項目投資規(guī)模大且持續(xù)時間長，前期周密的工作準備尤為重要，政府應主動識別風險、制定應對風險的措施，防止未知風險的發(fā)生，阻礙PPP項目的順利進行。

1.項目可行性風險識別

在項目識別階段，與傳統(tǒng)的政府投資運營模式相比，PPP項目應能夠達到物有所值（VFM），按照《PPP物有所值評價指引》規(guī)定，PPP項目的VFM分析應統(tǒng)籌“定性”和“定量”兩種方法，確定項目能否采用PPP模式。因此，政府方推行PPP項目，首先需要引起關注的是項目的可行性風險。定性評價多由第三方中介機構(gòu)組織展開，通過對項目特征進行分析，判斷相對于傳統(tǒng)政府采購模式，采用PPP模式是否具備更大優(yōu)勢。采用百分制評分法，由不少于7名的專家組成專家組，結(jié)合指標權重，針對項目進行討論，打分，最后匯總并加權計算總分，計算公式為：加權分=[（總分-最高分-最低分）/（專家數(shù)-2）]×指標權重。部分“物有所值”評價體系指標如“全生命周期整合程度”權重為15%，“風險識別與分配”權重為15%，“融資可行性”權重為10%，“項目規(guī)模”權重為5%。定量評價是通過將項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）對比，確定雙方合作能否有效減少項目全生命周期的成本（LCC）。PSC=初始PSC+競爭性中立調(diào)整+可轉(zhuǎn)移風險+保留風險；LCC=PPP合同價+轉(zhuǎn)移風險費用；VFM=PSC-LCC，當VFM值為正時，項目通過物有所值評價，反之，未通過。

PPP項目得以立項，是經(jīng)過充分論證的結(jié)果，但從評價方法本身來看，定性評價在指標的選擇上具有一定的隨意性和主觀性，不同項目的規(guī)模、風險分擔等方面存在較大差異，統(tǒng)一的指標設定，對項目的評價不夠客觀，例如，對于基礎設施類項目建設周期長，不確定因素多，全生命周期的估算缺乏準確性。不同專家對于指標的識讀具有一定的隨意性。另外，第三方評價機構(gòu)對項目進行論證時，往往出現(xiàn)經(jīng)濟分析不到位，測算不嚴謹，權責不明確的問題，對于項目實施方案不立足于實際而是生搬硬套，向政府方解釋項目的可行性及參考基準不夠清晰，忽略了對社會資本方的市場測試，直接將其推進市場，進行資格預審，這些不當行為都會引發(fā)項目可行性風險。

2.政府財政風險識別

PPP項目前期，政府需要綜合社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、財務水平和風險管理能力對其進行財政承受能力評價，這是PPP項目實施的前提條件，“21號文”要求，每年度PPP項目占公共預算支出比例在10%以內(nèi)。通過構(gòu)建財務模型。測算項目核心財務指標，資本金凈利潤率（ROE）是否符合基準凈利潤率（一般為10%～15%）以及財務內(nèi)部收益率（IRR）是否符合基準收益率（一般為6%～12%），且當財務凈現(xiàn)值（NPV）>0時，償債能力測算符合要求，方案具有可實施性。

例如某收費高速公路PPP項目的投資額為75億元，項目公司主要通過收取車輛通行費來獲得投資回報，經(jīng)過分析，政府每年支付7.5億元，預期收入為3億元，每年形成了4.5億的資金缺口，基于以上數(shù)據(jù)進行財政承受能力測算，財政承受能力占比結(jié)果為9%，但綜合當?shù)仄渌咚俟非闆r，運營最好的收費公路的車流量都比此項目預計的車流量低，且該公路項目存在分流現(xiàn)象，則這一線路的預計車流量偏高，且高速公路的建設成本和運營成本較高，收益方式單一，財政占比極可能突破10%的紅線，此項目具有較大的財政風險。在項目推進過程中，若沒有重點把控這類風險，項目資金難以回籠，政府將出現(xiàn)“資不抵債”的嚴重后果。一般情況下，PPP項目籌資結(jié)構(gòu)并不合理，負載比率較高，融資渠道單一，還款期長，很容易導致無法按時還款的現(xiàn)象發(fā)生，并且金融市場受外部環(huán)境的影響，政府還要承擔利率上漲、通貨膨脹、匯率波動這些不可抗力風險。

3.項目運營風險識別

政府對于社會資本方的選擇，傾向于具有較強的建設能力、投融資管理能力以及優(yōu)秀的運營能力的企業(yè)，政府在PPP項目運作期間可以重點關注社會資本方的運營風險。項目實施過程中，由于運營不善，出現(xiàn)收不回成本或雙方協(xié)調(diào)不力等問題，導致項目失敗，政府收回的案例不在少數(shù)。例如由北京市政府和四家投資方合作的國家體育場這一項目，以中信投資為代表的社會資本方?jīng)]有認識到大型體育場的建設和運營所存在的潛在風險和制約條件，缺乏運營管理體育場的相關經(jīng)驗，向法國Stade？de？France公司支付高昂咨詢費，運營成本增加，票價大漲，客戶流失，30年的特許經(jīng)營無法獲得預期收益，最后雙方不歡而散，項目以遺憾收場。在實踐中，也可能出現(xiàn)社會資本方中標后遲遲不開工，投入人員經(jīng)驗不足，不能嚴格按照合約標準保障項目實施的現(xiàn)象，或者趁機向政府方提出不合理的優(yōu)惠政策、優(yōu)惠條件等過分要求，這些都是政府方需要考慮的問題。

4.項目移交風險識別

PPP項目在合作期終止后進入移交階段，項目公司按照約定合同將設備、土地使用權、各信息系統(tǒng)等無償交付予政府部門，經(jīng)過項目設施性能測試，判斷設備的折舊程度和維護水平與合同的匹配程度。而在實踐中，可能出現(xiàn)基礎設施的移交價值與預期相差甚遠，毀損程度較高，移交資產(chǎn)欠達標，設備的頻繁維修和維護會對今后日常運作造成不利影響。例如在路面建設PPP項目移交時，要求路面使用性能指數(shù)PQI達到90%以上，車道裂縫不得超過2毫米寬，塌陷不得超過3厘米深，橋梁及其上游水道100米無障礙物，金屬結(jié)構(gòu)未腐蝕等指標條件，而現(xiàn)實往往相差甚遠。另外，政府作為風險承擔的主體部門，很多PPP項目針對這些問題都沒有很清晰的約定，相對比較粗泛。在移交性能測試階段，項目移交工作組委托的資產(chǎn)評估機構(gòu)如果沒有按照合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，或?qū)⒖冃Э己酥笜丝傇u分虛增至90分及以上，從而損害結(jié)果的公正性和客觀性，進而損害政府利益。

四、PPP項目中政府風險防范措施

1.制定PPP基本法

PPP項目的實施和推廣與現(xiàn)階段不明晰、不健全的法律法規(guī)之間存在矛盾，從目前的發(fā)展情況來看，只有事后立法，缺乏事前立法，阻礙了雙方與金融機構(gòu)長期、穩(wěn)定的合作。只有健全法制，才能使PPP模式持續(xù)發(fā)展。首先，在采購法、招標法等現(xiàn)存法律的基礎上進行創(chuàng)新和梳理，制定PPP基本法。另外，從不同行業(yè)領域著手，根據(jù)交通、醫(yī)療、教育等不同行業(yè)所具有的鮮明特點，制定行業(yè)內(nèi)準則，比如在交通軌道建設的PPP項目運營中，對政府的財務補貼應交付于社會資本方還是項目公司這一問題應在準則內(nèi)有明確體現(xiàn)。其次，PPP法律法規(guī)的制定和完善對復雜的合同體系趨于精細化、標準化發(fā)展有所幫助，比如在權責關系的約定中，要對關乎特許經(jīng)營內(nèi)容的合同性質(zhì)加以區(qū)分，嚴格區(qū)分行政合同和民事合同。在實踐中，雙方代表可組建一支專業(yè)的PPP仲裁委員會，聘請法律顧問以專業(yè)理論和綜合實踐兩個方面參與 PPP項目，保障PPP項目從甄選到落地全程，接受法律監(jiān)督和保護。

2.選擇綜合實力強的合作方

根據(jù)社會資本方潛在的運營風險，政府部門要在保證自身誠信和公信力的基礎上，采用公開招標的方式，讓社會資本公平公正地參與競爭，對合作企業(yè)做好嚴格的預審工作，從實際出發(fā)，而非流于形式，通過要求企業(yè)提交與項目投資條件相關的證明文件，保證社會資本的投融資能力，如企業(yè)的資產(chǎn)負債率、凈資產(chǎn)、企業(yè)授信額度等財務數(shù)據(jù)，和專業(yè)的資質(zhì)能力證明，保障社會資本方對此PPP項目具備較強的建設能力、運營維護能力和專業(yè)經(jīng)驗，從而選拔符合條件的最優(yōu)秀的社會資本方參與者。另外，政府對咨詢顧問的選擇，要對其商務方案研究、合同管理、風險分擔等專業(yè)能力進行考量，從PPP項目本身著手，選擇綜合實力較強的咨詢團隊并加強對社會資本方運營管理的督查。

3.成立聯(lián)合專管部門

英國作為最早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家之一，自上而下設立了基礎設施建設局、公私營機構(gòu)合作署等多層級管理機構(gòu)，統(tǒng)一負責PPP管理工作，而我國PPP項目政策制定與監(jiān)管主要由國家財政部和發(fā)改委負責，沒有設置專業(yè)的多層級監(jiān)督管理機構(gòu)體系。并且，我國的管理重心傾向于PPP項目的前期審查，對運行和實施績效的監(jiān)督審核明顯不足。因而，政府應針對PPP項目存在的多重風險，設立專門針對PPP項目的風險管理機構(gòu)，聯(lián)合融資管理部門，負責項目的規(guī)劃和投資審批，財政部門負責項目運營期間的資金使用，管理部門負責PPP項目的監(jiān)督和管理，集合各個部門的專業(yè)人才服務于PPP項目，依據(jù)不同的PPP項目共同制定明晰的風險管理計劃，包括項目的風險管理目標、目標等內(nèi)容，建立系統(tǒng)化、責任化的風險管理機制，降低政府風險發(fā)生的可能性。

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作者簡介：

李占卿（1966—），女，漢族，河北定州市人，河北師范大學副教授，研究方向：會計業(yè)務處理規(guī)范及財務管理。

吳澤航（1994—），女，漢族，河北石家莊人，就讀于河北師范大學，研究方向：審計與管理咨詢。

李子舉（1994—），男，漢族，河北邢臺人，就讀于河北師范大學，研究方向：審計與管理咨詢。