李春根 王雯

摘 要：財(cái)政作為政府、市場甚至社會配置資源的重要工具，是連接經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的主要樞紐，在整個(gè)社會資源分配過程中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。在界定“看得見的手”政府、“看不見的手”市場和新興的“第三只手”社會這三種資源配置主體的定義與功能的理論基礎(chǔ)上，圍繞“財(cái)政能干什么”“財(cái)政應(yīng)該干什么”等基本問題，分別闡述了財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在政府與市場、政府與社會、市場與社會關(guān)系中的作用邊界，并基于政府、市場和社會多元關(guān)系的視角，介紹和分析了當(dāng)代中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政理念的動態(tài)演變，并進(jìn)一步明確了基于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代財(cái)政定位。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代財(cái)政；政府；市場；社會

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6378（2018）01-0081-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.01.013

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，并歷史性地明確了市場“在資源配置中的決定性作用”[1]2。由此，“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，不僅要求我們重新審視政府、市場與社會在資源配置中的職責(zé)劃分、深化經(jīng)濟(jì)體制改革，還要求我們重新思考國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求下的現(xiàn)代財(cái)政理念。

一、資源配置主體的功能界定

資源具有稀缺性，要使有限的資源盡可能有效地滿足公共和私人需要，就必須由資源配置主體通過相關(guān)手段對其進(jìn)行有效分配，以便用最少的資源耗費(fèi)換取最佳收益。當(dāng)前，資源配置主體主要包括政府、市場和社會。

（一）政府：“看得見的手”

自從凱恩斯開創(chuàng)性地從理論上系統(tǒng)分析了政府在資源配置過程中的特殊職能之后，政府的經(jīng)濟(jì)功能日益增強(qiáng)。在市場經(jīng)濟(jì)體系中，政府可以以多種角色，包括購買者、調(diào)控者、擔(dān)保者、仲裁者、監(jiān)管者甚至道德勸說者，參與到市場活動之中。一方面，政府可以直接參與配置資源。政府的宗旨是為民眾提供公共服務(wù)，作為社會公眾的利益代表，政府要行使經(jīng)濟(jì)管理職能，尤其是在“市場失靈”領(lǐng)域，這就決定了政

府具有提供公共品、克服外部性和不完全信息、直接配置公共資源以滿足公共需求的職能。政府作為“看得見的手”，其配置資源的手段包括行政手段、法律手段、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政手段等等。另一方面，在市場決定資源初次配置、解決微觀經(jīng)濟(jì)效率問題的前提下，政府還可以作為間接主體，針對市場配

置的過程和結(jié)果拾遺補(bǔ)缺，包括經(jīng)濟(jì)增長、失業(yè)、通脹等宏觀失控問題，從而通過宏觀調(diào)控創(chuàng)造更好的條件?！叭绻麤]有政府干預(yù)，就不能實(shí)現(xiàn)有效的市場配置”[2]。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府始終是整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的“駕馭者”在黨的“十八大”上，習(xí)近平同志指出，“我們對市場規(guī)律的認(rèn)識和駕馭能力不斷提高”。隨后再次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“學(xué)會正確運(yùn)用‘看不見的手 和‘看得見的手，成為善于駕馭政府和市場關(guān)系的行家里手”。?？茖W(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。在資源配置的宏觀領(lǐng)域，政府的職責(zé)和作用主要體現(xiàn)為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展和社會公平正義，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈[3]；在資源配置的微觀領(lǐng)域，政府應(yīng)致力于引導(dǎo)分散的市場主體對資源配置的決定性作用，并將其作用于實(shí)現(xiàn)黨和政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)目標(biāo)上，提高對市場經(jīng)濟(jì)和市場規(guī)律的認(rèn)識和駕馭能力，減少政府對資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)。然而，由于政府行為自身的局限性以及其他客觀因素的制約，政府為彌補(bǔ)“市場失靈”而對經(jīng)濟(jì)、社會生活進(jìn)行干預(yù)的過程中會產(chǎn)生系列新問題，該管的事沒有管好，該放的權(quán)沒有放足，政府職能錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這樣，“政府失靈”的存在使資源配置效率無法達(dá)到最優(yōu)。

（二）市場：“看不見的手”

經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入，生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品，獲得盡可能大的效益。作為配置資源最為有效的手段，市場可以決定生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)以及為誰生產(chǎn)等基本問題，從而按效率原則競爭性地配置資源。亞當(dāng)·斯密最早對資源配置中這只“看不見的手”進(jìn)行了闡述，而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)則進(jìn)一步構(gòu)建了符合帕累托最優(yōu)的瓦爾拉斯一般均衡模型，在忽略相關(guān)假設(shè)條件的前提下推導(dǎo)出市場能夠自動實(shí)現(xiàn)符合帕累托最優(yōu)均衡狀態(tài)的資源配置結(jié)果。具體而言，資源配置中的市場主體在自主選擇、等價(jià)交換和自由競爭的前提下，在維護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)平等和保護(hù)自由的制度基礎(chǔ)上，通過價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制等手段來引導(dǎo)社會資源配置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場具有更多政府沒有或無法持續(xù)有效發(fā)揮的優(yōu)勢，只有市場機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，其重要性日益凸顯。我國經(jīng)歷了由“十四大”提出的市場在資源配置過程中起“基礎(chǔ)性作用”到十八屆三中全會調(diào)整的“決定性作用”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了市場配置的重要意義。

根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的界定，市場配置資源的有效性要以完全市場為前提和基礎(chǔ)，而在現(xiàn)實(shí)中這種完全市場并不存在。這樣，在不完全市場的調(diào)節(jié)下，整個(gè)經(jīng)濟(jì)難以達(dá)到效率。由于壟斷、外部性、信息不完全和公共產(chǎn)品的存在，市場配置會出現(xiàn)低效問題，即“市場失靈”，因此，除了進(jìn)一步完善市場機(jī)制和市場體系外，還需要政府進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)先天性的帶有資本主義私有制關(guān)系的烙印[4]，這就要求我們在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，在充分發(fā)揮市場“決定性作用”的過程中，必須避免將市場規(guī)律絕對化、一般化。雖然市場是一種有效的運(yùn)行機(jī)制，但其有效性離不開財(cái)政制度支持下的政府職能的發(fā)揮，是以更好地發(fā)揮政府作用為根本前提的。也就是說，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場雖然在資源配置中起決定性作用，但“并不是起全部作用”[3]。

（三）社會：“第三只手”

除了亞當(dāng)·斯密所主張的資源配置的“兩只手”以外，社會機(jī)制作為“第三只手”也同樣不容忽視。早在20世紀(jì)70年代，就有學(xué)者基于政府失靈和市場失靈提出了社會組織參與資源配置的相關(guān)理論，并將其視為社會作為政府和市場之外的制度形式參與配置資源的“第三種力量”和重要依據(jù)。社會組織的興起與發(fā)展使資源配置過程中的權(quán)力主體更加多元化，由于政府和市場均在某種程度上存在低效或失靈問題，即使是兩種力量相結(jié)合所產(chǎn)生的配置機(jī)制也并非萬能，這樣，社會機(jī)制作為一種有效替代和重要補(bǔ)充應(yīng)運(yùn)而生。社會機(jī)制實(shí)際上是與政府、市場相對等的用于解決社會資源配置的一種制度形態(tài)，在部分國家也稱作“第三部門”模式，它涵蓋了社會生活的各個(gè)方面，可以有效彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)中社會建設(shè)和發(fā)展方面的不足。在實(shí)踐層面，社會機(jī)制及其載體社會組織的作用日益凸顯。在我國構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，社會組織正在逐步成為社會建設(shè)發(fā)展的主體之一。黨的十六屆六中全會首次使用了“社會組織”的定義，提出“健全社會組織，增強(qiáng)服務(wù)社會功能”，“十八大”則進(jìn)一步提出要“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”。十八屆三中全會以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，提出要?jiǎng)?chuàng)新社會治理體制，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，將社會組織的重要地位和作用提到了前所未有的高度。這也充分說明，我國正在緊跟全球范圍內(nèi)“政府—市場—社會”三維資源配置體制的轉(zhuǎn)型浪潮，逐步將社會組織從被監(jiān)管對象轉(zhuǎn)變成發(fā)展建設(shè)和國家治理的主體。

在資源配置方面，社會組織與政府活動具有某種程度上的相似性，都是在公共決策范疇內(nèi)配置公共資源、提供公共產(chǎn)品或社會服務(wù)。除此之外，社會組織還具有與政府部門、市場企業(yè)組織不同的特點(diǎn)，包括獨(dú)立性、公益性、志愿性、多樣性、靈活性以及較低的交易成本等。同時(shí)，社會組織能更好地滿足社會多層次與多元化需求，提高資源使用的社會化效益。然而，受時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、人力等方面限制，加上“內(nèi)部人控制”所導(dǎo)致的低效、腐敗以及資源匱乏和管理體制滯后等問題，社會組織在資源配置過程中也會出現(xiàn)“志愿失靈”[5]現(xiàn)象。同時(shí)，社會組織獲得的外部資源支持很大程度上依賴于政府與市場的發(fā)展水平，尤其在我國，社會組織建設(shè)起步較晚，其發(fā)展與壯大仍需要政府與市場的支持和引導(dǎo)。

二、財(cái)政與政府、市場、社會的多元關(guān)系

財(cái)政作為政府、市場甚至社會配置資源的重要工具喬寶云：《再論市場失靈與財(cái)政的關(guān)系》，“新市場財(cái)政學(xué)”理論創(chuàng)新學(xué)術(shù)研討會暨“新市場財(cái)政學(xué)研究所”成立大會，2016年11月12日。，是連接經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的主要樞紐，在整個(gè)社會資源分配過程中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公共產(chǎn)品與市場機(jī)制、社會機(jī)制之間的關(guān)系，決定了財(cái)政活動成為滿足社會公共需要的一種分配活動或經(jīng)濟(jì)行為。政府作為財(cái)政過程的直接組織者，圍繞“財(cái)政能干什么”“財(cái)政應(yīng)該干什么”等基本問題，在協(xié)調(diào)政府、市場和社會的基礎(chǔ)上，通過宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)資源的合理利用和有效配置。改革開放后，中國邁向真正意義的現(xiàn)代國家，財(cái)政開始逐步承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。

（一）政府與市場關(guān)系中的財(cái)政行為

如何處理政府和市場的關(guān)系，是任何國家深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵和核心問題。政府與市場關(guān)系形式的不同，決定了不同的經(jīng)濟(jì)體制。斯蒂格利茨曾指出，政府與市場之間需要一個(gè)平衡，但這種平衡在各個(gè)國家的不同時(shí)期和不同發(fā)展階段各不相同，政府如何作為也會“因國而異”[6]。在一般市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場在資源配置及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用是有機(jī)統(tǒng)一的，應(yīng)該明確分工：市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，提供私人產(chǎn)品滿足私人需求；而政府則致力于彌補(bǔ)市場本身存在的缺陷，解決市場失靈問題，在市場無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品滿足社會公共需求，并為市場配置提供良好的制度環(huán)境，各歸其位、各司其職。此時(shí)，財(cái)政作為政府干預(yù)的主要手段，應(yīng)該明確界定政府和市場各自的最適領(lǐng)域與行為邊界，以及最佳結(jié)合方式，最終共同使資源配置達(dá)到帕累托狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。

具體而言，由于市場的發(fā)育成熟、市場體系的發(fā)展完善是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，因此，特別是發(fā)展中國家，在市場難以正確引導(dǎo)和調(diào)節(jié)社會資源配置符合宏觀效率準(zhǔn)則的地方，尤其是在市場失靈的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，需要依靠政府力量通過非市場手段來參與配置資源，發(fā)揮計(jì)劃機(jī)制在資源配置中的作用，此時(shí)，財(cái)政才能允許通過自身的收支活動配合、服務(wù)和支持政府的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃加以干預(yù)，發(fā)揮激勵(lì)與約束作用。而財(cái)政干預(yù)的規(guī)模、程度、數(shù)量和范圍，都應(yīng)以不扭曲市場對資源的有效配置為準(zhǔn)則，即財(cái)政活動應(yīng)保持中性。但是，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)極其注重市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在市場能夠有效發(fā)揮作用的競爭性領(lǐng)域和范圍內(nèi)，并不需要財(cái)政介入。奧爾森曾明確指出，政府能給市場經(jīng)濟(jì)帶來繁榮的前提之一是必須控制政府各種形式的掠奪行為[7]。

進(jìn)一步處理好政府和市場關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中，市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問題。黨的十八屆三中全會表明，在改革方向上明確市場對資源配置的決定性作用，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，更好發(fā)揮政府通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段在宏觀領(lǐng)域?qū)κ袌鲋黧w自主決策上的導(dǎo)向作用和調(diào)控能力，“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”，從而努力形成政府作用和市場作用的有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)的格局，實(shí)現(xiàn)“有效市場”和“有為政府”的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）政府與社會關(guān)系中的財(cái)政行為

政府與社會的關(guān)系，實(shí)際上是社會體制的基本要素之一，反映了政府與人民的關(guān)系。市場失靈的存在表明了政府干預(yù)的重要性，而政府失靈的存在，則在客觀上體現(xiàn)了對社會組織拾遺補(bǔ)缺功能的需求。雖然社會組織的存在與發(fā)展在很大程度上依賴于政府力量，尤其在法律授權(quán)和資金支持等方面，但這并非是社會組織與政府部門的關(guān)系基礎(chǔ)。從社會視角來看，政府與社會都處于公共領(lǐng)域，分別利用公共資源和民間資源進(jìn)行職責(zé)分工。根據(jù)各自扮演角色的不同，在一些市場無法有效配置的公共資源和民生領(lǐng)域，政府部門與社會組織的關(guān)系大致可以分為兩種：1.合作互補(bǔ)關(guān)系。常見的相關(guān)領(lǐng)域包括衛(wèi)生保健、教育科研、文化慈善和社會服務(wù)等福利領(lǐng)域。一方面，在社會組織的資源結(jié)構(gòu)中，政府始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。政府通過財(cái)政介入和資金支持等形式引導(dǎo)社會組織的發(fā)展，形成良性的“伙伴關(guān)系”，共同參與公共事務(wù)的治理，緩解社會矛盾。另一方面，社會組織通過自籌款項(xiàng)在政府作用薄弱、私人市場關(guān)系發(fā)達(dá)的領(lǐng)域內(nèi)提供更優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，彌補(bǔ)政府福利供給上的不足，為政府減負(fù)的同時(shí)改善政府與公民的關(guān)系。2.競爭沖突關(guān)系。在這種關(guān)系中， 社會組織作為政府的對立面而存在，雙方都認(rèn)為其目標(biāo)和策略彼此對立，表現(xiàn)為兩種不同權(quán)威體系的競爭以及社會權(quán)力和政府權(quán)威的制衡。在我國長期存在的“強(qiáng)政府、弱社會”的背景下，二者的關(guān)系主要表現(xiàn)為政府對社會組織的滲透與控制，社會組織的生存空間與發(fā)展思路受到諸多局限，不得不依靠政府來獲得政治合法性，在慣于“大包大攬”的政府機(jī)構(gòu)面前仍處于弱勢地位，民間力量在社會領(lǐng)域的積極作用被嚴(yán)重限制，社會組織很難對政府形成競爭威脅。

在市場無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域內(nèi)，財(cái)政應(yīng)該“退居二線”“簡政放權(quán)”、還權(quán)于民，積極調(diào)整政府與社會的關(guān)系，加快政社分離，“推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”[1]13。減少政府權(quán)力對社會組織的不合理干預(yù)和控制，轉(zhuǎn)變政府社會職能，將政府不該管、管不了、管不好的職責(zé)逐漸向社會組織引導(dǎo)，防止政府因包攬過多而與民爭利，積極尋求政府與社會組織的對話、溝通、協(xié)商與合作，激發(fā)社會組織的活力，促進(jìn)社會有序地自我運(yùn)轉(zhuǎn)，提高社會協(xié)同和公眾參與的程度，逐步構(gòu)建和諧的政府—社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”目標(biāo)。

（三）市場與社會關(guān)系中的財(cái)政行為

21世紀(jì)以來，各國政府開始逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，市場機(jī)制和社會組織地位的相對強(qiáng)化促進(jìn)了二者的相互滲透與合作。市場經(jīng)濟(jì)帶來的自由空間為社會組織的發(fā)展與壯大創(chuàng)造了條件，而市場配置資源過程中產(chǎn)生的社會問題又需要通過社會組織來完善與解決。一方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)的日趨復(fù)雜，市場主體已經(jīng)超越單純的利潤最大化目標(biāo)，開始考慮和重視社會公益，使市場主體具有主動與社會組織合作的動機(jī)，同時(shí)市場的經(jīng)濟(jì)理性行為也需要社會道德進(jìn)行有效管理和約束。而隨著營利手段和形式的多元化，市場主體正在謀劃通過提高公益形象來提高潛在獲利能力，而社會組織在面對政府資助日益收縮的困境下，也正逐步轉(zhuǎn)向商業(yè)領(lǐng)域發(fā)展新的資金來源，這也為市場主體與社會組織共同謀求協(xié)作聯(lián)盟創(chuàng)造了契機(jī)。另一方面，多元平衡的互惠機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)商品交易的本質(zhì)特征，這也同樣體現(xiàn)在社會服務(wù)和公益資源的配置中。順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革的社會組織改革和社會治理機(jī)制創(chuàng)新，不僅需要財(cái)政通過簡政放權(quán)、鼓勵(lì)社會參與等方式突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)中的政府單一主體與壟斷機(jī)制，還需要多種財(cái)政手段刺激多元社會組織的發(fā)展與壯大，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社會供給與選擇，這就意味著社會組織發(fā)展已經(jīng)成為進(jìn)一步深化市場經(jīng)濟(jì)改革的延伸平臺[8]。

因此，對于那些可以通過市場機(jī)制和社會組織提供的民生項(xiàng)目，應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞浇贿€給社區(qū)居委會、中介、非營利機(jī)構(gòu)等社會組織來承擔(dān)，引進(jìn)競爭激勵(lì)機(jī)制和淘汰機(jī)制，從而擴(kuò)大民生服務(wù)的供給數(shù)量，提高服務(wù)效率和質(zhì)量[9]。此時(shí)，政府部門應(yīng)該主動退出，財(cái)政只負(fù)責(zé)與公眾共同監(jiān)督社會組織活動的合理性與合法性。在我國，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長期影響，政府不僅擠占了市場資源配置效益的發(fā)揮，而且也幾乎壓制了社會組織的基本功效。

三、社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國財(cái)政理念的動態(tài)演變

1992年，黨的“十四大”明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并把社會主義市場經(jīng)濟(jì)定義為“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。黨的“十五大”提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，“十六大”提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“十七大”提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“十八大”提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八屆三中全會提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比較，體制轉(zhuǎn)軌意味著資源配置主體要從全能型政府讓位于市場。在此背景下，“市場應(yīng)該干什么，政府應(yīng)該干什么，財(cái)政應(yīng)該干什么”，以及后期出現(xiàn)的“社會應(yīng)該干什么”的問題抉擇變得尤為關(guān)鍵。對這一問題的回答，在不同時(shí)期產(chǎn)生了不同的財(cái)政理念和財(cái)政模式。

（一）公共財(cái)政

1998年起，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸建立，最高決策層提出構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的目標(biāo)，以公共財(cái)政為財(cái)政改革的旗幟。2003年10月，十六屆三中全會提出了進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。“十七大”明確指出“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。公共財(cái)政的孕育、產(chǎn)生與完善就是與市場經(jīng)濟(jì)契合互動的過程，因此公共財(cái)政是這一時(shí)期我國市場經(jīng)濟(jì)的理性選擇，也成為我國財(cái)政學(xué)理論發(fā)展和財(cái)政轉(zhuǎn)型與改革的主要載體。

公共財(cái)政理論建立在市場失靈基礎(chǔ)上，雖然市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，但其在資源配置方面的低效或失效需要政府通過財(cái)政干預(yù)的形式來滿足社會公共需要，從而保障基本公共服務(wù)均等化，此時(shí)就構(gòu)成了一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政模式，即公共財(cái)政[10]。公共財(cái)政以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為滿足公共需要的基本方式，其實(shí)質(zhì)在于正確處理政府和市場的關(guān)系。凡市場管得了、管得好的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，政府應(yīng)逐步退出，由市場主體自行解決；政府應(yīng)致力于滿足社會公共需要，并為市場配置構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序、公開透明的市場體系和市場規(guī)則。

我國公共財(cái)政基本框架的建立，主要體現(xiàn)為以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)和依托。只有從市場的角度出發(fā)才能確保公共性與私人性的相互對應(yīng)，公共需要和私人需要才能各歸其位，因此我國公共財(cái)政本質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政，是彌補(bǔ)市場缺陷的主要手段。近年來，在推進(jìn)建設(shè)公共財(cái)政的進(jìn)程中，對政府與市場職責(zé)的界定、財(cái)政范圍與政府間的財(cái)政分工、社會組織與民生“短板”的彌補(bǔ)等問題的強(qiáng)化，實(shí)質(zhì)上都是一個(gè)讓中國財(cái)政體制機(jī)制回歸“公共性”軌道的過程，都擴(kuò)大了財(cái)政的公共性理念。然而，公共財(cái)政以市場失靈為理論依據(jù)，將財(cái)政僅僅視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇和經(jīng)濟(jì)工具，卻忽視了財(cái)政的社會民生福利范疇。因此，隨著社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌步伐的跟進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)開始出現(xiàn)錯(cuò)位與失衡，以“人本主義”理論為基礎(chǔ)的民生財(cái)政開始逐漸走上歷史舞臺。

（二）民生財(cái)政

進(jìn)入21世紀(jì)以來，對民生問題的關(guān)注由單純的溫飽需求逐漸上升為對社會公平正義和人的全面發(fā)展等更高層次的精神訴求。我國“十二五”期間財(cái)政改革的“民生”色彩凸顯，政府的財(cái)政理念逐漸從公共財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)槊裆?cái)政，這也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到新階段的必然選擇，是構(gòu)建和諧社會、開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，更是我國財(cái)政理論和實(shí)踐演化的再次升華。

民生財(cái)政是在繼承和創(chuàng)新公共財(cái)政理念的基礎(chǔ)上，基于社會民生問題而提出的一種財(cái)政理念和財(cái)政運(yùn)行模式，其基本特征在于將財(cái)政的公共性概念具體化為更符合中國特色社會主義語境的民生性[11]。因此，相對于公共財(cái)政而言，作為體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，民生財(cái)政更富有中國特色和實(shí)用主義色彩，不僅強(qiáng)調(diào)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和價(jià)值取向相匹配的特殊性，又將公共財(cái)政的一般特征和中國特色的特殊屬性相結(jié)合，是公共財(cái)政的本土化。同時(shí)，隨著政府對民生問題的日益關(guān)注，由政府向社會力量和社會組織輸送資源的購買服務(wù)等模式開始推行，政府公共服務(wù)的覆蓋面被逐漸擴(kuò)大，社會組織由社會福利體系的補(bǔ)充力量轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾馁Y源配置和社會政策工具。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下的民生財(cái)政推進(jìn)過程中，政府的各類活動應(yīng)有合理界限，財(cái)政收入和支出均應(yīng)建立在滿足民生需求的目標(biāo)基礎(chǔ)之上。在內(nèi)涵上，民生財(cái)政已經(jīng)突破了原來的單純以如何進(jìn)行財(cái)富生產(chǎn)為起點(diǎn)的財(cái)政職能界限，將更為根本的“以人為本”問題納入財(cái)政視野，努力尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的平衡，并最終實(shí)現(xiàn)財(cái)富生產(chǎn)和使用的動態(tài)均衡[12]；在觀念基礎(chǔ)上，民生財(cái)政主張政府從福利供給的具體生產(chǎn)中抽身出來，將其交還市場，實(shí)現(xiàn)政府角色由“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變。政府不再一味追求通過擴(kuò)大支出來提高福利水平，而是通過利用市場和社會組織共同開發(fā)福利市場；在具體實(shí)踐上，民生財(cái)政是在將市場機(jī)制引入財(cái)政活動的過程中，樹立政府與市場合理分工的理念，運(yùn)用市場力量確保財(cái)政資源向社會民生傾斜。只有這樣，才能確保民生財(cái)政成為國民直接分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的最佳途徑， 也是擴(kuò)大內(nèi)需最便捷的手段之一。

（三）大國財(cái)政

隨著社會科學(xué)研究的分科化發(fā)展，財(cái)政一度被單純地視為政府的經(jīng)濟(jì)活動，關(guān)注政府財(cái)政行為對資源配置的經(jīng)濟(jì)影響，從而導(dǎo)致財(cái)政與現(xiàn)實(shí)的政治制度、政治過程相分離，使得國家這個(gè)重要范疇在財(cái)政理論研究中消失[13]。對財(cái)政的狹隘定位，導(dǎo)致在理論上引發(fā)了對政府職能的質(zhì)疑，而在具體實(shí)踐中始終難以理順政府與市場的關(guān)系。黨的十八屆三中全會明確提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這一重要論斷不僅深化了對國家在財(cái)政活動中主體地位的認(rèn)識，也有利于發(fā)展與我國綜合國力和國際影響力相匹配的財(cái)政體系和財(cái)政能力。2014 年全國財(cái)政工作會議提出，“要牢固樹立‘大國財(cái)政、統(tǒng)籌內(nèi)外理念和全球意識、安全意識，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，主動參與國際財(cái)經(jīng)交流和全球經(jīng)濟(jì)治理”?！按髧?cái)政”是財(cái)政服務(wù)于“兩個(gè)一百年”和中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的重要載體之一，是國家發(fā)展“新戰(zhàn)略”、國際環(huán)境“新平庸”和大國治理“新思維”背景下的財(cái)政新理念[14]，標(biāo)志著我國財(cái)政理念從國內(nèi)管理走向國際治理，符合當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)形勢的要求。

大國財(cái)政是大國治理的基礎(chǔ)，是與大國人口、國土面積、經(jīng)濟(jì)總量、綜合實(shí)力等基本國情相適應(yīng)、相匹配的財(cái)政模式。從財(cái)政本質(zhì)職能角度出發(fā)，一方面，大國財(cái)政體現(xiàn)了國家財(cái)政的本質(zhì)，因此要從本質(zhì)上深化財(cái)政與國家關(guān)系的認(rèn)識，擔(dān)當(dāng)起國家賦予財(cái)政的歷史使命；另一方面，大國財(cái)政具有發(fā)展財(cái)政、改革財(cái)政和創(chuàng)新財(cái)政的基本特征，要從職能上深化財(cái)政與國家政府關(guān)系的認(rèn)識，發(fā)揮好資源配置、公平分配、制度安排和宏觀調(diào)控的職能作用。從政府、市場與社會的關(guān)系角度出發(fā)，大國財(cái)政旨在統(tǒng)攬全球需求與市場、全球產(chǎn)業(yè)布局和全球技術(shù)創(chuàng)新以及全人類福祉，通過統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個(gè)市場、政府與政府之間、國內(nèi)社會組織與國際社會組織之間的關(guān)系，確立全球資源新的定價(jià)機(jī)制以滿足私人需求，提供國際公共品以滿足全球需求，主導(dǎo)國內(nèi)、區(qū)域性以及全球性社會組織通過構(gòu)建合作新機(jī)制來緩解“國際市場失靈”，從而實(shí)現(xiàn)國家崛起，引領(lǐng)人類文明的快速發(fā)展。

（四）新市場財(cái)政

面對當(dāng)今多變復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢，主流“盎格魯—薩克遜”學(xué)派市場財(cái)政學(xué)在實(shí)際應(yīng)用中遇到了理論解釋無能及預(yù)測前景失敗的問題，使其陷入了“理論—實(shí)踐”雙失靈的困境。為了走出當(dāng)前主流財(cái)政理論“政府—市場”雙失靈的發(fā)展困境，以李俊生[15]為代表的中國學(xué)者們在反思批判主流“盎格魯—薩克遜”學(xué)派的基礎(chǔ)上，提出了回歸市場本質(zhì)的“新市場財(cái)政學(xué)”，試圖從根本上改變傳統(tǒng)的“政府—市場”二元對立的理論研究思路與格局。

新市場財(cái)政學(xué)是以“社會共同需要”和“公共選擇”為理論源泉和方法、以公共價(jià)值為目標(biāo)的新財(cái)政理論分析與研究范式。以“新市場模型”作為理論內(nèi)核，重新樹立了市場“平臺觀”和“參與型”的政府觀，認(rèn)為以公共價(jià)值最大化為目標(biāo)的公共部門和以利潤最大化為目標(biāo)的私人部門都是市場平臺的參與者；并放棄主流財(cái)政理論一直秉持的“政府—市場”二元論，認(rèn)為政府與公共部門、個(gè)人與私人部門、立法機(jī)構(gòu)都是基于市場平臺之上，而并非與平臺對立，通過不斷地互動博弈來建立、實(shí)現(xiàn)或扭曲市場平臺上的具體規(guī)則，充當(dāng)“交易”的“立規(guī)者”。

（五）基于國家治理框架的現(xiàn)代財(cái)政

黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)的基本前提就是處理好政府與市場、政府與社會、市場與社會之間的多元關(guān)系。財(cái)政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，如何在資源配置過程中界定政府、市場與社會的互動關(guān)系和行動準(zhǔn)則，發(fā)揮服務(wù)全局的重要作用以及牽引、倒逼功能，是一項(xiàng)新的時(shí)代使命。

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)出發(fā)，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的首要任務(wù)是構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的資源配置分工模式，立足于財(cái)政與政治、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系與相互作用，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政在政府、市場、社會配置資源過程中的調(diào)節(jié)功效和紐帶作用，構(gòu)建政府—市場—社會三維立體分析框架：市場通過價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、等價(jià)交換等手段對微觀經(jīng)濟(jì)和資源進(jìn)行有效配置，對于市場失靈和宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，則由各層級政府利用稅收、利率等杠桿進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，以達(dá)到社會公平；社會組織則通過志愿、道德等手段對社會局部開展資源再分配，以彌補(bǔ)市場與政府的失靈。[參 考 文 獻(xiàn)]

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The Evolution of the Concept of ModernPublicfinancein Contemporary China

——Based on the Perspective of Themulti-

relationships among Government， Market and Society

LI Chun-gen，WANG Wen

（School of Finance and Public Administration， Jiangxi University of Financeand Economics， Nanchang， Jiangxi 330013， China）

Abstract： As an important tool of the government， market， and even society for allocating resources， public finance is a main hub for connecting the economic system， political system and social system and plays a pivotal role in the process of the whole social resource allocation. Based on the definitions and functions of “visible hand” of government， “invisible hand” of the market and “the third hand” of the emerging social subject and focused on “what the public finance can do”， “what the public finance should do” and other basic questions， this paper respectively expounds the role boundaries of public finance in the relationships among the government， market and society， which is the basis and important mainstay of the national governance， and then introduces and analyses the dynamic evolution of the concept of the public finance under the socialist marketing economy system in contemporary China， based on the perspective of the multi-relationships among government， market and society， and further clarifies the orientation of the modern public finance based on promoting the national governance system and modernization of governance ability.

Key words： modern public finance； government； market； society