張林鴻 羅男

摘 要：隨著我國監(jiān)察制度改革不斷推進，國家監(jiān)察委員會將逐步替代檢察機關(guān)成為高規(guī)格、全覆蓋、一體化的反腐敗中堅力量。檢察機關(guān)在國家法治體系中的地位和職能將面臨重大調(diào)整，增強公益訴訟制度中檢察機關(guān)的作用是改革的主流方向。如何正確認識當前公益訴訟中檢察機關(guān)的重要作用，如何運用域外法治發(fā)達國家檢察機關(guān)角色定位的有益經(jīng)驗，如何在檢察機關(guān)承擔公益訴訟職能的司法試驗工作中及時發(fā)現(xiàn)不足、總結(jié)經(jīng)驗，如何正確定位我國未來公益訴訟制度中的檢察機關(guān)，將是制度設計和調(diào)整必須攻克的核心難題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度改革；檢察機關(guān)；公益訴訟；角色擔當

中圖分類號：D920.5

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）01-0113-08

Abstract：With the reform of supervision system of our country keeping the pace， the National Commission will gradually replace the procuratorial organs， becoming anti-corruption backbone of high specifications， full coverage， and integration. The function and position of the procuratorial organ in the national legal system will face a major adjustment，with enhancing the public interest litigation system in procuratorial organs the mainstream direction of reform： how to correctly understand the important role of the procuratorial organs in the public interest litigation，； how to utilize the good experience of procuratorial organs role of foreign developed countries； how to timely find out problems and get experienced when the procuratorial organ bearing the judicial trial work of public interest prosecution； and how to correctly position the procuratorial organ of our country in the public interest litigation system in the future； these are the core difficulties in need of solutions for the design and adjustment of system.

Key words：Supervision system reform； Procuratorial organs； Public interest litigation； Role play

2015年7月，根據(jù)黨的十八屆四中全會相關(guān)決議，最高人民檢察院向選定的13個試點區(qū)域①

人民檢察院印發(fā)《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，標志著建立健全我國公益訴訟制度的司法試驗工作步入實踐階段，旨在形成立體化社會公益保護體系，強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能。貴州省作為13個改革試點區(qū)域之一，結(jié)合本省工作實際，在試點司法工作期間，著重對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件進行了公益訴訟嘗試。本文擬運用近兩年試點司法工作過程中的大量真實案件為樣本，分析檢察機關(guān)提起公益訴訟工作當前的實際情況，結(jié)合域外有益經(jīng)驗，對檢察機關(guān)在我國未來公益訴訟制度中正確的角色擔當提供理論參考。

一、檢察機關(guān)在我國公益訴訟制度中的現(xiàn)狀

1.公益訴訟制度基本理論

公益訴訟，顧名思義，即以公共利益為法益保護對象的訴訟類型。以適用的法律和對象標準可分為民事公益訴訟、行政公益訴訟和經(jīng)濟公益訴訟。其區(qū)別于私益訴訟的主要法律特征有：一是訴訟意圖的社會性和公益性，二是起訴主體的超然性，三是訴訟受益主體的廣泛性；四是保護法益的對世性和效力的擴張性。[1]但就目前的立法現(xiàn)狀來看，我國僅在民事訴訟領域確立了公益訴訟制度，試驗中也僅增加了行政公益訴訟的探索，經(jīng)濟公益訴訟制度則尚處在缺位的狀況。

與公益訴訟對應的公益訴權(quán)是訴權(quán)概念下的一個分支，系針對社會公共利益受損而尋求司法救濟的一種途徑，相較于私益訴權(quán)，是對訴訟權(quán)利更為詳細的規(guī)定。公益訴權(quán)打破了傳統(tǒng)模式訴訟制度的當事人主義，公益訴權(quán)適格當事人范圍更廣泛，沒有將提起訴訟的權(quán)利限制于特定受侵害人身上，使得不具備直接利害關(guān)系的公共利益保護者享有起訴權(quán)。

公益訴訟制度即為維護公共利益而提起訴訟及訴訟運行的系列制度的總稱。[2]公益訴訟制度設立的意義應當在于維護公共利益，聲張社會正義，但在近年的修法過程中卻將公共利益限定為國家利益之外的社會公共利益

2012年，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》第9項決定增加1條，作為第55條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?，明確有法可依的社會公眾利益也僅有消費者權(quán)益和環(huán)境權(quán)益，很大程度上制約了公益訴訟制度應有的功能。

2.我國檢察機關(guān)享有公益訴權(quán)的法律依據(jù)與政策基點

我國檢察機關(guān)自上世紀90年代開始探索建立公益訴訟制度，在司法實踐中辦理過國有資產(chǎn)流失等案件，依法行使了公益訴權(quán)，維護了社會公共利益。但2013年新修改的《民事訴訟法》對公益訴訟的適格主體做出了嚴苛的限制，導致檢察機關(guān)在進行民事公益訴訟過程中遭遇重重阻礙。我國當前立法僅有《民事訴訟法》設立了民事公益訴訟，依據(jù)該法第55條，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”享有公益訴權(quán)。而對“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的詳細闡釋散落在具體領域的法律中：一是《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款

《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定： “對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！保恰断M者權(quán)益保護法》第37條

《消費者權(quán)益保護法》第 37條規(guī)定：“消費者協(xié)會履行下列公益性職責：…… （ 七） 就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟?！?，三是《環(huán)境保護法》第58條

《環(huán)境保護法》第58 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟： （ 一） 依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記； （ 二） 專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！?。這三部法律分別將海洋環(huán)境污染類、消費者合法權(quán)益類、環(huán)境污染類的公益訴權(quán)賦予依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門、消費者權(quán)益保護協(xié)會和符合相應法定條件的環(huán)境保護組織。綜上所述，我國當前立法限定的民事公益訴訟起訴主體范圍十分狹窄：否定了公民的公益訴權(quán)，機關(guān)單位和相關(guān)組織的公益訴權(quán)則必須符合法定條件，檢察機關(guān)依法不享有公益訴權(quán)，僅在試點工作區(qū)域以“公益訴訟人”身份參與案件辦理，而非明確的“原告”。

新一輪的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作，與以往的司法實踐相比具有如下全新特點： 一是檢察機關(guān)直接行使公益訴權(quán)，二是檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)從民事公益訴訟拓展到行政公益訴訟，三是通過賦予檢察機關(guān)公益訴權(quán)形成對行政機關(guān)破壞公共利益行為的法律制衡。

3.我國檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴主體的必要性與可行性

公共利益具有廣泛的公共性，社會公民和相關(guān)組織符合“所涉公眾”公共性標準門檻很低，但在維護公共利益的實踐中卻常常顯得無能為力，在公益訴訟中則表現(xiàn)為調(diào)查取證能力不足，法律專業(yè)素養(yǎng)不夠等。本來，在面臨公共利益受到威脅或侵害時，國家機關(guān)尤其是人民政府作為公共利益的直觀代表，應采取相應措施積極保護公共利益，在行政措施不能有效解決問題的前提下，應當主動提起公益訴訟，即尋求司法救濟途徑。但在現(xiàn)實生活中，國家機關(guān)特別是政府也具有“經(jīng)濟人”的性質(zhì)，也有自己的特定利益和專門利益，某些地方政府或者其所屬行政機關(guān)甚至與威脅、損害公共利益的的企業(yè)或個人“捆綁”在一起，往往不愿意為了公眾的共同利益而提起公益訴訟，而且有時它們本身就是侵害公共利益的責任人[3]。因此，在新時代背景下，構(gòu)建全新的檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，對推進我國法治化建設具有重要意義。

此外，當前司法實踐過程中，檢察機關(guān)的實際權(quán)力卻與憲法明確的法律監(jiān)督權(quán)之間難以構(gòu)成一一對應的關(guān)系。當前，我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督多局限于對職權(quán)行為的監(jiān)督，監(jiān)督領域太過狹小。因此，精準定位檢察機關(guān)的法律監(jiān)督角色，強化法律監(jiān)督職能，將作為重構(gòu)檢察機關(guān)公益訴權(quán)的必然要求。

檢察機關(guān)配置適當?shù)墓嬖V權(quán)，能夠有效維護社會公共利益，使行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)能夠在國家權(quán)力體系中形成良性循環(huán)。同時，檢察機關(guān)作為公益訴訟的適格起訴主體具有先天優(yōu)勢：一是法律專業(yè)性強，熟悉相關(guān)法律程序，具備極強的調(diào)查取證能力和出庭起訴能力，高效方便；二是檢察權(quán)的公權(quán)性質(zhì)可確保起訴權(quán)謙抑行使[1]，有效減少濫訴情況的發(fā)生；三是檢察機關(guān)角色重疊，法律監(jiān)督機關(guān)和公益訴訟原告的雙重身份既能有效監(jiān)督審判權(quán)的公正行使，又能促進公益訴訟原被告之間的實力均衡。

誠然，當前制度體系中，檢察機關(guān)尚不享有公益訴權(quán)，但公益訴訟案件具有極強的社會公共性，影響面甚廣，這就要求我們用與時俱進的態(tài)度去闡釋《民事訴訟法》中“直接利害關(guān)系人”概念，使檢察機關(guān)在當前法律規(guī)定的提起公益訴訟的條件下成為適格原告。而在今后修訂的《人民檢察院組織法》中，應主要規(guī)定體現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能屬性和特征的基本職權(quán)[4]，明文賦予民事案件和行政案件的公益訴權(quán)，甚至在經(jīng)濟公益訴訟上也應當逐步作出具體規(guī)定，逐步建立立體化的公益訴訟制度。

二、域外公益訴訟制度中檢察機關(guān)角色定位

隨著現(xiàn)代訴訟法治與訴訟理論的發(fā)展，在當事人理論和立法上，實體利害關(guān)系當事人之“一說統(tǒng)天下”格局早已被打破，并漸為訴訟法上的當事人概念所取代。[5]訴權(quán)與實體權(quán)利的分離理論也越來越為世界各國認可，促進了當事人概念從實體范疇解釋到程序范疇解釋的變革。賦予檢察機關(guān)公益訴權(quán)，將檢察機關(guān)定位為公益訴訟制度的適格當事人之一，已然成為眾多法治國家的民事訴訟法發(fā)展趨勢。

1.英美法系主要國家公益訴訟制度中的檢察機關(guān)

英美法系國家中，美國公益訴訟制度依據(jù)《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》賦予司法部代表國家行使公益訴權(quán)

美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則 Federal Rules of Civil Procedure Rule 17 （ a） （ 2） ： Action in the Name of the United States for Anothers Use or Benefit. When a federal statute so provides，an action for anothers use or benefit must be brought in the name of the United States. ，按照起訴主體性質(zhì)的不同分為“私人檢察官制度”和“檢察官參與訴訟制度”——前者賦予了私人當事人在公益訴訟中等同于檢察官的對等訴訟權(quán)利，而后者則賦予了檢察官為維護聯(lián)邦利益參與到民事訴訟案件和對涉嫌違反《謝爾曼法》《克萊頓法》行為直接提起訴訟的權(quán)利。英國公益訴訟也有兩種形式，即“檢察總長代表起訴制度”和“檢舉人訴訟制度”——前者賦予檢察總長代表公民享有公益訴權(quán)，后者則構(gòu)建了多元化的公益訴訟起訴主體，賦予了任何個人和組織抗衡公共機構(gòu)的危害性職權(quán)行為的公益訴權(quán)。

由此可見，在英美法系主要國家，公益訴訟制度的主體呈現(xiàn)出國家機關(guān)代表訴訟為主、個人和組織作為有效補充的特點，包含了國家檢察機關(guān)、行政機關(guān)、組織和公民個人，并且強調(diào)了公民個人與檢察機關(guān)在公益訴訟中的“能力趨同性”，但又對其中的訴訟主體進行了適當限制，采取謹慎原則

如美國環(huán)境公益訴訟制度中公民或環(huán)保非政府組織取代政府環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的職能來實施環(huán)境法，當該機構(gòu)沒有及時履行職能時，公民不能替代環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)來實施環(huán)境法，除非給予環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)通常60天的期限通知其環(huán)境違法行為。如果在此期限內(nèi)環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)沒有采取針對污染者的違法行為的任何行動，公民或環(huán)保非政府組織可以取代政府環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)代表公共利益而作為原告起訴污染者。。而這些恰恰是目前我國公益訴訟制度中所缺乏的特點，檢察機關(guān)與行政機關(guān)、組織、公民個人在公益訴訟中的一方面能力差異巨大，另一方面順位差別不明確，導致不同訴訟主體在公益訴訟中的表現(xiàn)和最終的裁判結(jié)果千差萬別。

2.大陸法系主要國家公益訴訟制度中的檢察機關(guān)

大陸法系主要國家中，法國的公益訴訟制度主要精神和制度設計在“越權(quán)之訴”制度當中，賦予公民針對政府人員的行政行為向行政法院提起“越權(quán)行為之訴”的權(quán)利，原告資格門檻低至僅需要證明被訴行政行為與自己存在利益關(guān)系即可，起訴主體范圍可謂相當廣泛，幾乎等同于“零門檻”。德國則有四種公益訴訟形式： 一是公民訴訟，賦予全體公民針對任何涉嫌侵犯憲法基本權(quán)利的法律而向憲法法院提起訴訟的權(quán)利；二是公益組織訴訟，賦予公益組織公益訴權(quán)；三是檢察官公益代表人訴訟，依據(jù)德國《行政訴訟法》將全國三級檢察官分列為對應行政區(qū)域的公益代表，享有對應級別公益訴權(quán)；四是檢察機關(guān)公益代表訴訟，將檢察機關(guān)作為社會公共利益的整體代表，賦予檢察機關(guān)針對重大社會影響公益訴訟案件

婚姻無效、雇傭勞動、重大環(huán)境污染、重大侵犯消費者權(quán)益等案件。的公益訴權(quán)。

由此可見，大陸法系主要國家中公益訴訟的原告資格門檻較低，使得公民、公益組織等民間力量在維護社會公共利益的積極性維持在很高的水平，但又在此之上輔以檢察機關(guān)對重大公共利益案件的起訴權(quán)，使之平衡和完善公益訴訟制度中的力量對比，尤其是德國公益訴訟制度中還將公民、公益組織、檢察官公益代表人、檢察機關(guān)公益代表等不同主體提起的案件進行細致劃分，構(gòu)成了對公共利

益的立體式維護。

兩相比較，我國現(xiàn)階段公益訴訟制度原告適格條件門檻較高，不同主體案件趨同處理的特點則略顯尷尬。檢察機關(guān)幾乎獨攬公益訴訟原告主體的現(xiàn)狀也使得公益訴訟制度的“公益性”和“廣泛性”大打折扣。

3.域外公益訴訟制度檢察機關(guān)角色比較的啟示

隨著我國法治化建設進程不斷加快，檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點工作在探索中不斷完善成形，標志著我國公益訴訟制度司法實踐工作，不僅在思想理論層面，更重要在司法實踐工作中開始了從實體主義當事人向程序主義當事人的過渡。從上述法治發(fā)達國家關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度設計可以看出，主要法治發(fā)達國家檢察職能機關(guān)均在公益訴訟制度中配置了公益訴權(quán)。公益訴訟主體確定標準寬泛，公益訴訟主體范圍廣闊，公益訴訟實現(xiàn)方式多元的制度設計特點，保證了檢察機關(guān)享有公益訴權(quán)有法可依、有理可據(jù)、有權(quán)可訴，從而實現(xiàn)了檢察機關(guān)代表國家和公民承擔維護社會公共利益責任的法治目的。檢察機關(guān)享有公益訴權(quán)本質(zhì)上屬于法定訴訟信托模式。該模式的特征在于，基于公共利益的信托，由法定組織代為行使實體權(quán)利當事人的訴訟權(quán)利。而檢察機關(guān)常常作為上述法定組織，依法行使公益訴權(quán)或成為被訴對象，成為公益訴訟適格的當事人。

如何借鑒法治發(fā)達國家公益訴訟制度的有益設計，精準賦予我國檢察機關(guān)適當?shù)墓嬖V權(quán)；如何構(gòu)建以檢察機關(guān)為核心的公益訴訟多元主體；如何使檢察機關(guān)公益訴權(quán)適應我國目前的社會特點和司法特點，都將決定著我國未來公益訴訟制度的法治質(zhì)量。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟試點司法實踐工作評析——以貴州省試點為例

綜觀中國特色社會主義法治體系中有關(guān)訴訟

制度的規(guī)定，無論是國家立法層面還是最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋中，都未對檢察機關(guān)代表國家和公民提起公益訴訟作出明確設定，但面對司法實踐過程中涉及社會公共利益的眾多案件，貴州省檢察機關(guān)在提起公益訴訟改革試點工作中，結(jié)合自身優(yōu)勢，探索出一條可供參考的司法改革道路。

1.貴州省公益訴訟制度的地方性法律支撐

2007年11月，貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭成立，主要職責之一為依法審判貴陽市轄區(qū)環(huán)境公益訴訟案件，并且在后續(xù)出臺的地方性法規(guī)和貴陽市中級人民法院的相應文件中明確了環(huán)境公益訴訟案件的指定管轄、原告確定等問題，如《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》第23、24條

《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》

第23條規(guī)定：“檢察機關(guān)、環(huán)境保護管理機構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任。檢察機關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關(guān)行政機關(guān)履行有利于保護環(huán)境防止污染的行政管理職責?！钡?4條規(guī)定：“審判、檢察機關(guān)辦理環(huán)境訴訟案件，應當適時向行政機關(guān)或者有關(guān)單位提出司法、檢察建議，促進有關(guān)行政機關(guān)和單位改進工作。

鼓勵法律援助機構(gòu)對環(huán)境訴訟提供法律援助?！?，《貴州省促進生態(tài)文明建設條例》第54、55和64條

《貴州省促進生態(tài)文明建設條例》

第54條規(guī)定：“公安機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)應當加大生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法力度，依法查處破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件，由公安機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境保護專門機構(gòu)辦理。”

第55規(guī)定：“法律援助機構(gòu)應當為符合法律援助條件的環(huán)境污染受害人提供法律援助。鼓勵律師事務所、基層法律服務機構(gòu)以及律師、其他法律工作者為環(huán)境污染受害人提供法律服務?！?/p>

第64條規(guī)定：“審判機關(guān)、檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境訴訟案件或者參與處理環(huán)境事件，可以向行政機關(guān)或者有關(guān)單位提出司法建議或者檢察建議，有關(guān)行政機關(guān)和單位應當在60日內(nèi)書面答復?！薄Ｔ趪谊P(guān)于環(huán)境公益訴訟的立法遲遲不見出臺，環(huán)境保護事業(yè)的縱深推進又亟需環(huán)境公益訴訟發(fā)揮作用的背景下，貴州省明確制定了環(huán)境公益訴訟的地方規(guī)范，相關(guān)組織或公民個人要提起訴訟，法院就不太可能再以原告不符合《民事訴訟法》或《行政訴訟法》的“利害關(guān)系人”定義而拒絕受理，這對于提高普通公民、企業(yè)、司法官員的環(huán)境保護意識，會間接地起到很大的作用。[6]

公共利益外延十分廣泛，但貴州省在公益訴訟制度的立法探索中著力于環(huán)境保護領域，其他諸如

消費者權(quán)益保護、群體性勞動糾紛、物業(yè)糾紛等涉及社會公共利益領域的立法則未見成果。如何加強構(gòu)建全覆蓋社會公共利益保護體系的立法探索，將是檢驗公益訴訟制度是否完善的標準之一。

2.貴州省檢察機關(guān)提起公益訴訟案件類型分析

有一點值得注意，我國現(xiàn)行法治體系中缺乏關(guān)于行政公益訴訟制度的具體規(guī)定，全國人大常委會有限授權(quán)人民檢察院提起公益訴訟也僅為司法嘗試，因此，有理論認為，在司法實踐過程中，檢察機關(guān)對公共利益負有保護責任的行政機關(guān)或其他公權(quán)力機構(gòu)，沒必要通過提起行政訴訟的方式督促其履行保護責任，完全可以基于法律監(jiān)督機關(guān)的地位行使法律監(jiān)督職能，如刑事立案監(jiān)督、瀆職侵權(quán)犯罪的查處等多種方式進行監(jiān)督[7]。但貴州省關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐過程中，環(huán)境行政公益訴訟占有92%的比例（見圖1。以貴州省51個公益訴訟案件為樣本。下同），其原因在于檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力代表，如果常在民事公益訴訟案件中作為公益訴權(quán)主體，極易造成案件雙方的力量失衡，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中與其力量相當?shù)男姓C關(guān)進行對壘，才能實現(xiàn)均衡的對抗機制。

但另一方面，行政類公益訴訟所占比例過高、民事類公益訴訟所占比例過低的特點，也印證了上文所述的在試點公益訴訟制度司法過程中檢察機關(guān)“獨攬起訴大權(quán)”、公眾力量參與極低的困境。而且從貴州省近兩年來的公益訴訟案件受理時間上看（見圖2），高達92%數(shù)量的案件集中在2016年11月之后，不能否認檢察機關(guān)作為公益訴訟“國家隊”的成績，但試點近兩年時間，案件卻集中在2016年11月之后，說明檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐嘗試還未實現(xiàn)常態(tài)化。因此，如何在充分發(fā)揮檢察機關(guān)公益訴訟引導者角色的基礎上重分調(diào)動公眾參與的積極性、如何實現(xiàn)檢察機關(guān)提起公益訴訟的常態(tài)化值得我們思考。

而從案件適用類型來看（見圖3），51個檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件廣泛適用到了國土資源

保護、環(huán)境保護及管理、水資源保護和林業(yè)資源等涉及公共資源、公共利益領域，其中國土資源保護、環(huán)境保護及管理均占了39%的比例。以上兩種案件類型的被告多為負有環(huán)境保護義務的行政機關(guān)，由此可以推斷檢察機關(guān)在直接涉及廣大公眾利益的土地資源、環(huán)境保護類型的案件中發(fā)揮著當然的保護監(jiān)督主體作用，甚至在公共利益保護的及時性和有效性方面還優(yōu)于環(huán)境保護行政主管部門。

貴州省檢察機關(guān)在試點工作中對行政機關(guān)主動糾錯、依法行政的督促作用十分明顯，但與此同時仍然存在少量不配合檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的現(xiàn)象

貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)大銀鎮(zhèn)人民政府在公路旁傾倒垃圾、嚴重危害當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，對七星關(guān)區(qū)人民檢察院發(fā)出的檢察建議，鎮(zhèn)政府不予理睬，后經(jīng)畢節(jié)市人民檢察院指定管轄，2016年11月28日，金沙縣人民檢察院對該鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟。，雖經(jīng)上級督辦、異地交辦等方式予以解決，但也突顯出行政機關(guān)法治意識淡薄的頑疾。唯有樹立檢察機關(guān)司法權(quán)威，才能確保公益訴訟的有序、有效開展。

檢察機關(guān)作為公益訴訟人的級別分類中（見圖4），呈現(xiàn)出以基層檢察院為絕對主力的特點，尤其是在行政公益訴訟類型的案件中，基層檢察院作為第一線的檢察機關(guān)，能夠及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)侵犯公共利益的案件，可以先對相關(guān)違法行為提起檢察建議進行法律監(jiān)督，并且能夠及時有效地開展調(diào)查取證工作，方便后續(xù)行使公益訴權(quán)。從行政公益訴訟案件統(tǒng)計分析看，被訴行政機關(guān)如國有資產(chǎn)管理局、環(huán)保局等與檢察機關(guān)權(quán)力層次存在明顯差異，職權(quán)范圍也大相徑庭。因此，為符合輔助原則要求，檢察機關(guān)公益訴權(quán)的行使應當建立在具體行政機關(guān)失職或違法的基礎上，而不是隨意介入到公共利益領域。

但如上文所述，檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的司法權(quán)威尚待提高，基層檢察院行使公益訴權(quán)的過程更是困難重重，如何合理規(guī)劃公益訴訟制度中檢察機關(guān)的級別管轄、合理分配檢察職權(quán)、樹立檢察機關(guān)司法權(quán)威，將是試點工作結(jié)束之后應當考慮的問題。

在被告類型方面（見圖5），行政公益訴訟占絕大多數(shù)，呈現(xiàn)出以行政機關(guān)為主要被告的特點，具體類型包含國土資源、水資源、林業(yè)資源、環(huán)境保護和城市綜合管理等具有資源環(huán)境行政管理職權(quán)的政府和部門，在被告的級別上幾乎是基層政府和部門，其原因在于上述政府和部門作為資源環(huán)境管理的基層組織，承擔著工作一線的管理義務和責任，同時也對應了相關(guān)檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)的級別，確保了雙方當事人享有充分的攻擊防御機會。

但同時我們也應思考：以行政級別較低的基層政府和部門作為被告提起公益訴訟，是否只是點到為止的司法作秀，基層單位在應訴過程中受上級管理部門干預時將如何處理，檢察機關(guān)較少以級別較高的行政機關(guān)為公益訴訟被告是否有“揀軟柿子捏”的嫌疑。

四、我國未來公益訴訟制度中檢察機關(guān)的角色擔當

檢察機關(guān)提起公益訴訟的司法改革試點工作自2015年7月開展至今已逾兩年，試點工作取得了不小的成績，然而在對檢察機關(guān)角色設定方面顯得較為模糊，貴州省在民事公益訴訟和行政公益訴訟試點工作過程中，檢察機關(guān)的身份均為“公益訴訟人”，而不是明確表述為案件“原告”，由此可見檢察機關(guān)在公益訴訟案件里“一人飾二角”的重疊身份屬性：其一，無論民事案件還是行政案件，檢察院的訴訟主體角色決定其享有對應的訴訟權(quán)利，并負有對應的訴訟義務；其二，檢察院同時承擔著法律監(jiān)督者角色，其對公益訴訟案件的整個過程和參與主體均有權(quán)實施法律監(jiān)督。所以，唯有明晰檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的角色性質(zhì)，才能回歸公益訴訟制度維護社會公共利益的根本功能。

1.堅守監(jiān)督者角色，界定公益訴訟制度中檢察機關(guān)的介入領地

檢察機關(guān)在我國法治體系的性質(zhì)是法律監(jiān)督機關(guān)，因此，監(jiān)督行政執(zhí)法應當作為檢察機關(guān)維護社會公益的主要手段，擔當公益訴訟案件原告應當作為輔助手段：一方面可確保檢察機關(guān)將有限的司法資源運用到重大威脅社會公共利益的案件當中；另一方面可防止公益訴訟濫訴情形的發(fā)生，防止公益訴權(quán)的“越位”行使。

規(guī)范檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍，可將其劃分為強行訴訟范圍和任意訴訟范圍。強行訴訟范圍應為嚴重損害或威脅社會公共利益的民事行為和行政行為，包括涉案范圍廣、人數(shù)多、金額大、影響深、后果重的疑難案件[8]；任意訴訟范圍則是指上述重大疑難案件以外的其他損害或威脅社會公共利益的案件。建議在今后的公益訴訟制度立法中，將上述兩種訴訟案件以列舉式加概括式的方式加以規(guī)定，既可以明確列舉出檢察機關(guān)強制介入公益訴訟的案件類型，又保留了相關(guān)具體案件的檢察機關(guān)裁量空間。

基于上述貴州省公益訴訟案件類型分析判斷，絕大多數(shù)案件并未達到強行訴訟范圍要求，諸如垃圾傾倒違法、土地出讓違法、氣化爐渣堆放違法甚至亂堆亂放雞糞死雞、生豬屠宰殘留物污染等案件，完全可以歸入任意訴訟范圍，而不是動輒引入檢察機關(guān)強制介入公益訴訟的方式來解決。此外，在公益訴訟的案件類型方面，應當在民事公益訴訟、行政公益訴訟的基礎上，賦予檢察機關(guān)在經(jīng)濟公益訴訟案件中的起訴權(quán)，同時將社會公共利益的外延拓展至國家利益，以形成立體化的社會公共利益法律保護系統(tǒng)。

2.發(fā)揮引導者角色，明確公益訴訟制度中檢察機關(guān)的訴訟順序

檢察機關(guān)提起公益訴訟應當遵循輔助原則 輔助原則作為一項政府原則，基本意旨是政府必須將權(quán)力和職責下放至能夠有效履行此種權(quán)力和職責的最小管轄層次 （或者說，最接近公民的層次） ，在社會管理領域，囿于成本支付的能力，政府管制的力度與幅度兼有其限度； 基于實質(zhì)效果的考慮，政府管制宜有一定邊界。政府管制與社會自治的適度均衡，是社會管理走向良性循環(huán)的起點。公共利益維護涉及到公民、社會、政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。。就狹義公共利益所指的不特定多數(shù)人利益而言，第一位序的公益訴訟啟動主體應為公民與社會團體。公民與社會團體不僅是公共利益的直接感知者，在適當?shù)闹贫裙┙o狀態(tài)下也可以比較好地維護公共利益。行政機關(guān)應為啟動公益訴訟的第二位序主體。檢察機關(guān)是啟動公益訴訟的第三位序主體。這樣的位序安排的合理性依據(jù)在于國家機關(guān)之間職權(quán)運作的次序性。[2]

《試點方案》賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟訴權(quán)的前提條件是無直接利害關(guān)系的公民、法人和其他社會組織沒有也無法提起訴訟，這一方面阻礙了社會公眾參與公益訴訟的制度道路，直接導致試點司法工作過程中公眾參與程度極低，與此同時加重了檢察機關(guān)本身負擔，不符合前文所述的職權(quán)運作次序性。行政行為數(shù)量繁多，檢察機關(guān)不可能窮盡其司法資源專注于公益訴訟，因此，明晰公益訴訟制度中檢察機關(guān)的訴訟順序，需要檢察機關(guān)以引導者的角色積極引導社會公眾和社會團體參與到公益訴訟中來。

司法探索階段，檢察機關(guān)“公益訴訟人”在未來應當明確表述為“公益訴訟原告”，在參考國外公益訴訟制度適度降低公益訴訟起訴主體資格門檻的基礎上，應當在檢察機關(guān)與行政機關(guān)、組織、公民個人等不同主體之間建立同等起訴效力但又區(qū)別于起訴順序的“起訴順位”制度，同時結(jié)合國情在民訴法、行訴法、環(huán)保法、消法等法律修法過程中，應當充分考慮當前我國公民社會責任意識較低、公益訴訟公民起訴率較低的特點，逐步達到公益訴訟起訴主體多元化的目的，防止檢察機關(guān)獨攬起訴大權(quán)。

3.激活協(xié)調(diào)者角色，完善公益訴訟制度中檢察機關(guān)的訴權(quán)限制

孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵9]從貴州省已經(jīng)審理判決的公益訴訟案件來看，檢察機關(guān)的勝訴率幾乎為100%，可謂百戰(zhàn)百勝，訴權(quán)擴張趨勢明顯。其原因一方面在于檢察機關(guān)作為公益訴訟人，其法律專業(yè)性頗高的天然優(yōu)勢；另一方面則在于案件本身的復雜程度較低，檢察機關(guān)訴訟請求的單一化、公式化，以“確認違法+履行職責”為主的公式化訴訟請求，不僅在一定程度上浪費了司法資源，冗長的案件審理時間也不利于社會公益的高效修護。檢察機關(guān)訴權(quán)優(yōu)勢過大也不利于訴訟雙方訴權(quán)力量的平衡，極易造成公益訴訟案件程式化，不利于社會公益的真正保護。

《試點方案》為此規(guī)定了訴前程序，但并未作具體詳實的說明，建議在今后立法中參照美國等公益訴訟發(fā)達國家的前置通知程序，給予涉嫌違法者限期修正其行為的緩沖空間，以防止檢察機關(guān)公益訴訟權(quán)的濫用；在通知對象設置上不僅應當通知當事單位或個人，還應當通知其上級機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)或相關(guān)管理者，以此形成以檢察機關(guān)為協(xié)調(diào)核心，當事單位、個人及其上級機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)、相關(guān)管理者圍繞的聯(lián)動監(jiān)督互動機制，盡可能地窮盡內(nèi)部解決方法，限制檢察機關(guān)的公益訴權(quán)，節(jié)約寶貴的司法資源。

樹立檢察機關(guān)司法權(quán)威，規(guī)范公益訴訟主體級別：一方面，檢察建議等訴前程序的執(zhí)行需要司法權(quán)威的支撐；另一方面，公益訴訟中的原被告雙方攻守力量則需要平衡，加強協(xié)調(diào)溝通，樹立司法權(quán)威，規(guī)范主體級別，避免低級別檢察機關(guān)對位高級別的公益訴訟被告形成“級別錯位”，防止高級別檢察機關(guān)頻頻對位低級別公益訴訟被告“以大欺小”。

4.區(qū)分雙重角色，厘清檢察機關(guān)的公益訴訟職能和刑事訴訟職能

依據(jù)我國刑事訴訟法，檢察機關(guān)作為瀆職犯罪的偵查機關(guān)和公訴機關(guān)，在行政公益訴訟中，若存在行政機關(guān)責任人員瀆職類型犯罪行為，則可能使檢察機關(guān)產(chǎn)生公益訴訟職能和刑事訴訟職能的角色沖突。在試點司法實踐工作中，常常存在過多關(guān)注行政機關(guān)行為違法性的現(xiàn)象，而忽視了相關(guān)責任人員犯罪的追究。

因此，建議檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中注意區(qū)分公訴人和公益訴訟人的雙重角色，針對案件中的犯罪行為依法進行追究。當然，在今后的公益訴訟制度完善工作上，還需要重視公益訴訟和刑事訴訟的有機銜接，以防止檢察機關(guān)公益訴訟職能和刑事訴訟職能的混同。同時，刑事訴訟職能還應當和其他機關(guān)的行政執(zhí)法進行有機對接，2017年2月由環(huán)境保護部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合研究制定的《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，在案件移送、法律監(jiān)督、證據(jù)收集、協(xié)助機制、信息共享等方面都作出了較為具體的規(guī)定，相信在今后檢察機關(guān)職能區(qū)分與銜接的實踐中將發(fā)揮巨大作用。

與此同時，需實現(xiàn)檢察機關(guān)提起公益訴訟的常態(tài)化而非突擊爆發(fā)式起訴，在監(jiān)察制度改革過程中應當適時轉(zhuǎn)變檢察機關(guān)內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)和人員的職能，使檢察機關(guān)提起公益訴訟工作“有將可用、有兵可派”，實現(xiàn)檢察機關(guān)公益訴權(quán)的常態(tài)化、法治化行使。

五、結(jié)語

檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作是適應當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展階段的一項重大司法改革，隨著我國監(jiān)察制度改革的不斷推進和公益訴訟制度的構(gòu)建，檢察機關(guān)維護社會公共利益的角色將于法可依、有法可用，精準定位檢察機關(guān)未來公益訴訟制度的角色，將為立法、司法、執(zhí)法工作奠定基石。我們應當充分發(fā)揮檢察機關(guān)監(jiān)督者作用，實現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟起訴權(quán)的有機銜接；充分發(fā)揮檢察機關(guān)引導者作用，完善公益訴訟主體架構(gòu)，提高其他訴訟主體參與公益訴訟的積極性和有效性；充分發(fā)揮檢察機關(guān)協(xié)調(diào)者作用，構(gòu)建社會公共利益保護的聯(lián)動機制，喚醒公民社會責任意識。

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