摘 要：養(yǎng)老是一個綜合性、社會化的問題，政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展過程中雖然不直接從事具體事務(wù)性工作，但其主導(dǎo)作用必須確立。政府不僅要完善相關(guān)養(yǎng)老政策和社會保障制度安排、規(guī)范各部門職責，還要創(chuàng)建良好的養(yǎng)老營商環(huán)境，建立多元化養(yǎng)老籌資渠道，通過整合社會資源來豐富和完善養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的帕累托最優(yōu)配置。

關(guān)鍵詞：政府職能；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)新

面對我國人口老齡化、養(yǎng)老壓力這個實際難題，政府作為主導(dǎo)者，要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實來更新觀念和角色，從時代的要求和社會的實際從發(fā)重新定位自己，要從傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)購買方及監(jiān)管方，進行養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，并積極發(fā)揮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的輻射帶動作用，在滿足社會老齡人養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)來刺激地方經(jīng)濟發(fā)展。但需要說明的是，政府雖然主導(dǎo)地位不能丟，但并不是要政府直接經(jīng)營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，而是讓政府利用“市場這只看不見的手”進行產(chǎn)業(yè)化運作，借助市場力量實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

一、完善相關(guān)制度安排，明確政府主導(dǎo)作用

老齡化背景下，要發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈，政府的大力支持和主導(dǎo)力量不可或缺。在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展環(huán)境下，政府依然處于主導(dǎo)地位，其決策地位不會變，但也并非是讓政府承攬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的所有事項，政府這只看得見的手需要做的是引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，配合養(yǎng)老市場的成長。故政府從實際出發(fā)、從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)未來走向出發(fā)、做好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會化發(fā)展的領(lǐng)路人和奠基人、完善相關(guān)制度安排顯得尤為重要。此外，開辦養(yǎng)老機構(gòu)是發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該通過政策優(yōu)惠、政策扶持等支持，吸引優(yōu)質(zhì)的民間資本參與到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的競爭中來，不僅可以提升養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，還可以形成養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，滿足不同層次老年人在日常生活及精神層面的需求。但是，在發(fā)展和壯大養(yǎng)老機構(gòu)的同時，也要加大對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)審核力度，并進行定期檢查和不定期抽查相，對開辦效果好的養(yǎng)老機構(gòu)給予獎勵，對有問題的養(yǎng)老機構(gòu)及時整改，保證養(yǎng)老機構(gòu)這一社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要鏈條起到應(yīng)有的作用。

二、轉(zhuǎn)變對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀念

政府在整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一般發(fā)揮基礎(chǔ)的保障性作用，需要提供給老年人諸如基本生活照料、日間護理、文化娛樂服務(wù)和便于老年人生活使用的基礎(chǔ)設(shè)施等養(yǎng)老服務(wù)項目，讓老年人在晚年可以有更高的生活質(zhì)量。但隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們收入水平的提升，老年人也不滿足于年老之后的生活僅限于吃好、用好，他們會希望社會為其提供更多、更好、多元化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)項目來提升他們的老年生活質(zhì)量，故政府所提供的基本養(yǎng)老體系和基本養(yǎng)老項目需要提升和完善，只有政府真正意識到這一問題，轉(zhuǎn)變對養(yǎng)老服務(wù)的理念，把社會養(yǎng)老當成一項產(chǎn)業(yè)來做，才能有針對性地為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供相應(yīng)的政策支持，引導(dǎo)更多的民間資本參與其中，做大做強養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，不斷拉長養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈條，擴大養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面，形成多元化的社會辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的新局面，多管齊下，在促進社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展的同時提升老年人的晚年生活質(zhì)量。

三、政府加強對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策的落實

在老齡化趨勢下，政府對整個養(yǎng)老板塊的政策扶持力度還是比較大的，但是各地在政策執(zhí)行和政策落實上卻效果欠佳，很多地方都是將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等同于社會養(yǎng)老覆蓋，認為只要社會保險覆蓋率提高就是做好了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，故很多地方養(yǎng)老保險領(lǐng)域?qū)嵤┣闆r良好，在其他其他養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面資金不足、政策不給力，尤其是在涉及到如何提升和豐富老齡人口晚年生活質(zhì)量方面沒有傾向性的政策，這也不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。政府作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)，建立居家養(yǎng)老的社區(qū)養(yǎng)老模式，通過鼓勵民間資本參與，在社區(qū)建立日間照料機構(gòu)、老年日間活動服務(wù)機構(gòu)等，來滿足那些排斥到養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老的老齡人口的需求，如此，既滿足了老年人日間豐富的業(yè)余活動要求和日常生活需求，還可以實現(xiàn)老人和子女經(jīng)常團聚的意愿，如此社區(qū)養(yǎng)老模式可以在不同層次的老年人中推廣和實施，形成一種固定的養(yǎng)老服務(wù)體系，但在這種服務(wù)體系建立和形成的過程中，需要政府的支持和引導(dǎo)，幫助社區(qū)完成此龐大的服務(wù)體系。一方面，政府政策傾斜和支撐必不可少，引導(dǎo)社區(qū)積極著手，完善服務(wù)內(nèi)容，讓更多人接受這一模式，可以通過增加老年人健康保健、醫(yī)療救護、日間飲食照料、文娛活動、團體活動等吸引更多老年人參與；另一方面，組織更加專業(yè)的社會工作組織、專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)、專業(yè)社會工作人員參與進來，對老年人進行專業(yè)護理、心理疏導(dǎo)，滿足老年人在身體和精神等各方面的需求，消除老齡人口普遍會有的孤獨感。

四、建構(gòu)多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系

目前來看，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)就是我們?nèi)粘Ｋ姷降酿B(yǎng)老院，其所謂的服務(wù)主要就是照顧老人的生活，提供簡單的托老服務(wù)，且服務(wù)水平無差異、服務(wù)項目同質(zhì)，沒有豐富的文化娛樂活動項目，缺乏專業(yè)的護理人員和心理疏導(dǎo)人員，整體服務(wù)水平不高。若要改變此狀況，需要政府引導(dǎo)，建構(gòu)多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。具體實施時，需要對老年人分類服務(wù)，對于收入水平高，且對老年生活質(zhì)量有更高最求的老年人來說，則可以引導(dǎo)其選擇私立、民營的高端養(yǎng)老機構(gòu)，享受更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)；對于收入一般但自理能力較強的老年人，可以進行社區(qū)養(yǎng)老，養(yǎng)老不離家，既滿足了他們對于日間生活需求、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、家政服務(wù)、文化娛樂、團體活動等方面需求，還可以享受資費上的優(yōu)勢；而對于收入較低、生活自理能力較差的老年人，引導(dǎo)其從生活照料及養(yǎng)老費用角度出發(fā)考慮，進入公辦托老所等服務(wù)機構(gòu)。通過政府支持和引導(dǎo)，社會上的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)滿足不同層次老年人的需求，社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)就會成為拉動地方經(jīng)濟增長的一條產(chǎn)業(yè)鏈，且這些養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在各自層次上為贏得更多老年人認可，必然會在競爭中完善自己的養(yǎng)老項目和服務(wù)質(zhì)量，對于老年人來說，就能享受到更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

五、建立多元化籌資渠道，優(yōu)化政府對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)資金的扶持結(jié)構(gòu)

政府對社會養(yǎng)老體系的資金大多是投向社會養(yǎng)老保險的完善和基本養(yǎng)老設(shè)施的完備上，并且也在很大程度上提升了社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，一定程度上提升了老年人的生活水平和減輕了人們的后顧之憂，但基本生活滿足之后的老年人必然會在生活和精神上有更高的需求，為滿足老年人更高的需求，就需要政府積極整合社會優(yōu)勢資源，調(diào)動社會各方面的力量集中辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，拓寬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的籌資途徑，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多渠道資金來源。充足的資金來源可以使得目前的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)在完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系的同時，發(fā)展層次更高、項目更多地文化類、老年保健類、心理健康類服務(wù)項目，滿足老年人個性化、多樣化、高標準的養(yǎng)老服務(wù)需求。而在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資領(lǐng)域，在政府財政支持的基礎(chǔ)上，還可以結(jié)合市場經(jīng)濟實際情況，進入競爭機制，積極引導(dǎo)社會資源、民間資本參與到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的優(yōu)化組合，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金籌措市場化、資金來源多樣性，提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金的有效利用率，解決養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)亟需的資金配套問題，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對社會經(jīng)濟資源的促進和投資作用。而在資金利用方面，也要進行創(chuàng)新和變革，政府撥付的專項資金和社會籌措的資金，要從老年人實際需求出發(fā)進行合理分配和利用，如公立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大多服務(wù)對象是一些收入較低且生活不太能自理的老人，這部分老人一般政府有轉(zhuǎn)向財政補貼，故可以將資金按公立養(yǎng)老機構(gòu)接納的老年人數(shù)量來補貼，在提升這些收入不高、生活不便的老年人的生活質(zhì)量的同時，還能提升資金的利用效率，促使公立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可持續(xù)健康發(fā)展，而對于高端私立、民間的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，則可以通過這些服務(wù)機構(gòu)根據(jù)老年人消費水平提供有針對性的養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金的優(yōu)化配置。

六、加強養(yǎng)老服務(wù)評估及監(jiān)管力度，提升養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境

首先，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)朝著標準化和規(guī)范化方向發(fā)展，需要形成養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的評估和退出機制。政府可以組建專門監(jiān)管機構(gòu)或把對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行質(zhì)量監(jiān)控的事項委托給有資質(zhì)的第三方機構(gòu)來開展。如果政府把此項工作委托給第三方專業(yè)機構(gòu)進行，則在開展評估工作過程中，政府要從宏觀上進行把控，但政府部門在對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行評估之前，要先確定好評估的項目和規(guī)則，這就需要政府相關(guān)部門進行事前調(diào)研，針對老年人的服務(wù)需求設(shè)置評估標準，可以包括機構(gòu)資質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)項目、工作人員的專業(yè)水平、配套工作等，并且要和社會養(yǎng)老機構(gòu)簽訂相關(guān)協(xié)議進行約束和規(guī)范，通過確定的評估標準進行定期和不定期抽查和評估，并且要獎優(yōu)懲劣，如果在評估和抽查過程中發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不符合標準，要嚴厲懲處甚至讓其機構(gòu)退出養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，而對于在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中優(yōu)秀典型要進行政策和資金傾斜，并大力宣傳其好的做法和成效，提升整個養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)意識。在現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政府還要充分利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，構(gòu)建一個方便快捷服務(wù)老齡人口的管理服務(wù)平臺，通過大數(shù)據(jù)等手段及時了解老年人新的需求，統(tǒng)籌安排、集中管理，對老年人在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中遇到的問題及時匯總，并針對問題及時整改，并要以政府專門評估機構(gòu)的評估結(jié)果或政府委托的專業(yè)第三方評估機構(gòu)所出具的評估結(jié)果書面報告為依據(jù)提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。

其次，要提升養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)工作人員整體素質(zhì)。老年人身體和心理都需要關(guān)懷和照顧，養(yǎng)老服務(wù)工作是需要耐心、愛心、責任心且具備一定專業(yè)技能的工作，其對工作人員的要求很高。但目前大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)都不專業(yè)，工作人員大多是農(nóng)村無業(yè)人員，年齡偏大、無相關(guān)培訓(xùn)經(jīng)歷，他們只是能照顧到老年人的日常飲食，對于老年人的心理關(guān)懷和其他文娛方面等需求無法滿足。針對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)人才缺乏的問題，政府應(yīng)進行干預(yù)，不僅要通過提升養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的收入出發(fā)來吸引更多勞動與社會保障專業(yè)的畢業(yè)生來到此領(lǐng)域，還要和各大高職院校合作，為目前在崗的從業(yè)人員提供培訓(xùn)和進修的機會，提升這些工作人員的知識和技能，在防止人員流失的同時提升他們的服務(wù)水平，讓更多老年人能享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

本文是2018年度沈陽市社會科學課題（課題名稱：促進沈陽社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的對策研究，課題負責人：吳沙沙，課題編號：SYSK2018-21-01）階段性研究成果之一。

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（作者單位：遼寧金融職業(yè)學院）