周昌剛 李晴 黎誠(chéng)

摘 要：隨著《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）的實(shí)施，我國(guó)全面開(kāi)展了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。自然資源部下發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)方案》，開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，為建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度探索經(jīng)驗(yàn)。文章首先分析了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：自然資源；統(tǒng)一確權(quán)登記；確權(quán)；問(wèn)題；對(duì)策

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確規(guī)定的一項(xiàng)改革任務(wù)。2016年12月20日，中央七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》及附件《自然資源登記簿》、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)辦法》，辦法提出：“自然資源確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，明確對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。”我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作正式開(kāi)展。由于此項(xiàng)工作剛剛開(kāi)展，很多問(wèn)題還需要進(jìn)一步在工作中完善。

1 自然資源分類(lèi)現(xiàn)狀

從廣義的自然資源角度看，自然資源是指“在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總稱(chēng)”，如土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、生物資源等。很多自然資源既有物權(quán)的排他性，又具有重要的生態(tài)環(huán)境要素，我國(guó)在土地法、礦產(chǎn)資源法、草原法等法律法規(guī)中明確了自然資源的權(quán)利內(nèi)容，又提出了自然資源利用的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)要求。因此，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中自然資源分類(lèi)也要兼顧權(quán)利和生態(tài)環(huán)境需要?，F(xiàn)有自然資源分類(lèi)體系中，首先，相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者從自然、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等角度對(duì)自然資源的分類(lèi)，比如《中國(guó)自然資源學(xué)叢書(shū)》將自然資源劃分為土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、氣候資源、森林資源、草地資源、水產(chǎn)資源、野生植物資源、野生動(dòng)物資源以及旅游資源等10種。其次，從行政行業(yè)管理角度，各行業(yè)管理部門(mén)又對(duì)自然資源按相應(yīng)的管理范圍進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)，如土地管理部門(mén)的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》，劃分為耕地、林地、草地等12個(gè)一級(jí)類(lèi)，水田、天然牧草地、喬木林地等73個(gè)二級(jí)類(lèi)。林業(yè)、海洋、草原等管理部門(mén)也分別依據(jù)本部門(mén)的法律法規(guī)對(duì)所管理的自然資源進(jìn)行分類(lèi)。以上兩種主要自然資源分類(lèi)中，前者側(cè)重自然資源的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境屬性，后者則是側(cè)重于資源的管理角度進(jìn)行分類(lèi)。

2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問(wèn)題

首先，自然資源確權(quán)登記中調(diào)查工作粗放。自然資源范圍包含多種類(lèi)型，在確權(quán)登記工作中，只是簡(jiǎn)單粗放的進(jìn)行整體登記，未進(jìn)行細(xì)化登記，不利于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開(kāi)展和合理的資源利用管理。其次，權(quán)屬來(lái)源資料缺失。由于歷史原因，大量自然資源不具備充分的權(quán)屬來(lái)源資料，并且與周邊集體土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議情況較多，權(quán)籍調(diào)查工作開(kāi)展困難，進(jìn)而無(wú)法開(kāi)展確權(quán)登記工作。二是，缺少經(jīng)費(fèi)支持。自然資源確權(quán)登記工作量較大，由于歷史資料較少，需要開(kāi)展大量調(diào)查工作，但地方政府一般經(jīng)濟(jì)狀況很難滿(mǎn)足經(jīng)費(fèi)需求，造成部分確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢。

3 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作相關(guān)對(duì)策

3.1合理進(jìn)行自然資源分類(lèi)，奠定統(tǒng)一確權(quán)登記工作基礎(chǔ)

首先，建立科學(xué)的多級(jí)分類(lèi)制度。要做好自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，達(dá)到建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的工作目的，必須建立科學(xué)合理、明晰準(zhǔn)確的分類(lèi)體系。以水流、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等6大類(lèi)為基礎(chǔ)，綜合各行業(yè)管理部門(mén)的現(xiàn)有分類(lèi)管理規(guī)定，兼顧自然環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展需要，建立以6大類(lèi)為一級(jí)類(lèi)，細(xì)化擴(kuò)展二級(jí)分類(lèi)，必要可以多級(jí)分類(lèi)的自然資源分類(lèi)體系，實(shí)現(xiàn)自然資源的深入管理。其次，以土地利用分類(lèi)為基礎(chǔ)。在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中，自然資源或者以土地資源的形態(tài)存在，如荒地、灘涂等，或者依附于土地存在，如水流、森林、草原和礦產(chǎn)資源等。因此，在自然資源分類(lèi)中，建議以土地利用分類(lèi)為基礎(chǔ)，綜合《森林法》、《草原法》等部門(mén)法律法規(guī)對(duì)特定自然資源的分類(lèi)規(guī)定，進(jìn)行自然資源的細(xì)化分類(lèi)，建立所有自然資源有機(jī)統(tǒng)一、行業(yè)管理有效銜接的分類(lèi)體系。最后，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的拓展預(yù)留空間。我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作處于初級(jí)階段，現(xiàn)有規(guī)定登記的自然資源主要基于現(xiàn)有管理范圍內(nèi)的資源。在自然資源登記的深入階段，勢(shì)必納入更多屬性的自然資源，比如大氣資源、野生的動(dòng)植物資源等資源類(lèi)型。所以，在自然資源類(lèi)型劃分工作中，要充分考慮未來(lái)自然資源登記類(lèi)型的增加，科學(xué)劃分分類(lèi)體系，為新的自然資源類(lèi)型歸類(lèi)留下空間。

3.2完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記政策，加大權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處力度

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理制度改革和生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是推動(dòng)國(guó)有自然資源保護(hù)和合理利用的重要措施，建議進(jìn)一步完善自然資源確權(quán)登記相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在各個(gè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度體系，制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的法規(guī)和規(guī)范，加強(qiáng)自然資源分類(lèi)體系研究，明確自然資源分類(lèi)原則和標(biāo)準(zhǔn)，建立與土地利用分類(lèi)相融合的自然資源分類(lèi)體系，創(chuàng)新自然資源全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí)，完善自然資源管理體制，按照不同資源種類(lèi)和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度，對(duì)全民所有的自然資源研究實(shí)行中央與地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制；加強(qiáng)自然資源保護(hù)，實(shí)行自然資源損害補(bǔ)償和責(zé)任追究機(jī)制。

此外，還要明確自然資源確權(quán)登記依據(jù)，加大權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處力度。對(duì)于無(wú)權(quán)屬來(lái)源依據(jù)的自然資源的確權(quán)登記工作，建議各地政府根據(jù)本地實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)政策，明確自然資源確權(quán)登記流程，采取開(kāi)展權(quán)籍調(diào)查等方式確定權(quán)屬界線(xiàn)，進(jìn)行確權(quán)登記。對(duì)存在權(quán)屬爭(zhēng)議的，建議成立專(zhuān)門(mén)的爭(zhēng)議調(diào)處組織，集中進(jìn)行爭(zhēng)議調(diào)處，保障確權(quán)登記工作順利完成。

3.3規(guī)范確權(quán)登記方法和標(biāo)準(zhǔn)，為成果資料利用提供保障

首先，確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)格式要統(tǒng)一。要想做好自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，必須有專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)庫(kù)作為支撐，這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)該同時(shí)能夠完成地圖與數(shù)據(jù)的工作，而且兩者的連接要保證無(wú)縫連接，同時(shí)，要保證以后能夠?qū)@些圖與數(shù)據(jù)進(jìn)行編輯修改，在這方面，一些國(guó)外的軟件功能比較強(qiáng)大，性能也比較穩(wěn)定，可以作為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工具軟件。其次，單元內(nèi)資源狀況合理登記?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”）中明確在資源調(diào)查的基礎(chǔ)上對(duì)登記單元內(nèi)資源的類(lèi)型、類(lèi)別、數(shù)量、質(zhì)量和公共管制要求等內(nèi)容進(jìn)行登記。以林地資源為例，林地的四至是一塊林地的基本，而且一般林權(quán)糾紛都發(fā)生在四至，因此，四至在林權(quán)確權(quán)時(shí)就要確認(rèn)好，如果小班與別的小班相鄰，要讓其簽字認(rèn)可邊界，防止將來(lái)發(fā)生糾紛；并且杜絕找人代簽。同時(shí)，四至應(yīng)該以“分水、梁頭、溝邊、山根”等標(biāo)志物明顯的詞為準(zhǔn)，如果四至核實(shí)不清，此林地小班劃定工作不能算作完成。

結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，自然資源確權(quán)登記就是將相對(duì)完整的生態(tài)功能區(qū)域作為一個(gè)自然資源登記單元，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將各類(lèi)自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求全面摸清，并通過(guò)登記的法律手段予以公示明確，落實(shí)到每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，有助于充分掌握自然資源家底，并根據(jù)自然資源容量和承載力進(jìn)行分類(lèi)開(kāi)發(fā)和保護(hù)，做到自然資源分類(lèi)施策。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：

周昌剛，1985-，男，廣東廣州人，工程師，理學(xué)學(xué)士，研究方向：自然資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)。