姜志強(qiáng)

摘 要：自2017年我國(guó)召開(kāi)了“十九大”以來(lái)，新農(nóng)村建設(shè)被放到了更為重要更為顯眼的位置。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化。而有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)，新農(nóng)村土地利用規(guī)劃問(wèn)題的提案在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)層出不窮。新農(nóng)村建設(shè)面對(duì)的主要問(wèn)題就是土地利用規(guī)劃的問(wèn)題，如何提高現(xiàn)下我國(guó)農(nóng)村土地利用規(guī)劃相對(duì)較低的現(xiàn)狀，如何使新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃變得更為合理和高效，成了當(dāng)下亟需解決的問(wèn)題。本文將就我國(guó)新農(nóng)村土地利用規(guī)劃這一問(wèn)題展開(kāi)探析。當(dāng)下我國(guó)新農(nóng)村土地利用規(guī)劃主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，首先是土地利用規(guī)劃的內(nèi)容還不夠統(tǒng)一；其次，規(guī)劃理論仍然沒(méi)有有力的研究理論作為支撐；最后，有關(guān)土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)資料不夠完善，無(wú)法提供足夠的參考依據(jù)。未來(lái)新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃要想做到更進(jìn)一步的空間上的布局優(yōu)化，以及新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的相關(guān)實(shí)踐與理論研究相結(jié)合，還需要規(guī)劃編制更多的試點(diǎn)村。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地利用規(guī)劃；空間布局調(diào)整；理論實(shí)踐結(jié)合

1 當(dāng)前我國(guó)新農(nóng)村的土地利用現(xiàn)狀

我國(guó)有著廣闊的土地資源，但是人均土地的占有量卻并不是很高。這一問(wèn)題，在新農(nóng)村顯得尤為明顯。能夠進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的土地?cái)?shù)量并不是很多。新農(nóng)村的土地利用的現(xiàn)狀，仍然是處在不斷探索，不斷完善的階段。

1.1 越發(fā)明顯的土地矛盾

我國(guó)擁有960萬(wàn)平方公里的陸地面積，也就是說(shuō)我們的土地面積約有144億畝。但是這144億土地當(dāng)中，僅有20億畝用于耕地，在我國(guó)國(guó)土總面積中的占比是13.9%。在除此之外的土地當(dāng)中，還有大約19.3億畝的荒地是宜農(nóng)宜林的，這部分荒地約占國(guó)土總面積的13.4%。也就是說(shuō)，可種植可利用的土地當(dāng)中，我們幾乎有一半的土地是被閑置的。隨著我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在以很快的速度發(fā)展，人口也明顯增多。很多村莊村戶對(duì)耕地的需求越來(lái)越大，占有量不斷增多。而閑置的荒地由于缺乏相比于耕地更為肥沃的土壤肥力，少有村戶愿意去開(kāi)墾荒地。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1公頃耕地在發(fā)達(dá)國(guó)家只要負(fù)擔(dān)1.8人，在發(fā)展中國(guó)家則是4人，而在中國(guó)，1公頃土地要負(fù)擔(dān)8人。耕地需求量不斷增大，而耕地的人均占比日益減少，引發(fā)了越來(lái)越明顯的土地矛盾。

1.2 “空心村”現(xiàn)象仍然普遍

空心村，是指在農(nóng)村建設(shè)時(shí)，農(nóng)民進(jìn)行新建住宅的過(guò)程當(dāng)中，由于過(guò)分嚴(yán)重滯后的村莊規(guī)劃，使得農(nóng)民在進(jìn)行建設(shè)居民點(diǎn)，選取占用地時(shí)，不能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行有效地、合理地規(guī)劃和利用。這種不合理無(wú)規(guī)劃的土地利用和建設(shè)，導(dǎo)致了農(nóng)民的新建住宅往往分布在村莊外圍，但是村莊內(nèi)仍然存在著閑置的土地以及大量的空閑的宅基地。也正因此導(dǎo)致了村子內(nèi)部空置卻仍在往外延建的情況，出現(xiàn)了被稱之為“空心村”的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象一直普遍存在，居民點(diǎn)長(zhǎng)期處于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，自然發(fā)展的狀態(tài)當(dāng)中。這一現(xiàn)狀也與我國(guó)的城市化以及工業(yè)化的進(jìn)程推進(jìn)有不可分割的關(guān)系。在城市化與工業(yè)化不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，大量的農(nóng)村青年與壯年進(jìn)入城市打工，這些民眾雖然在農(nóng)村有住房，但是一年當(dāng)中能夠住在農(nóng)村當(dāng)中的時(shí)間卻少之又少。因而長(zhǎng)期住在農(nóng)村的多是年老體邁著以及學(xué)齡兒童，這就導(dǎo)致農(nóng)村長(zhǎng)期居住的人口就像大樹(shù)的空心一樣，也從某種程度上造成了土地資源的浪費(fèi)。這種建設(shè)實(shí)際上是由于只對(duì)土地增量的發(fā)展重視而不能考慮到所有土地的潛力挖掘的一種建設(shè)。

1.3缺乏相應(yīng)的土地規(guī)劃管理

1.3.1村莊規(guī)劃不細(xì)

大部分農(nóng)村的村莊規(guī)劃，對(duì)村民住宅的規(guī)劃規(guī)定十分粗略，相對(duì)簡(jiǎn)單。很多村莊規(guī)劃都只是對(duì)住宅的建筑朝向進(jìn)行了大致的規(guī)定，但是其他方面如建筑選址、建筑整體規(guī)劃等并沒(méi)有明確的規(guī)定。因而多數(shù)村民的住宅在建造的時(shí)候會(huì)“沿路而建”，住址建造的時(shí)候受地貌，交通的影響較大。同時(shí)住宅與住宅之間相隔較遠(yuǎn)，空置的閑地相對(duì)較多。因?yàn)橥鶗?huì)出現(xiàn)建筑排列不夠規(guī)則、居住點(diǎn)相對(duì)分散的情況，這也使得土地利用率大大降低，農(nóng)村土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)也會(huì)使得在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中，工程量變大、成本更高、利用率卻不足。

1.3.2道路交通無(wú)序

由于村莊的布局大部分都相對(duì)散亂，因而多數(shù)農(nóng)村村內(nèi)的道路分布也相對(duì)散亂，沒(méi)有規(guī)則。村內(nèi)的道路分為兩部分，一是主干道，一是支路。這樣的交通網(wǎng)絡(luò)還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完善的程度，不合理的規(guī)劃仍然存在，也對(duì)村民進(jìn)行正常生產(chǎn)和日常的生活需要產(chǎn)生了負(fù)面影響。

2 當(dāng)前規(guī)劃體系中存在的問(wèn)題

在我國(guó)現(xiàn)下的農(nóng)村土地利用規(guī)劃當(dāng)中，很多規(guī)劃仍然需要進(jìn)一步的探究以及完善。我國(guó)的土地規(guī)劃體系目前已經(jīng)形成了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的規(guī)劃當(dāng)中，也在逐步的將其規(guī)劃在實(shí)施層面的重要部分。但是有關(guān)于農(nóng)村土地如何進(jìn)行恰當(dāng)組織以及有效利用的規(guī)劃的理論仍然不夠成熟，相關(guān)技術(shù)仍然處于摸索的階段。一些相應(yīng)的土地利用的規(guī)劃編制仍然處于實(shí)行的階段，大多數(shù)都是對(duì)一些試點(diǎn)村進(jìn)行實(shí)施的，這樣的個(gè)案研究顯然存在特殊性。就目前來(lái)看，我國(guó)的土地利用規(guī)劃的體系當(dāng)中，對(duì)涉及到村一級(jí)的規(guī)劃仍然不夠明確，在新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃時(shí)，仍然存在以下問(wèn)題。

2.1理論研究不足

在新農(nóng)村土地利用方面，我國(guó)現(xiàn)行的總體規(guī)劃體系當(dāng)中，總體規(guī)劃的最低一級(jí)是鄉(xiāng)級(jí)土地的規(guī)劃。而對(duì)村級(jí)土地的利用規(guī)劃目前仍處于對(duì)個(gè)別試點(diǎn)村的個(gè)案研究的階段，相應(yīng)的法律依據(jù)沒(méi)有特別清晰，理論支撐也不夠堅(jiān)定，更沒(méi)有太過(guò)成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒。整個(gè)關(guān)于新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的理論體系仍然需要建立與進(jìn)一步的完善。

2.2規(guī)劃內(nèi)容相對(duì)散亂

就目前來(lái)看，有關(guān)于村級(jí)土地的利用當(dāng)中，相應(yīng)的規(guī)劃編制當(dāng)中的主要內(nèi)容還存在著相當(dāng)大的爭(zhēng)議。即便是在不同的試點(diǎn)村當(dāng)中，其規(guī)劃內(nèi)容的差別也相對(duì)較大。部分專家認(rèn)為，在村級(jí)土地利用的規(guī)劃當(dāng)中，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括相應(yīng)規(guī)劃區(qū)的范圍，供排水、牲畜養(yǎng)殖場(chǎng)、電力供應(yīng)、道路、住宅等諸如此類的農(nóng)村生產(chǎn)以及生活服務(wù)的設(shè)施，其余公益工程建設(shè)的用地布局以及相關(guān)的建設(shè)要求，還有相應(yīng)的一些歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和農(nóng)業(yè)用地這些自然資源的安排，都應(yīng)納入其中；還有專家認(rèn)為，村級(jí)土地的利用和規(guī)劃的主要目的應(yīng)當(dāng)是對(duì)當(dāng)?shù)氐挠玫匦б孢M(jìn)行提高，使得居民所居住的生態(tài)環(huán)境有所改善，因而基本的農(nóng)田、住宅建造用地的的布局優(yōu)化應(yīng)當(dāng)是重頭戲。

2.3基礎(chǔ)資料相對(duì)缺乏

在有關(guān)新農(nóng)村的村級(jí)土地利用規(guī)劃當(dāng)中，目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的圖件比例尺。當(dāng)前我國(guó)的五級(jí)規(guī)劃體系當(dāng)中，最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的土地利用規(guī)劃的比例尺要求是11萬(wàn)，縣、鄉(xiāng)級(jí)的土地利用規(guī)劃圖件與村級(jí)土地的利用規(guī)劃需要并不匹配。我們現(xiàn)有的圖件大部分都無(wú)法適用到土地利用中的微觀尺度規(guī)劃當(dāng)中，現(xiàn)有的規(guī)劃文本當(dāng)中的用地指標(biāo)無(wú)法對(duì)小尺度規(guī)劃進(jìn)行準(zhǔn)確的定量，只能大概明確其所有范圍。同時(shí)，當(dāng)下農(nóng)村中的村級(jí)土地利用規(guī)劃，要么就是幾乎沒(méi)有，即便有，規(guī)劃當(dāng)中的基礎(chǔ)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)也相對(duì)殘缺或者不夠精準(zhǔn)。

2.4仍然缺乏相對(duì)明確的定位

村級(jí)土地利用規(guī)劃從規(guī)劃類型上來(lái)看，是整個(gè)規(guī)劃體系當(dāng)中最為基礎(chǔ)也是最低的一個(gè)層次。但是目前的情況是，大家對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃到底該如何定位仍然存有很大爭(zhēng)議。一部分專家對(duì)此的看法是村級(jí)土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)屬于詳細(xì)規(guī)劃，它并不能作為專門(mén)的一級(jí)規(guī)劃來(lái)處理。因?yàn)榇寮?jí)土地利用規(guī)劃提出的背景是在新農(nóng)村建設(shè)以及當(dāng)下的城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌，它主要立足于解決三農(nóng)問(wèn)題；還有的學(xué)者持截然不同的態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將村級(jí)土地利用規(guī)劃定位為一級(jí)規(guī)劃，并將它劃進(jìn)我國(guó)土地利用的總體規(guī)劃體系當(dāng)中；另一部分學(xué)者認(rèn)為，我們現(xiàn)在所關(guān)注的村級(jí)土地利用規(guī)劃，它是對(duì)當(dāng)下的總的土地利用規(guī)劃體系的進(jìn)一步深化和擴(kuò)展，是對(duì)當(dāng)前規(guī)劃體系的完善。

2.5沒(méi)有及時(shí)評(píng)價(jià)與整理

當(dāng)前我們?cè)趪?guó)內(nèi)有關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)行當(dāng)中所做的一部分的實(shí)施以及預(yù)測(cè)，都缺少在執(zhí)行規(guī)劃以后對(duì)所作出的成果進(jìn)行評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)。但是在村級(jí)土地利用規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，對(duì)其實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)是至關(guān)重要的一個(gè)部分。土地利用規(guī)劃的過(guò)程要保持其完整性，在應(yīng)有的制定規(guī)劃要保證科學(xué)合理、實(shí)施執(zhí)行保證準(zhǔn)確高效之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)所制定的規(guī)劃實(shí)施之后的效果進(jìn)行細(xì)致的分析和總結(jié)。這樣才能夠及時(shí)有效的判斷所擬定的土地利用規(guī)劃是否合適、是否具有普遍的可行性。

3 對(duì)新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的建議

3.1村鎮(zhèn)居民居住要相對(duì)集中

當(dāng)下大多數(shù)鄉(xiāng)村分布較為散亂，十分影響整體新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃。如果能夠鼓勵(lì)村鎮(zhèn)居民相對(duì)集中的居住，就能夠?yàn)檫@一問(wèn)題提供一個(gè)更為合適的解決方法。村鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高生產(chǎn)力，可以依托城鎮(zhèn)來(lái)進(jìn)行。

大部分農(nóng)村目前都已經(jīng)修建了村村通的公路，加之當(dāng)下種類多樣的交通工具，交通十分快速便捷。以平原地區(qū)來(lái)說(shuō)，在5平方公里左右的范圍內(nèi)設(shè)立一個(gè)村鎮(zhèn)是可以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求的。而在山區(qū)當(dāng)中的這個(gè)范圍可以縮至1.5平方公里的范圍左右。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村當(dāng)中，大部分新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都不低于千人，甚至人口較多的，會(huì)在1萬(wàn)人或萬(wàn)人往上。在這樣的人口密度的情況下，村鎮(zhèn)居民進(jìn)行集中居住，有利于擴(kuò)大村鎮(zhèn)居民的活動(dòng)范圍，增加村鎮(zhèn)居民的信息量，促進(jìn)居民間的來(lái)往，這正是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸趨向于集約化以及專業(yè)化所需要的。而集中居住的另一個(gè)好處是能夠是農(nóng)業(yè)發(fā)展往市場(chǎng)農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的方向轉(zhuǎn)變，是農(nóng)業(yè)發(fā)展多元化，促進(jìn)新農(nóng)村的生產(chǎn)力。

村鎮(zhèn)居民集中居住的重點(diǎn)是這一規(guī)劃必須充分尊重村鎮(zhèn)居民本身意志，如果不考慮村鎮(zhèn)居民的實(shí)際情況，影響到村鎮(zhèn)中農(nóng)民的土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么集中居住的這個(gè)辦法是一定行不通的。政府在規(guī)劃村鎮(zhèn)居民集中居住地點(diǎn)的時(shí)候，主要應(yīng)當(dāng)考慮到兩個(gè)方面：一是所規(guī)劃地域是否適合村鎮(zhèn)居民進(jìn)行方便的生產(chǎn)生活，二是規(guī)劃的住宅設(shè)計(jì)能否滿足村鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活需要。在這兩個(gè)方面的考慮當(dāng)中，既要站在村鎮(zhèn)居民的角度來(lái)思考，也要廣泛收集當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)居民的意見(jiàn)建議。包括但不限于政府出面規(guī)劃建設(shè)，尊重村鎮(zhèn)居民的自主性，村鎮(zhèn)居民可以根據(jù)自己的需求和考慮按照給定規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。只要在規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中秉承務(wù)實(shí)全面的原則，對(duì)新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃一定能夠起到積極的促進(jìn)作用。

3.2更加重視土地復(fù)墾

農(nóng)村的土地整理以及土地復(fù)墾，往往不是村鎮(zhèn)居民或者村級(jí)單位能夠獨(dú)立完成的。土地整理以及土地復(fù)墾需要相對(duì)較高的資金運(yùn)作。在資金方面，政府投資要作為主要的引導(dǎo)主力，大力吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金對(duì)土地整理進(jìn)行投入。要能夠形成以村鎮(zhèn)居民為主，多方經(jīng)濟(jì)組織參與其中的綜合性、扶持性、多遠(yuǎn)化的投資模式。畢竟村鎮(zhèn)居民擴(kuò)充耕地以及獲取更多建設(shè)土地的重要途徑就是通過(guò)土地整理以及土地復(fù)墾。

3.3提高政府參與力度

新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃，并非只是村鎮(zhèn)居民的責(zé)任。政府的有關(guān)部門(mén)以及相關(guān)的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)積極參與其中。新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃工作需要上述部門(mén)或組織的幫助和扶持。而政府的有關(guān)部門(mén)在參與過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃的工作內(nèi)容、新農(nóng)村建設(shè)各期要進(jìn)行到何種程度以及在新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中的各項(xiàng)要求做出明確細(xì)致的規(guī)定。

4 結(jié)語(yǔ)

就目前來(lái)看，村級(jí)土地的利用規(guī)劃工作仍然具有相當(dāng)大的發(fā)展空間，新新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃也擁有最好的發(fā)展機(jī)遇?？傮w來(lái)看，新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃工作整體發(fā)展趨勢(shì)良好，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)步邁進(jìn)。而在新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃當(dāng)中重視空間布局的優(yōu)化，逐步完善村級(jí)土地利用規(guī)劃的實(shí)踐，在實(shí)踐、分析以及總結(jié)當(dāng)中，獲取成熟的理論體系，更能為我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)取得更為顯著的成果。

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