羅智勇

【摘 要】本文通過(guò)對(duì)基層腐敗案件——馬超群案的整理分析，從政府部門內(nèi)部控制要素方面研究基層腐敗的原因。分別從基層內(nèi)部環(huán)境建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)、信息溝通、監(jiān)管機(jī)制四個(gè)方面探討本案中基層內(nèi)部控制的缺陷和存在的問(wèn)題。并結(jié)合分析結(jié)果進(jìn)一步探討如何改進(jìn)基層內(nèi)部控制，遏制基層腐敗。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制；權(quán)力制衡；職業(yè)道德

2014年，我國(guó)發(fā)布了一系列政府部門方面的法律規(guī)范，更是采取壯士斷腕的決心全面進(jìn)行反腐行動(dòng)。本文通過(guò)梳理馬超群貪污案的來(lái)龍去脈，分析為何基層部門頻發(fā)“小官巨腐”的事件，進(jìn)一步分析與權(quán)力和義務(wù)息息相關(guān)的基層部門內(nèi)部控制存在的問(wèn)題和缺陷，探討《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）在基層業(yè)務(wù)部門的執(zhí)行力度和落實(shí)情況，結(jié)合實(shí)際案例和具體情況提出相應(yīng)的建議和措施，從而希望對(duì)政府基層業(yè)務(wù)的公正、陽(yáng)光、有效的執(zhí)行有促進(jìn)作用。

一、馬超群案例介紹

2014年，我國(guó)查獲了全國(guó)上下多起貪污腐敗案。而在這些案件中，以“小官巨貪”案件類型的數(shù)量所占比例為最，達(dá)到總查獲貪污案的七成以上，本文所研究的馬超群案就是“小官巨貪”案中的典型案例之一。

（一）政府部門的定義

一般來(lái)說(shuō)，行政單位也叫政府部門，事業(yè)單位作為非營(yíng)利組織的組成部分，既獨(dú)立于政府部門也獨(dú)立于企業(yè)部門，屬于自成體系的組織形式，但是其運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、社會(huì)職能和資金屬性的特點(diǎn)與政府部門同出一轍，本質(zhì)上也屬于廣義政府部門體系中的重要組成部分。

（二）什么是“小官巨貪”

“小官巨貪”：這類案件一般都是官小，膽大，錢多，擁有實(shí)權(quán)。近年來(lái)隨著防腐力度的逐漸加大，其越來(lái)越受到公眾和政府部門的重視。馬超群案件中，馬超群屬于秦皇島市城市管理局副調(diào)研員，副處級(jí)干部。職位并不高，但是涉案金額巨大。

（三）馬超群腐敗案詳情

2014年11月，經(jīng)北京一家央企背景的公司舉報(bào)，河北省領(lǐng)導(dǎo)批示查辦秦皇島市北戴河供水總公司原總經(jīng)理馬超群貪污案件，其“小官巨貪”案情細(xì)節(jié)被爆出。相關(guān)紀(jì)檢機(jī)關(guān)從其家里搜出1億多現(xiàn)金、30多公斤黃金及68套房產(chǎn)手續(xù)，龐大的貪污款項(xiàng)在當(dāng)?shù)匾疝Z動(dòng)和嘩然。

二、從內(nèi)部控制角度分析馬超群案例原因

為何基層部門頻發(fā)“小官巨腐”的事件？通過(guò)調(diào)查馬超群案件這一典型案例，梳理馬超群貪污案的來(lái)龍去脈，總結(jié)其特點(diǎn)，單位層面內(nèi)部控制活動(dòng)和規(guī)范的缺失是很重要的原因。一方面，政府部門相關(guān)的內(nèi)部控制規(guī)范和制度才剛剛起步，法律法規(guī)層面仍然有著很多空白和模糊的地方。一方面，越是基層，相關(guān)的規(guī)范文件越是難以發(fā)揮應(yīng)有的法律效應(yīng)和威懾力。馬超群案件中，政府內(nèi)控和基層管理?xiàng)l例顯然沒有落實(shí)到位。其能在十?dāng)?shù)年間屢屢涉案而安然無(wú)恙，不得不說(shuō)，除卻其自身的職業(yè)素質(zhì)因素，自來(lái)水廠在內(nèi)部控制方面的嚴(yán)重缺失也是及其重要的原因。

（一）內(nèi)部環(huán)境失調(diào)

組織架構(gòu)極為不合理。馬超群作為自來(lái)水廠的一把手，完全掌握著這個(gè)單位的人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)，儼然將本應(yīng)服務(wù)群眾的事業(yè)單位打造成了自己斂財(cái)?shù)牡叵峦鯂?guó)。作為自來(lái)水廠的最高管理者，其既無(wú)人牽制，也無(wú)人監(jiān)管，直接造成整個(gè)部門的控制制度、控制設(shè)施被架空。

道德觀念敗壞。馬超群案件中，權(quán)力人員利用職務(wù)之便貪污受賄，挪用公款，行事跋扈，眼前只有自身利益，完全沒有作為政府人員的工作操守和職業(yè)道德。據(jù)當(dāng)?shù)刂槿送嘎?，馬超群本身業(yè)績(jī)不高，素質(zhì)低下，浸淫水務(wù)系統(tǒng)17年，在職工間口碑差。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在漏洞

行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)主要包括濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)、資金使用效率低下的風(fēng)險(xiǎn)、資源配置不合理的風(fēng)險(xiǎn)和道德尋租風(fēng)險(xiǎn)等。主要關(guān)注的是政治風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)的控制對(duì)單位負(fù)責(zé)人的政治生命、單位的政治形象有著重要影響。

（三）信息與溝通不能及時(shí)有效

馬超群的落馬原因很值得深思，其舉報(bào)者并非是是本地人，而是外地一家企業(yè)。一家大企業(yè)在秦皇島市建設(shè)一座高級(jí)酒店，馬超群伸手向酒店要錢，被索賄的酒店無(wú)奈只得“從命”。但馬超群收錢后嫌少，第二次又向酒店索賄數(shù)百萬(wàn)元，酒店不堪其擾，將索賄過(guò)程錄音。錄音資料隨后被舉報(bào)到有關(guān)部門，導(dǎo)致其案發(fā)落馬。這家導(dǎo)致其落馬的企業(yè)實(shí)則有著北京央企背景，才能夠有效檢舉。

（四）內(nèi)部監(jiān)督虛置

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)前部分行政事業(yè)單位并未設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，或是雖然設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但卻缺乏足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性。馬超群案件中，自來(lái)水廠實(shí)則存在“一言堂”現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)嚴(yán)重，其內(nèi)部審計(jì)人員不能認(rèn)真履行內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)和權(quán)限，沒有如實(shí)、公正地編寫審計(jì)報(bào)告，內(nèi)審機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管作用。而在外部監(jiān)督方面，財(cái)政部門和審計(jì)部門大多側(cè)重檢查單位資金的使用是否合理、合法，對(duì)單位是否具有完善的內(nèi)部控制制度未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性檢查，外部監(jiān)督缺乏力度也是水廠單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的一個(gè)重要影響因素。

三、基于馬超群案加強(qiáng)政府部門內(nèi)控的建議

（一）重視權(quán)力制衡

內(nèi)部控制的最基本原則是權(quán)力制衡，落實(shí)基層部門收入業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，在范圍內(nèi)部進(jìn)一步完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的三權(quán)分立，才能夠有效發(fā)揮流程控制作用，預(yù)防基層腐敗。對(duì)于涉及國(guó)家財(cái)產(chǎn)資源的事項(xiàng)，采取聯(lián)簽制度，避免權(quán)力掌握在個(gè)別人手中，給組織的規(guī)范運(yùn)營(yíng)和內(nèi)部的控制活動(dòng)造成重大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，規(guī)范職能職責(zé)劃分，避免一人多崗現(xiàn)象，注意分離不相容崗位，如采購(gòu)與財(cái)產(chǎn)保管分離，會(huì)計(jì)與出納分離等；另一方面規(guī)范預(yù)算、資金和費(fèi)用支出等的管理，確定單位內(nèi)控的重點(diǎn)和目標(biāo)，確定合理的報(bào)銷審批程序，明確建立授權(quán)和分配責(zé)任的方法，防止舞弊事件發(fā)生，對(duì)重大事項(xiàng)則應(yīng)按程序?qū)嵭屑w決策審批，責(zé)任到位，權(quán)責(zé)對(duì)等，進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度。

（二）財(cái)產(chǎn)及信息公開

官員財(cái)產(chǎn)公示制度是世界通用的反腐利器，自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)正式推出官員財(cái)產(chǎn)公示制度，既是旨在通過(guò)制度打擊腐敗。信息公開，官員才會(huì)不敢腐敗。陽(yáng)光是最好的防腐劑，官員財(cái)產(chǎn)暴露在陽(yáng)光下接受監(jiān)督，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。官員曬財(cái)產(chǎn)、報(bào)家底，可從制度層面有效遏制腐敗。作為政府官員既然擔(dān)任公職，行使人民賦予的公共權(quán)力，就要犧牲一些隱私權(quán)，接受人民的監(jiān)督。

（三）建立公民監(jiān)督平臺(tái)

在各種監(jiān)督并用的前提下，公民監(jiān)督應(yīng)予以高度重視。一方面，可以提供公眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)。隨著電腦的普及，公民可以利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)督，群眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)把發(fā)生在自己身邊的官員貪腐事件在第一時(shí)間公諸于眾。由于網(wǎng)絡(luò)具有很好的隱蔽性，群眾在利用網(wǎng)絡(luò)檢舉揭發(fā)貪腐事件時(shí)，還可以減免被打擊報(bào)復(fù)的可能性。另一方面，可以采取有獎(jiǎng)舉報(bào)貪腐制度?？梢越梃b韓國(guó)舉報(bào)貪腐有獎(jiǎng)的做法，韓國(guó)政府為動(dòng)員全民監(jiān)督腐敗，在對(duì)舉報(bào)人相關(guān)情況保密的前提下，視舉報(bào)信息的重要程度給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。這一做法可以很好地調(diào)動(dòng)普通群眾監(jiān)督基層官員貪腐的積極性和主動(dòng)性。

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