李斌雄

[摘 要] 經(jīng)過長期努力特別是改革開放40年的努力，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設已經(jīng)全面走上了科學化、程序化、體系化發(fā)展的軌道。迄今為止，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架得以科學確立，即以黨章為根本，以民主集中制為核心，以條例、準則等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領域和各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機統(tǒng)一體。黨的十八大以來，在堅持黨的全面領導、推進全面從嚴治黨和推進制度治黨、依規(guī)治黨的進程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得了歷史性成就和新的實踐經(jīng)驗，形成了習近平新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設思想。

[關鍵詞] 改革開放40年；黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)制度體系；黨內(nèi)法規(guī)制度建設史；習近平新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設思想

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）10-0010-20

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會作出把黨的工作重心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，實行改革開放的歷史性決策，實現(xiàn)了新中國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折。改革開放是決定中國命運的重大決策，深刻地影響著黨的建設和黨的領導。改革開放經(jīng)歷了起步階段、全面展開階段、逐步深化階段和全面深化階段。黨在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設也經(jīng)歷了四個階段，即改革開放起步到全面展開階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設的恢復和改革（1978-1990）；改革開放新階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設走向程序化（1990-2002）；全面建設小康社會階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設走向科學化（2002-2012）；中國特色社會主義新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設走向體系化（2012-2018）。

一、改革開放起步到全面展開階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設的恢復和改革

黨的十一屆三中全會把全黨的工作重心和全國人民的注意力從“階級斗爭”轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，恢復和重申了黨的思想路線即一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，實事求是，在實踐中檢驗真理和發(fā)展真理；重新確立民主集中制和集體領導原則，恢復黨的組織路線。從改革開放起步到1992年鄧小平南方談話發(fā)表，黨的建設面臨著執(zhí)政、改革開放和發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟的嚴峻考驗，黨組織規(guī)模和黨員隊伍也持續(xù)擴大，全國黨員總人數(shù)由1978年的36981346人增加到1990年的50321001人，迫切需要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設。

第一，鄧小平科學闡述黨規(guī)與國法的關系，提出改革黨和國家的領導制度問題。在改革開放的起步階段，鄧小平高度重視黨規(guī)黨法建設，提出要改革和完善黨和國家的領導制度、組織制度和工作制度，要健全和維護黨規(guī)黨法。1978年11月至12月間召開的中央工作會議為黨的十一屆三中全會召開做了準備。12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上發(fā)表《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話成為黨的十一屆三中全會的主題報告。在講話的第二部分“民主是解放思想的重要條件”中，鄧小平說：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法。切實把我們的黨風搞好。”[1] 147這是鄧小平首次對黨規(guī)黨法與國家法律之間的關系進行明確闡述。1978年12月22日，具有歷史轉折意義的黨的十一屆三中全會發(fā)布公報，作出一系列加強黨的建設的部署，決定健全黨規(guī)黨法，整頓黨的作風。公報強調(diào)：“根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗教訓，全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀?！薄皶h認為，國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！薄凹o律檢查委員會的根本任務，就是維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風。”[2] 11-12建立、健全和維護黨規(guī)黨法成為黨的十一屆三中全會以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設的主要任務。

中共中央政治局于1980年8月18日至23日召開擴大會議，主要討論黨和國家領導制度的改革問題。鄧小平代表黨中央在會上作了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。鄧小平指出：“改革黨和國家領導制度及其他制度，是為了充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展?！?[1] 322從黨和國家現(xiàn)行的領導制度、干部制度方面來說，主要弊端是官僚主義現(xiàn)象、權力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象。“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”[1] 333“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[1] 333。鄧小平要求：“制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實施?！盵1] 341“對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”[1] 332要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度，大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和破格使用優(yōu)秀人才。鄧小平的這篇重要講話，后經(jīng)中央政治局會議通過，成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設和政治體制改革的綱領性文獻。

第二，黨的十一屆五中全會制定《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》。黨的十一屆三中全會決定恢復成立中央紀律檢查委員會。1979年1月4日至22日，中央紀律檢查委員會舉行第一次全體會議，會議在總結歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，討論并擬定了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則（草案）》。1979年3月，中共中央決定將《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則（草案）》向全黨公布。經(jīng)過近一年的討論、征求意見和反復修改，1980年2月23日至29日，黨的十一屆五中全會召開，正式通過了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》），并向全國公布?！稖蕜t》提出了12條黨內(nèi)政治生活準則，采用段落形式表述政治生活準則的原則要求和具體內(nèi)容，開列正面清單和負面清單，為全黨提供了明確具體的行為準則。《準則》批判了“文化大革命”期間林彪、“四人幫”肆意踐踏“黨規(guī)黨法”的行為[2] 376，并提出：“《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》是黨的重要法規(guī)，全體黨員要認真學習，自覺遵守，要對照《準則》的規(guī)定，認真檢查自己的工作和作風。黨的各級領導機關和領導干部要帶頭執(zhí)行。任何黨員如果違反本準則，要進行批評教育，情節(jié)嚴重的必須按照黨的紀律給予處分，直至開除黨籍?！盵2] 376《準則》把黨章的有關規(guī)定和民主集中制的原則具體化，使黨內(nèi)政治生活制度和組織生活制度更加完備，更加適合新形勢新任務的需要，是對十一大黨章的重要補充?！稖蕜t》公布后，中央紀委在一年內(nèi)先后召開三次座談會，推動《準則》的貫徹實施。

第三，黨的十二大制定改革開放新時期的第一部黨章。黨的十二大以提出建設有中國特色的社會主義重大命題被載入史冊。以這次會議為標志，改革開放進入全面展開階段。1982年9月1日至11日，黨的十二大在北京召開。鄧小平在大會開幕詞中明確提出了“建設有中國特色的社會主義”的重大命題[3] 3。大會審議通過了《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設的新局面》的政治報告，提出了“把黨建設成為領導社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的堅強核心”的目標和當前黨的建設的任務[4] 39，審議通過了新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》。十二大黨章包括總綱和10章50條。各章內(nèi)容包括黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組、黨和共產(chǎn)主義青年團的關系。新黨章清除了黨的十一大黨章中“左”的錯誤，增加了黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組、黨和共產(chǎn)主義青年團的關系等五章，其中黨的干部一章是歷屆黨章中所沒有的。新黨章繼承和發(fā)展了黨的七大、八大黨章的優(yōu)點，特點是總綱內(nèi)容比較充實，對黨員和黨的干部的思想、政治、組織上的要求比歷屆黨章的規(guī)定更加嚴格，對民主集中制和黨紀作出比較充分、具體的規(guī)定，對改善黨的中央和地方組織的體制、黨的紀律和紀檢機關、對黨的基層組織建設以及黨團關系，都作出許多新規(guī)定。如第22條規(guī)定設立黨的中央顧問委員會。十二大黨章總綱明確提出了中國共產(chǎn)黨的組織和黨員都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，第37條明確提出廢除干部職務實際上存在的終身制等內(nèi)容。從黨章史比較看，十二大黨章是黨執(zhí)政以來比較充實、完善的一部黨章并在實踐中進一步發(fā)展、完善。1987年1月13日，中央紀委發(fā)出《關于共產(chǎn)黨員必須嚴格遵守黨章的通知》，對自覺遵守黨章、嚴格執(zhí)行紀律作出3條規(guī)定，認為：“共產(chǎn)黨員是否真誠地擁護黨的綱領，遵守黨的章程，充分履行黨員的義務，言論行動是否符合黨章的規(guī)定，這是衡量一個共產(chǎn)黨員是否合格的根本標準?！盵5] 331

第四，黨的十三大強調(diào)要從嚴治黨，加強黨的制度建設，提出黨的建設要探索一條靠改革和制度建設的新路子。1986年9月28日，黨的十二屆六中全會通過的《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》提出：“建設好黨的作風，思想教育很重要，制度建設也很重要?！痹谥醒肴珪臎Q定中正式提出了黨的制度建設問題。1987年10月25日至11月1日，黨的十三大在北京舉行。大會審議通過了《沿著有中國特色的社會主義道路前進》的政治報告和《中國共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》。黨的十三大系統(tǒng)闡述社會主義初級階段的理論，明確概括黨在社會主義初級階段的基本路線，確定在改革開放實踐中加強黨的建設的基本方針。大會報告提出：“新時期黨的一切工作，都必須保證黨的基本路線的貫徹執(zhí)行?！盵6] 41強調(diào)黨處于執(zhí)政地位，必須經(jīng)得起執(zhí)政的考驗和改革開放的考驗。指出在黨內(nèi)反腐敗，“僅僅靠教育不能完全解決問題，必須從嚴治黨，嚴肅執(zhí)行黨的紀律”[6] 45。這是在黨的全國代表大會的政治報告中首次針對反腐敗而提出“從嚴治黨”的任務。因此，要“切實加強黨的制度建設”“在新的歷史條件下，在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”[6] 43-46。這是對黨執(zhí)政以來歷史經(jīng)驗教訓的總結。黨的十三大未對黨的十二大黨章作出全面修改，只是作出10條條文修正[6] 53-56。十三大黨章修正案修改的主要內(nèi)容包括規(guī)定了差額選舉辦法；黨組織討論決定重要問題要進行表決；增加黨的全國代表大會的職權；規(guī)定中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構；規(guī)定中央軍事委員會主席、中央顧問委員會主任、中央紀律檢查委員會第一書記不從中央政治局常務委員會中產(chǎn)生，而由中央委員會決定或批準；規(guī)定企業(yè)黨組織的作用是對黨和國家的方針政策在本單位的貫徹實行保證監(jiān)督，不再領導本單位的工作；取消在中央和地方國家機關、經(jīng)濟組織和文化組織中的黨組。

第五，改革并完善黨和國家的領導制度、組織制度、工作制度。黨的十一屆三中全會后，黨在建立健全黨的代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度、黨的集體領導制度、黨員民主權利保障制度、密切聯(lián)系群眾制度、精神文明建設和思想政治工作制度等方面采取了一系列措施。在改革黨的領導制度和工作制度方面的法規(guī)制度有：《中共中央關于堅持“少宣傳個人”的幾個問題的指示》（1980年7月30日），《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》（1982年4月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)），《中共中央關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》（1986年7月10日），《中共中央批轉中央統(tǒng)戰(zhàn)部〈關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告〉的通知》（1986年7月16日），《中共中央關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯(lián)工作領導的通知》（1989年12月21日），《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（1989年12月30日），《中共中央關于加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的通知》（1990年7月14日），《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年3月12日黨的十三屆六中全會通過），《中共中央關于進一步加強和改進知識分子工作的通知》（1990年8月14日）等。在黨的思想政治工作制度方面的法規(guī)制度有：《中共中央關于加強農(nóng)村思想政治工作的通知》（1983年1月20日），《中共中央關于批轉〈國營企業(yè)職工思想政治工作綱要（試行）〉的通知》（1983年7月1日），《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》（1986年9月28日黨的十二屆六中全會通過），《中共中央關于加強和改進高等學校思想政治工作的決定》（1987年5月29日），《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》（1988年12月25日），《中共中央轉發(fā)總政治部〈關于新形勢下加強和改進軍隊政治工作的若干問題〉的通知》（1990年2月16日）等。此外，在中央直屬機關領導體制、黨組制度，地方各級代表大會制度，黨的中央組織報告工作制度和工作規(guī)則、生活會制度，地方各級黨組織的議事制度、表決制度、生活會制度和信訪工作制度方面都有新的建樹。

在黨的組織制度建設方面主要是建立領導干部生活會制度、民主生活會制度，黨員民主評議制度，干部選拔任用、推薦、交流制度和后備干部制度，干部考核、退休、生活待遇制度和出國出境制度，國有企業(yè)基層組織工作制度等。例如，《中共中央關于處理建國前黨員脫黨期間黨籍、黨齡問題的幾點補充規(guī)定》（1982年5月14日），《中共中央關于建立老干部退休制度的決定》（1982年2月20日），《中共中央、國務院關于中央黨政機關干部教育工作的決定》（1982年10月3日），《中共中央關于整黨的決定》（1983年10月11日黨的十二屆二中全會通過），《中共中央關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》（1986年1月28日），《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（1986年9月15日），《關于建立民主評議黨員制度的意見》（1988年12月15日中共中央批轉中央組織部通知），《中共中央關于加強黨的建設的通知》（1989年8月28日），《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規(guī)定》（1990年5月25日中共中央印發(fā)），《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則（試行）》（1990年8月1日中共中央組織部印發(fā)）等。

第六，恢復和加強紀檢監(jiān)察機構，加強黨紀監(jiān)督和反腐倡廉制度建設。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定恢復成立并選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會。中央紀委恢復成立后即著手建立健全各級紀檢機關。1979年1月，中央紀委第一次全會通過《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規(guī)定》，規(guī)定了中央紀委的一項根本任務就是維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風。1983年3月2日，中央紀委發(fā)出《關于健全黨的紀律檢查系統(tǒng)加強紀檢隊伍建設的暫行規(guī)定》，規(guī)定了黨的各級紀律檢查機構的設置、任務和職責范圍、委員名額和機關編制、干部配備和管理原則。此后，中央紀委又與中央組織部、監(jiān)察部、公安部、人事部、最高人民檢察院、最高人民法院等部門聯(lián)合發(fā)文建立工作聯(lián)系制度。1987年7月14日中央紀委印發(fā)《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》，對黨內(nèi)案件審理進行規(guī)范。1987年7月29日，中央紀委又發(fā)出《關于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，規(guī)定了黨內(nèi)紀律監(jiān)督的任務、內(nèi)容、方式等。此外，還制定條規(guī)進行規(guī)范。在黨內(nèi)紀律條規(guī)方面，1980年8月16日，中共中央發(fā)出《關于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》，對國外境外交往進行規(guī)范。1988年6月1日，中共中央發(fā)出《關于黨和國家機關必須保持廉潔的通知》對黨政機關提出廉潔自律規(guī)范。此外，中共中央還先后出臺一系列紀律條規(guī)，主要有：《中共中央、國務院關于打擊經(jīng)濟領域中嚴重犯罪活動的決定》（1982年4月13日），《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（1986年2月4日）等。這些紀律條規(guī)對改革開放起步和展開階段黨組織和黨員干部的行為進行規(guī)范，涉及涉外活動規(guī)定和禁止公款旅游，黃色音像制品管理規(guī)定，禁止經(jīng)商辦企業(yè)和兼職規(guī)定，三公經(jīng)費管理規(guī)定，官僚主義失職錯誤處分，黨內(nèi)紀律監(jiān)督等方面。

總之，在這個歷史階段，中國共產(chǎn)黨汲取“文化大革命”的深刻教訓，在管黨治黨過程中重新認識黨規(guī)黨法的概念、地位和作用，自覺地圍繞恢復和逐步健全民主集中制開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設。同時，黨在改革開放起步到展開階段，面臨大量新情況新問題，加強和改進黨的建設和黨的領導迫切需要恢復黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和規(guī)章制度，針對新形勢新任務又要制定和實施新的規(guī)章制度，黨規(guī)制度破舊立新的任務艱巨。這個歷史階段的黨內(nèi)法規(guī)制度建設也就處于恢復和改革階段，以1980年黨內(nèi)政治生活準則和十二大黨章為標志，制定了一批新的黨的領導制度、組織制度、干部制度、工作制度、反腐廉政制度等具體制度，黨內(nèi)法規(guī)制度建設在恢復和逐步健全民主集中制、改革黨的領導制度等方面取得了重要進展。

二、改革開放新階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設走向程序化

經(jīng)過1989年政治風波和完成治理整頓任務，黨依然面臨著復雜的國際國內(nèi)形勢的考驗，尤其是東歐劇變和蘇聯(lián)解體，社會主義在世界范圍內(nèi)的實踐陷入低潮。國內(nèi)也面臨著如何加快經(jīng)濟發(fā)展和深化改革開放的問題。在這個重要歷史關頭，鄧小平于1992年1月至2月視察南方并發(fā)表重要講話，要求抓住時機加快發(fā)展。鄧小平同時指出：“中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部?！?[3] 380 “說到底，關鍵是我們共產(chǎn)黨內(nèi)部要搞好，不出事，就可以放心睡大覺” [3] 381“還是要靠法制，搞法制靠得住些” [3] 379。鄧小平發(fā)表南方談話和黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟的改革取向和基本框架，標志著我國改革開放進入新階段。在這個階段，以江澤民為核心的黨中央推進黨的建設新的偉大工程，中共黨員隊伍總人數(shù)從1991年的51516590人發(fā)展到2002年的66941180人，黨員隊伍規(guī)模增加1000多萬人。以1990年7月中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》為標志，黨在改革開放新階段的黨內(nèi)法規(guī)制度建設也開始走向程序化階段。

第一，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒行和黨內(nèi)法規(guī)專門工作機構的建立。為了加強黨的建設和黨的領導，使黨內(nèi)法規(guī)制定程序科學化、規(guī)范化，提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定效率，保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，1990年7月31日中共中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》對黨內(nèi)法規(guī)的概念和作用、制定目的和依據(jù)、制定主體和制定原則、適用范圍、名稱和制定程序進行了具體規(guī)定。《條例》規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)制定程序如下：規(guī)劃-起草-審定-發(fā)布-解釋-修改或廢止等。《條例》首次對黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行規(guī)范，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設進入程序化階段。 11月12日，中共中央辦公廳發(fā)出《關于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關問題的通知》，對黨內(nèi)法規(guī)的報備機關、工作要求作出原則性規(guī)定。1991年2月，中共中央印發(fā)《關于加強黨對國家立法工作領導的若干意見》，對中央領導國家立法工作的內(nèi)容、范圍、程序作出規(guī)定。1991年4月，中共中央辦公廳法規(guī)室成立。中央一些部門和省、市黨委也先后成立黨內(nèi)法規(guī)專門工作機構。黨內(nèi)法規(guī)專門工作機構以上述3個文件為抓手，全面啟動法規(guī)起草、法規(guī)審核、備案審查、服務中央領導國家立法等工作，標志著專業(yè)性黨內(nèi)法規(guī)服務工作的正式起步。

第二，十四大黨章確認“黨內(nèi)法規(guī)”概念并對黨的紀律概念作出界定。在我國加快改革開放和現(xiàn)代化建設步伐的新形勢下，1992年10月12日至18日，黨的十四大在北京召開，作出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重大決策，通過黨章修正案。江澤民在政治報告中提出：“一定要結合新的實際，遵循黨的基本路線，堅持黨要管黨和從嚴治黨，加強和改進黨的建設，努力提高黨的領導水平和執(zhí)政水平。”[7] 33黨的十四大修改黨章的指導思想是：總結黨的十二大以來社會主義現(xiàn)代化建設和黨的建設的新經(jīng)驗，把鄧小平建設有中國特色社會主義的理論和黨的基本路線以及一系列方針、政策寫入黨章，對黨的工作和黨的建設提出切合實際的新要求，把黨建設成為領導全國人民沿著中國特色社會主義道路不斷前進的堅強核心。十四大黨章保持原黨章總體框架不變，仍然是10章50條，保留原黨章中一切仍然適用的內(nèi)容和規(guī)定，文字上可改可不改的沒有修改。這樣做，有利于維護和保持黨章的權威性和黨章內(nèi)容的連續(xù)性，也有利于適應形勢的發(fā)展，使黨章更好地指導黨的工作和黨的建設。修正案對總綱部分作了較大的調(diào)整和充實，由原黨章總綱的19個自然段增加到22個自然段，其中還合并了原黨章的兩個自然段，扼要地闡述了建設有中國特色社會主義的理論，增寫了黨在社會主義初級階段的基本路線，并對黨的建設和黨的領導的基本要求作了補充。十四大黨章在總綱第17個自然段中首次寫入“必須圍繞黨的基本路線加強黨的建設，堅持從嚴治黨”的規(guī)定；在第44條規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會的主要任務時，將原黨章中維護“黨章和其他重要的規(guī)章制度”的表述，修改為維護“黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)” [7] 41。這樣，就在作為黨的根本大法的黨章中確認“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。中共中央關于《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》的說明中也使用“其他黨內(nèi)法規(guī)”的概念[8] 360。同時，十四大黨章第37條首次對黨的紀律和重要性作出規(guī)定：“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為準則，是維護黨的團結統(tǒng)一、完成黨的任務的保證?！盵8] 357這些規(guī)定有利于社會主義市場經(jīng)濟體制條件下加強黨的建設和從嚴治黨。

第三，黨的十四屆四中全會提出黨的建設新的偉大工程的目標和任務，注重黨的組織法規(guī)制度建設。1994年9月28日，黨的十四屆四中全會通過《中共中央關于加強和改進黨的建設幾個重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了加強黨的建設新的偉大工程的目標和任務，這就是：要把黨建設成為用建設有中國特色社會主義理論武裝起來、全心全意為人民服務、思想上政治上組織上完全鞏固、能夠經(jīng)受住各種風險、始終走在時代前列的馬克思主義政黨[9] 4。《決定》同時強調(diào)解決黨的組織建設方面的問題，“必須進一步堅持和健全民主集中制，特別要注重制度建設，以完備的制度保障黨內(nèi)民主，維護中央權威，保證全黨在重大問題上的統(tǒng)一行動”[9] 5。江澤民在黨的十四屆四中全會上的講話中指出：“注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想。制度建設更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”提出要建立一套科學嚴密的組織制度，使黨的建設的歷史經(jīng)驗和優(yōu)良傳統(tǒng)作風制度化?！耙嬉?guī)劃，精心設計，在民主集中制、基層黨組織建設、干部的培養(yǎng)和選拔等方面，進一步建立起科學的規(guī)章制度，形成適應新的歷史時期所要求的新機制、新規(guī)范”[9] 26-27。這個階段，先后頒行黨員權利保障和黨費管理制度、黨內(nèi)選舉制度、地方黨委工作制度、干部選拔任用制度等方面的黨內(nèi)法規(guī)。在黨員權利保障制度和黨費管理方面，1995年1月7日，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例（試行）》共6章35條，對黨員權利保障的原則，黨員享有的八項權利及其保護，對侵犯黨員權利行為的懲處、程序和責任等進行規(guī)范。這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一部保障黨員權利的專門黨內(nèi)法規(guī)，具有開創(chuàng)性意義。1998年1月6日，中共中央組織部印發(fā)了《關于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、管理和使用的規(guī)定》，根據(jù)黨員的工資收入對黨費交納的比例進行規(guī)定，對黨費的管理和使用分別作出規(guī)范。在基層黨組織建設制度方面，中共中央先后印發(fā)《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（1996年3月18日），《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》（1998年3月30日）和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年2月13日），分別對這三類基層黨組織的工作進行規(guī)范。在黨內(nèi)選舉制度方面，中共中央先后印發(fā)《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年6月27日）和《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年1月6日），分別對黨的基層組織選舉工作中代表的選舉、委員會的選舉、選舉的實施、監(jiān)督和處分，對地方組織選舉工作中代表的產(chǎn)生、委員會委員的產(chǎn)生、常務委員會委員和書記與副書記的產(chǎn)生、呈報和審批、選舉的實施、監(jiān)督和處分進行規(guī)范。在黨的領導制度和工作制度方面，1996年4月5日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》，共7章40條，對黨的地方委員會的領導地位、職責、組織原則、議事和決策機制、思想作風和工作作風、監(jiān)督和處分進行規(guī)范。

在干部選拔任用制度、考核制度、交流制度方面的黨內(nèi)法規(guī)有：1995年2月9日，中共中央印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》；1997年5月16日，經(jīng)中共中央批準，中共中央辦公廳印發(fā)《關于對違反〈黨政領導干部選拔任用工作暫行條例〉行為的處理規(guī)定》；2002年7月9日，中共中央印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》；1998年5月26日，中共中央組織部經(jīng)中共中央批準印發(fā)《黨政領導干部考核暫行規(guī)定》；1999年4月22日，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領導干部交流工作暫行規(guī)定》；2000年6月23日，中共中央辦公廳印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》；2000年9月2日，中共中央組織部印發(fā)《黨政領導班子后備干部工作暫行規(guī)定》。此外，在規(guī)范黨校工作方面，1995年9月6日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例》；2000年6月5日，中共中央作出《中共中央關于面向21世紀加強和改進黨校工作的決定》。

第四，黨的十五大確立鄧小平理論在全黨的指導地位，并提出“黨要管黨”的原則、“從嚴治黨”的方針以及依法治國基本方略。1997年2月19日，鄧小平逝世，中國面臨著舉什么旗、走什么路、如何把中國特色社會主義事業(yè)繼續(xù)推向前進的歷史抉擇。1997年9月12日至18日，黨的十五大在北京召開，通過江澤民所做的《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀》的報告和《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》。十五大黨章包括總綱、10章50條，總體結構保持穩(wěn)定。十五大黨章修正案的突出特點集中到一點，就是在黨章中首次明確規(guī)定“鄧小平理論”的概念并將其確立為黨的指導思想。修改后的黨章總綱規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論作為自己的行動指南。”修改后的黨章條文規(guī)定，黨員和黨的干部要認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論。江澤民在黨的十五大報告中把依法治國提到黨領導人民治理國家的基本方略的高度，明確提出要“建設社會主義法治國家”。同時提出：“黨的領導和黨的建設，歷來是同黨的歷史任務，同黨為實現(xiàn)這些歷史任務而確立的理論和路線聯(lián)系在一起的”。重申黨的建設新的偉大工程的總目標就是“要把黨建設成為用鄧小平理論武裝起來、全心全意為人民服務、思想上政治上組織上完全鞏固、能夠經(jīng)受住各種風險、始終走在時代前列、領導全國人民建設有中國特色社會主義的馬克思主義政黨”[10] 39。提出“不斷提高領導水平和執(zhí)政水平，不斷增強拒腐防變能力”兩大歷史性課題，要求各級黨委要堅持“黨要管黨”的原則，把“從嚴治黨”的方針貫徹到黨的建設的各項工作中去，堅決改變黨內(nèi)存在的紀律松弛和軟弱渙散的現(xiàn)象[10] 43。這是把黨的十三大報告提出的“從嚴治黨”提升到指導方針的高度。

第五，制定和實施黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設和反腐敗方面的系列黨內(nèi)法規(guī)。黨的十四屆四中全會就提出要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，制定黨內(nèi)監(jiān)督條例。經(jīng)中共中央批準，1997年2月4日中共中央辦公廳轉發(fā)《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》，健全和加強黨內(nèi)監(jiān)督機制。2001年9月26日，黨的十五屆六中全會通過《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，規(guī)定了“八個堅持，八個反對”的作風規(guī)范，即“堅持解放思想、實事求是，反對因循守舊、不思進??；堅持理論聯(lián)系實際，反對照搬照抄、本本主義；堅持密切聯(lián)系群眾，反對形式主義、官僚主義；堅持民主集中制，反對獨斷專行、軟弱渙散；堅持黨的紀律，反對自由主義；堅持艱苦奮斗，反對享樂主義；堅持清正廉潔，反對以權謀私；堅持任人唯賢，反對用人上的不正之風”[10] 216-217。為了加強對領導干部的監(jiān)督和管理，經(jīng)中共中央、國務院批準，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》（1995年4月30日）和《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》（1997年1月31日）。在紀檢監(jiān)察機關的派駐制度和巡視制度方面，1991年4月23日，中共中央紀律檢查委員會作出《關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規(guī)定（試行）》；1993年5月18日，中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部下發(fā)《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監(jiān)察機構設置的意見》；1996年3月13日，中共中央紀律檢查委員會辦公廳下發(fā)《關于建立巡視制度的試行辦法》；2000年9月4日，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、中央機構編制委員會辦公室、監(jiān)察部四部門發(fā)出《關于加強中共中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢、監(jiān)察機構管理的意見》等黨內(nèi)法規(guī)制度。

在案件檢查、案件審理和辦案工作方面，1991年7月13日，中共中央紀律檢查委員會頒布《關于審理黨員違紀案件工作程序的規(guī)定》；1993年8月22日，中共中央紀律檢查委員會發(fā)出《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》；1994年3月25日，中共中央紀律檢查委員會發(fā)出《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》和《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》；1996年8月19日，中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部發(fā)出《紀檢監(jiān)察機關辦案工作保密規(guī)定》等。

在這個時期的紀律建設和黨風廉政建設的重要黨內(nèi)法規(guī)制度主要有：1997年2月27日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》；1997年3月28日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》；1997年9月3日，中共中央紀律檢查委員會發(fā)出《〈中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）〉實施辦法》；1998年11月21日，中共中央、國務院印發(fā)《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》；1997年5月25日，中共中央、國務院印發(fā)《關于黨政機關厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》；1997年10月15日，中共中央紀律檢查委員會發(fā)出《關于對違反〈黨政機關厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定〉行為的黨紀處理辦法》等。這些重要黨內(nèi)法規(guī)制度保障了黨風廉政建設和反腐敗工作的順利展開。

總之，黨在改革開放新階段特別注重加強黨的規(guī)章制度建設，黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得了重要進展。黨內(nèi)法規(guī)制度的數(shù)量大量增加，內(nèi)容主要覆蓋以民主集中制為核心的組織建設法規(guī)制度和以廉政準則、黨紀處分條例為主干的反腐廉政建設法規(guī)制度。同時，黨內(nèi)法規(guī)制度制定越來越規(guī)范化、程序化，黨內(nèi)法規(guī)制度的形式越來越具有法的規(guī)范性特征。當然，這個時期的黨內(nèi)法規(guī)制度的實施仍然存在一些突出問題。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》和《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，在一些地方和部門就沒有得到很好地實施。

三、全面建設小康社會階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設走向科學化

從2002年11月黨的十六大到2012年11月黨的十八大，黨在全面建設小康社會的進程中推進實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。在這個歷史階段，中國共產(chǎn)黨人提出并貫徹落實科學發(fā)展觀，推進以黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設為主線的黨的建設新的偉大工程，黨的組織體系規(guī)模和黨員隊伍規(guī)模繼續(xù)擴大，黨員總人數(shù)由2003年的68231915人增加到2012年的85127252人，黨員隊伍規(guī)模擴大168.9萬余人。黨在這個階段把科學發(fā)展觀貫穿于黨的建設各個方面和全過程，以科學的理論指導黨的建設，以科學的制度保障黨的建設，以科學的方法促進黨的建設，不斷提高黨的建設科學化水平。在提高黨的建設科學化水平的進程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設的科學化水平也不斷提高。