周輝

摘要：本文以“限塑令”為研究對(duì)象，借助問(wèn)卷調(diào)查、成本-收益分析等方法對(duì)該項(xiàng)政令近幾年的執(zhí)行效果進(jìn)行研究，并對(duì)政策的實(shí)際執(zhí)行效果進(jìn)行了梳理，由此發(fā)現(xiàn)“限塑令”在施行過(guò)程中舉步維艱，執(zhí)行效果早已背離預(yù)期目標(biāo)。針對(duì)該問(wèn)題，本文結(jié)合實(shí)際情況給出實(shí)施建議，如提高塑料袋價(jià)格和針對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中的攤販加大監(jiān)督執(zhí)法力度等。另外，在解決該問(wèn)題時(shí)不僅要做到實(shí)際操作上須有一定的技術(shù)可行性，還要重視成本—效益的方法的運(yùn)用，以及相關(guān)宣傳監(jiān)督機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：公共政策；“限塑令”；成本收益分析

中圖分類號(hào)：D922.68；F224 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）012-0321-03

一、導(dǎo)論

（一）選題背景

在日常生活中，人們似乎已經(jīng)形成了購(gòu)物使用塑料袋的思維定式，但塑料袋為大家提供便利的同時(shí)，由于濫用以及回收率低等問(wèn)題，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和“白色污染”，這是人們不曾想到的。針對(duì)該問(wèn)題，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“限塑令”。從此，限塑這一舉措上升到了國(guó)家層面。但非常遺憾的是，這一政策并沒(méi)有得到嚴(yán)格的執(zhí)行和監(jiān)督。雖然規(guī)定了塑料袋實(shí)行有償使用制度，但在大多數(shù)消費(fèi)者看來(lái)，相較于其帶來(lái)的方便，單個(gè)塑料袋幾毛錢(qián)的成本幾乎可以忽略不計(jì)。另?yè)?jù)調(diào)查表明，全世界每年塑料總銷量4億噸，而僅中國(guó)就占了6000萬(wàn)噸以上。在不少超市和零售商店，每年光是銷售塑料袋一項(xiàng)就能賺上數(shù)萬(wàn)元，“限塑令”已經(jīng)變相成為了“賣(mài)塑令”。“限塑令”非但令行不止，反而卻讓賣(mài)塑料袋的賺得盆滿缽滿，這樣的尷尬值得我們反思。

（二）研究意義

本文以“限塑令”為主要研究對(duì)象，通過(guò)借鑒西方國(guó)家相關(guān)政策評(píng)估理論成果與制度建設(shè)的實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)相關(guān)評(píng)估體系，運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本收益等理論，確定針對(duì)該項(xiàng)政策評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案并展開(kāi)效果評(píng)估，以便于對(duì)其后續(xù)可實(shí)施部分提供相關(guān)政策建議。作為體現(xiàn)政府解決本色污染問(wèn)題的公共政策，“限塑令”出臺(tái)之初的確令人欣喜，但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，實(shí)施效果十分有限，甚至還引發(fā)了新的問(wèn)題。因此，本文嘗試?yán)媒?jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析“限塑令”政策的真實(shí)的實(shí)施效果，分別從消費(fèi)者角度、塑料袋生產(chǎn)企業(yè)角度和商品零售場(chǎng)所等對(duì)“限塑令”進(jìn)行研究分析，并對(duì)“限塑令”實(shí)施效果不佳的緣由進(jìn)行更深入的研究，從而給出有針對(duì)性的實(shí)施建議，這對(duì)該項(xiàng)公共政策的完善和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政策實(shí)際執(zhí)行效果梳理

上文已經(jīng)提到過(guò)，“限塑令”實(shí)際執(zhí)行效果非常不好，目前幾乎名存實(shí)亡。下面分別從消費(fèi)者、塑料袋生產(chǎn)企業(yè)和商品零售場(chǎng)所三個(gè)主體進(jìn)行分析。

（一）消費(fèi)者角度

多年來(lái)，中國(guó)消費(fèi)者已經(jīng)完全習(xí)慣了塑料袋免費(fèi)這件事，因此塑料袋有償使用這一規(guī)定執(zhí)行起來(lái)顯然具有不小的困難，因?yàn)槊癖娝季S的改變不是一朝一夕能夠完成的，也不是簡(jiǎn)單的一項(xiàng)政令就能說(shuō)改變就改變的。因此，這里就涉及到一個(gè)問(wèn)題，即中國(guó)消費(fèi)者對(duì)于塑料購(gòu)物袋的依賴性到底有多高。根據(jù)有關(guān)媒體曾經(jīng)做過(guò)的一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查顯示，在超過(guò)三萬(wàn)名的被訪問(wèn)者中，有接近六層的人反對(duì)塑料袋有償提供的規(guī)定，原因是這樣會(huì)使得自己的消費(fèi)成本增加，并且影響消費(fèi)體驗(yàn)。由此我們知道，民眾從內(nèi)心里抵制“限塑令”的施行，它失去了最基本的民心。另外，目前市面上塑料購(gòu)物袋的替代品主要有布袋、紙袋、菜籃子等等，但它們的方便程度完全無(wú)法與塑料購(gòu)物袋相比。而購(gòu)物袋不免費(fèi)這一舉措就是想通過(guò)價(jià)格杠桿讓消費(fèi)者減少塑料購(gòu)物袋的使用量，但是其替代品的使用體驗(yàn)實(shí)在不敢恭維，所以大部分消費(fèi)者還是會(huì)選擇使用塑料購(gòu)物袋，“限塑”的目的絲毫沒(méi)有達(dá)到。

（二）塑料袋生產(chǎn)企業(yè)角度

“限塑令”實(shí)行初期，對(duì)于塑料袋生產(chǎn)企業(yè)確實(shí)產(chǎn)生了巨大的沖擊。這其中，除了極少數(shù)生產(chǎn)企業(yè)憑借規(guī)模優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)水平成功轉(zhuǎn)型升級(jí)外，剩下的相當(dāng)一部分小微生產(chǎn)商不得不被迫停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)。由于我國(guó)塑料袋生產(chǎn)企業(yè)大部分都處于較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，再加上缺乏一些必要的過(guò)渡性政策措施，“限塑令”的實(shí)施讓塑料袋生產(chǎn)企業(yè)普遍面臨高額的轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)成本，多數(shù)工人也面臨失業(yè)。而在政策執(zhí)行一段時(shí)間后，“限塑”的熱度較之前有所減退，于是多數(shù)停產(chǎn)的企業(yè)出于自身利益的考慮和法不責(zé)眾的心理，又開(kāi)始偷偷地選擇生產(chǎn)地點(diǎn)，繼續(xù)重操舊業(yè)。而國(guó)際食品包裝協(xié)會(huì)的實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)也恰恰佐證了上述觀點(diǎn)，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在“限塑令”實(shí)施初期，全國(guó)大約有三分之一的塑料袋生產(chǎn)企業(yè)停止了生產(chǎn)超薄以及不合格的塑料袋生產(chǎn)，這說(shuō)明政策的效果在最初是十分明顯的。但是過(guò)了一段時(shí)間后，社會(huì)對(duì)于“限塑”關(guān)注度開(kāi)始降低，這使得最初停產(chǎn)的企業(yè)產(chǎn)生了僥幸心理，前后大約有八成以上的企業(yè)都紛紛加入到復(fù)產(chǎn)的隊(duì)伍中，導(dǎo)致了超薄塑料袋產(chǎn)量又回到了“限塑令”未實(shí)施時(shí)的水平。

（三）商品零售場(chǎng)所角度

本文選擇的是具有較大規(guī)模的連鎖購(gòu)物超市以及農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)這一具有代表性的零散型市場(chǎng)。

我們先討論大型超市等正規(guī)零售市場(chǎng)。對(duì)于“限塑令”的實(shí)施，這些超市和大型賣(mài)場(chǎng)紛紛給予了積極的回應(yīng)，同時(shí)也表示堅(jiān)決執(zhí)行“限塑令”的相關(guān)規(guī)定。事實(shí)上，這些大型超市的經(jīng)營(yíng)者們從其自身的運(yùn)營(yíng)成本和銷售利益的角度考慮，一直在試圖向消費(fèi)者有償提供塑料購(gòu)物袋，但是出于對(duì)自身市場(chǎng)份額減少的擔(dān)憂，誰(shuí)也沒(méi)敢?guī)ь^對(duì)塑料購(gòu)物袋收費(fèi)。而“限塑令”的實(shí)施，可以說(shuō)給這些超市經(jīng)營(yíng)者們帶來(lái)了福音，因?yàn)樗芰洗袃斒褂弥贫冉o他們提供了強(qiáng)大的政策支持，變得名正言順了。同時(shí)他們還可以自己為塑料袋制定價(jià)格，這也使得“限塑令”在這些大型超市和賣(mài)場(chǎng)得到強(qiáng)有力的執(zhí)行。

我們?cè)賮?lái)看看農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的情況。在2017年下半年，筆者曾對(duì)自己住所附近的幾家農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)以及流動(dòng)水果攤位進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，走訪了一些經(jīng)營(yíng)者和購(gòu)物者，得到的結(jié)果是，這幾家農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、水果攤位等全部都在無(wú)償提供“限塑令”明令禁止的超薄塑料袋，而相關(guān)執(zhí)法部門(mén)也很少對(duì)他們這種行為進(jìn)行處罰。從這一點(diǎn)上可以看出，在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)及流動(dòng)攤位，“限塑令”目前處于無(wú)人執(zhí)行、無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，幾乎形同虛設(shè)，處境十分尷尬。

三、“限塑令”政策執(zhí)行效果不佳的原因

（一）忽視成本-收益分析

成本-收益分析，原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)中常用的分析方法，我們現(xiàn)在將它運(yùn)用到政策評(píng)估中。在政策制定前，我們可以對(duì)其實(shí)施后可獲得的收益和將要付出的成本進(jìn)行估算，以便于制定出最有效的執(zhí)行方案。而“限塑令”在制定過(guò)程中則缺少了（或者說(shuō)是輕視了）這一重要的步驟。它不但盲目地低估了轉(zhuǎn)變社會(huì)大眾日常思維的成本，以至于使得政策在操作層面遭遇嚴(yán)重困難，陷入尷尬的局面，而且它的思想層次還停留在老舊的行政管制階段，缺少了其他治理方法的運(yùn)用，這無(wú)疑會(huì)給執(zhí)行者帶來(lái)“尋租”的機(jī)會(huì)。

下面我們簡(jiǎn)單運(yùn)用博弈論的方法來(lái)分析下“限塑令”對(duì)于消費(fèi)者的影響。假設(shè)市場(chǎng)上有N個(gè)消費(fèi)者，我們構(gòu)建一個(gè)帶有懲罰機(jī)制的一次N人囚徒博弈模型。從生態(tài)環(huán)境角度來(lái)看，由于大自然具有一定的自我修復(fù)功能，所以模型假設(shè)當(dāng)N個(gè)消費(fèi)者的塑料袋消耗總量小于等于M時(shí)不會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，則能夠認(rèn)為，當(dāng)所有消費(fèi)者都不使用塑料袋時(shí)，他們都能得到水平為B的效用；而一旦其中有人選擇使用塑料袋，其數(shù)量又小于等于M時(shí)，由假設(shè)前提可知剩下的人得到的效用保持不變，但這些選擇使用塑料袋的消費(fèi)者由于購(gòu)物的方便獲得了較高的效用A；一旦使用的人數(shù)大于M后，環(huán)境自身無(wú)法及時(shí)修復(fù)，造成污染，由此其他人的效用水平就會(huì)降低為D。此時(shí)，我們可以選擇對(duì)使用塑料袋的消費(fèi)者做出一定的處罰，如懲罰k（k>A-B），k為懲罰力度。為了簡(jiǎn)化分析過(guò)程，假設(shè)N=2，M=1。則有如下的支付矩陣：

我們假設(shè)消費(fèi)者1選擇使用塑料袋的概率是P，然后令消費(fèi)者2在選擇使用與不使用塑料袋時(shí)的收益期望值相等，即P（A-k）+（1-P）A=B，解得P=（A-B）/k。由模型的對(duì)稱性可知，消費(fèi)者1的情況同消費(fèi)者2一致，不再贅述。所以我們可以得到結(jié)論，消費(fèi)者會(huì)有P=（A-B）/k的概率選擇使用塑料袋。所以當(dāng)懲罰力度K越大時(shí)，費(fèi)者選擇使用塑料袋的概率就會(huì)越小。

（二）政策執(zhí)行主體的缺陷

通過(guò)這些年的執(zhí)行情況來(lái)看，“限塑令”執(zhí)行主體也同樣存在缺陷，這是我們不應(yīng)該回避的，它也是該項(xiàng)政策執(zhí)行效果不如預(yù)期的原因之一。

從全局來(lái)看，由于環(huán)保問(wèn)題涉及面廣、影響因素多，因此我們也不難理解在解決該類問(wèn)題時(shí)勢(shì)必要牽涉不同的主管部門(mén)，只有在各部門(mén)權(quán)限允許的前提下充分溝通、協(xié)同配合，才能使得環(huán)境污染問(wèn)題得到根本性的解決。所以問(wèn)題就隨之而來(lái)了。具體到“限塑令”的執(zhí)行上，即使國(guó)務(wù)院下發(fā)的《通知》中已經(jīng)明確說(shuō)明，“限塑”工作由各地人民政府作為實(shí)施主體，監(jiān)督工作則由工商、質(zhì)檢等部門(mén)負(fù)責(zé)。但是，由于“限塑令”執(zhí)行過(guò)程中涉及對(duì)塑料袋生產(chǎn)商的監(jiān)管、各大零售場(chǎng)所的監(jiān)督，以及廢棄塑料袋的回收利用等許多問(wèn)題，勢(shì)必需要各部門(mén)的共同配合，而相關(guān)政策中又沒(méi)有具體執(zhí)行的分工細(xì)則，造成了在實(shí)際操作時(shí)出現(xiàn)諸如各部門(mén)互相推諉、管理缺位的現(xiàn)象。另外，政策的執(zhí)行也需要財(cái)政的支持，而當(dāng)“限塑令”的執(zhí)行影響到政府支出進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r時(shí)，政府一般都會(huì)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，將環(huán)境治理工作暫緩。這也對(duì)“限塑令”的實(shí)施造成了不好的影響。

（三）“限塑令”政策本身的固有缺陷

一般來(lái)說(shuō)，對(duì)最終的執(zhí)行效果影響最大的其實(shí)是政策本身的合理性和科學(xué)性。“限塑令”制定的初衷是為了減少白色污染源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也有宣傳普及環(huán)保知識(shí)的作用，所以出臺(tái)時(shí)廣受好評(píng)。但是目前來(lái)看該政策已經(jīng)名存實(shí)亡了。這與其自身存在的缺陷有很大關(guān)系。例如，政策本身缺乏科學(xué)性和民主性。首先是科學(xué)性。我們從《通知》中的相關(guān)規(guī)定可以看出，它僅僅是將有關(guān)部門(mén)在執(zhí)行中應(yīng)該履行的義務(wù)做出了簡(jiǎn)單的說(shuō)明，而對(duì)于這些部門(mén)如何進(jìn)行有效的配合卻沒(méi)有提到，這就導(dǎo)致了各部門(mén)在執(zhí)行過(guò)程中的職權(quán)分工不明，使得政策缺乏一定的科學(xué)性。另外，“限塑令”中規(guī)定了塑料袋實(shí)行有償使用的制度，這讓原本由零售商承擔(dān)的成本和責(zé)任全部轉(zhuǎn)移到了消費(fèi)者身上，塑料袋廠商和零售商卻因?yàn)椤百u(mài)塑”的合法性獲得了更多的收益，這使得政策的公平性和科學(xué)性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。其次是民主性。從政策屬性上來(lái)說(shuō)，公共政策應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮社會(huì)整體收益，在充分征求社會(huì)大眾的意見(jiàn)和建議后再開(kāi)始相應(yīng)的政策制定。然而，政府僅僅用了幾天時(shí)間來(lái)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的情況，然后“限塑”政策就倉(cāng)促地出臺(tái)了，缺少一定的民主性。事實(shí)也證明了，單純的運(yùn)用行政手段制定政策往往會(huì)使得實(shí)施效果差強(qiáng)人意。

四、改善“限塑令”實(shí)施效果的建議

如今的“限塑令”并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，甚至已經(jīng)成了擺設(shè)，陷入尷尬境地。為了更好地發(fā)揮“限塑令”的效果，根據(jù)上文的分析，我們提出了一些有針對(duì)性的實(shí)施建議，以求改善其實(shí)施效果。

（一）提高塑料袋價(jià)格以增加對(duì)消費(fèi)者的約束力

“限塑令”政策的有效執(zhí)行，不能僅僅依靠政策的執(zhí)行者，更需要廣大的消費(fèi)者改變他們的日常習(xí)慣，即在購(gòu)物時(shí)減少塑料袋的使用量，甚至做到不再使用塑料袋。為此，我們需要進(jìn)一步提高塑料袋價(jià)格，即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿原理來(lái)迫使民眾改變其消費(fèi)習(xí)慣，即提高塑料袋的價(jià)格，相當(dāng)于提高了懲罰力度K，減少了使用塑料袋的消費(fèi)者的期望收益。為此筆者做了實(shí)地調(diào)查，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，目前塑料袋的價(jià)格普遍介于1毛錢(qián)至三毛錢(qián)之間，而大多數(shù)人選擇放棄購(gòu)買(mǎi)的價(jià)格區(qū)間則普遍位于5毛錢(qián)以上。因此，提高塑料袋的價(jià)格對(duì)于民眾減少使用塑料袋是有效果的。另外，為了避免出現(xiàn)“限塑”變“賣(mài)塑”的尷尬現(xiàn)象，我們還需要對(duì)出售塑料袋所得的款項(xiàng)用途做出規(guī)定。政府可以明確規(guī)定將這部分收入用于環(huán)境保護(hù)、塑料回收利用等事項(xiàng)。畢竟人們的生活習(xí)慣不是通過(guò)一朝一夕就可以輕易改變的，在人們還沒(méi)有養(yǎng)成環(huán)保習(xí)慣的情況下，價(jià)格也許是最有效的調(diào)節(jié)器。此外，我們還需要對(duì)民眾的環(huán)保意識(shí)進(jìn)行宣傳教育和知識(shí)的普及，潛移默化的改變其生活習(xí)慣，這部分的作用也不可小視。

（二）優(yōu)化“限塑令”政策執(zhí)行主體

顯而易見(jiàn)的是，只有相關(guān)部門(mén)真正的了解自己作為政策執(zhí)行主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并且主動(dòng)、高效履行的情況下，政策實(shí)施效果才可能達(dá)到預(yù)期水平。具體到“限塑令”，由于其牽涉到多個(gè)部門(mén)主體，尤其需要?jiǎng)澐趾秘?zé)任歸屬問(wèn)題，這一樣才能杜絕諸如缺位越位、各部門(mén)之間互相推諉等問(wèn)題的發(fā)生。地方政府要充分利用領(lǐng)導(dǎo)職能，促使各職能部門(mén)之間相互配合，各司其職。另外，還需要加強(qiáng)執(zhí)行者的專業(yè)水平訓(xùn)練，這對(duì)于增強(qiáng)執(zhí)行效果和提高執(zhí)行效率有很大的幫助，同時(shí)也能讓他們?cè)谟龅酵话l(fā)性問(wèn)題時(shí)沉著果斷的處理。例如，由于塑料袋厚度檢測(cè)工作具有一定的技術(shù)含量，因此就有必要聘請(qǐng)具有專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)實(shí)際從事質(zhì)檢工作的人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。只有這樣，基層執(zhí)行者的專業(yè)性才能得到提高，才能保證政策在做末端的有效執(zhí)行。

（三）進(jìn)一步完善“限塑令”政策

出臺(tái)“限塑令”的政策目標(biāo)是為了應(yīng)對(duì)白色污染問(wèn)題，即減少白色污染的源頭，其制定的用意十分明確。然而，在具體的實(shí)施方案上，其確實(shí)存在一定的局限性，以至于真正實(shí)施起來(lái)效果大打折扣。由此，我們可以吸取教訓(xùn)，即在制定政策時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注具體規(guī)定的細(xì)致性，避免出現(xiàn)空洞寬泛的規(guī)定。例如，由于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)內(nèi)從事銷售的大部分都是流動(dòng)的小商販，出攤時(shí)間和地點(diǎn)一般無(wú)法準(zhǔn)確掌握，因此執(zhí)法者無(wú)法對(duì)他們給予統(tǒng)一形式的處罰，需要對(duì)這一類流動(dòng)商販進(jìn)行必要的重點(diǎn)監(jiān)管，增加執(zhí)法次數(shù)。

除此之外，我們還需要對(duì)環(huán)保產(chǎn)品加大研發(fā)力度。例如，可以努力研究開(kāi)發(fā)既環(huán)保又方便的購(gòu)物袋，以替代塑料購(gòu)物袋的市場(chǎng)角色，這樣才能從根本上動(dòng)搖其在消費(fèi)者心目中的地位，使得消費(fèi)者心甘情愿的拒絕使用塑料袋。還有，通過(guò)研發(fā)塑料的降解技術(shù)，提高廢棄塑料的回收利用率也是解決白色污染的重要方式之一，畢竟“限塑”不是目的，它只是治理白色污染手段。