蒲慶

摘 要：政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決政策問題的直接途徑，政策執(zhí)行偏差即指政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的背離。本文以“限塑令”這樣的環(huán)境公共政策執(zhí)行為例，探究總結(jié)了“限塑令”在執(zhí)行過程中存在的偏差表現(xiàn)，并運(yùn)用史密斯公共政策執(zhí)行過程模型分析政策執(zhí)行偏差原因，以此得出對(duì)于我國環(huán)境政策的啟示，以期促進(jìn)環(huán)境政策效用的更好發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：限塑令；政策執(zhí)行偏差；環(huán)境政策

“限塑令”是對(duì)以2007年12月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》為核心的一系列限制塑料袋的政策規(guī)定的統(tǒng)稱，也是環(huán)境政策的重要內(nèi)容?！跋匏芰睢钡念C布，旨在通過價(jià)格機(jī)制、強(qiáng)制要求等手段來提升公民環(huán)保意識(shí)，從源頭上治理“白色污染”，倡導(dǎo)生態(tài)文明?！跋匏芰睢眻?zhí)行7年以來，政策過程存在嚴(yán)重的執(zhí)行偏差。

一、“限塑令”執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

當(dāng)前，我國“限塑令”執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為：第一，政策殘缺式執(zhí)行。根據(jù)“限塑令”執(zhí)行實(shí)際情況來看，政策執(zhí)行過程中嚴(yán)重忽視了集貿(mào)市場等零售場所的實(shí)施[1]。第二，政策執(zhí)行方式僵化。“限塑令”在執(zhí)行過程中未能結(jié)合地區(qū)實(shí)際采用有效實(shí)施措施，只是簡單照搬國家政策。第三，政策象征式執(zhí)行?！跋匏芰睢币褜?shí)施7年之久，但實(shí)施情況未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，市場中仍存在生產(chǎn)、銷售不合格塑料袋的現(xiàn)象，群眾環(huán)保意識(shí)未能得以有效提升。第四，政策溢出效應(yīng)明顯?！跋匏芰睢蓖菩幸詠?，在塑料袋使用和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也出現(xiàn)了“劣幣”驅(qū)逐“良幣”的現(xiàn)象。通過塑料袋有償使用，商家將環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，并從中獲取高額利潤。同時(shí)，消費(fèi)者在付費(fèi)使用后產(chǎn)生代償心理，消費(fèi)理念未能得到根本改變[1]。

二、“限塑令”執(zhí)行偏差原因分析

美國政策科學(xué)家史密斯所提出的政策執(zhí)行過程模型對(duì)執(zhí)行具有良好的解釋力。該模型認(rèn)為理想化的政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素是影響政策執(zhí)行的主要因素[2]。根據(jù)史密斯的過程模式，導(dǎo)致“限塑令”執(zhí)行偏差的原因可以做如下總結(jié)。

（一）政策本身缺乏科學(xué)合理性

科學(xué)合理的政策是公共政策有效執(zhí)行的前提。就“限塑令”來看，政策規(guī)定的是“限”而非“禁”，但缺乏對(duì)“限”的程度、衡量標(biāo)準(zhǔn)的說明，影響了政策明確性。另一方面，“限塑令”的頒布旨在通過價(jià)格機(jī)制來控制塑料購物袋的使用，但缺乏配套的財(cái)稅措施和監(jiān)管法規(guī)來輔助執(zhí)行，影響了政策效力的發(fā)揮[3]。

（二）政策執(zhí)行主體缺陷

政策執(zhí)行主體的素質(zhì)缺陷、管理缺陷和宣傳缺陷也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行的偏差?！跋匏芰睢钡氖┬?，涉及到了工商、質(zhì)檢、物價(jià)等多個(gè)部門，在實(shí)際執(zhí)行過程中，權(quán)責(zé)分工的不明確和部門間缺乏協(xié)調(diào)和溝通，也使環(huán)境政策的執(zhí)行出現(xiàn)諸多偏差。加上對(duì)“限塑令”執(zhí)行宣傳和監(jiān)管的不到位，群眾環(huán)境意識(shí)得不到提升，“限塑令”難以得到根本落實(shí)。

（三）目標(biāo)群體理念未改變

環(huán)境政策的執(zhí)行是一個(gè)主客體持續(xù)互動(dòng)的過程?！跋匏芰睢睂?shí)施也需要良好的群眾基礎(chǔ)。消費(fèi)者作為“限塑令”的目標(biāo)群體，其環(huán)保意識(shí)的程度也直接影響了“限塑令”的實(shí)施效果。“限塑令”的無效宣傳或不宣傳，未使群眾理念得到根本的改變。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境不配套

環(huán)境政策需要與其他政策措施相配套，形成一個(gè)穩(wěn)定、適宜的政策執(zhí)行環(huán)境，其中最主要的是政策執(zhí)行監(jiān)管體系。“限塑令”執(zhí)行7年以來，未能達(dá)到理想的效果，與有效的監(jiān)督機(jī)制的缺乏有著密切關(guān)系。甚至從某種程度上講，“限塑令”的監(jiān)督檢查尚還處于“真空”狀態(tài)[4]。

三、“限塑令”執(zhí)行偏差對(duì)于我國環(huán)境政策的啟示

（一）科學(xué)制定環(huán)境政策，提高環(huán)境政策自身的水平和質(zhì)量

政策的執(zhí)行的根本目的是為了維護(hù)公共利益，其本質(zhì)是社會(huì)價(jià)值或利益的權(quán)威分配。環(huán)境政策的制定須結(jié)合環(huán)境實(shí)際及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，在制定過程中多方參與征集意見，提高環(huán)境政策的可操作性。同時(shí)注重環(huán)境政策的連續(xù)性和與其它配套措施間的統(tǒng)一性，以此來提高其自身的水平和質(zhì)量。

（二）提高環(huán)境政策執(zhí)行主體的認(rèn)知水平和政策執(zhí)行能力

環(huán)境政策的執(zhí)行主體作用于環(huán)境政策執(zhí)行的整個(gè)過程和結(jié)果，是政策執(zhí)行的實(shí)踐者。環(huán)境政策執(zhí)行者的知識(shí)結(jié)構(gòu)、認(rèn)知水平將直接關(guān)乎政策實(shí)質(zhì)的把握和政策實(shí)踐。首先，提升政策執(zhí)行隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)。同時(shí)，政策執(zhí)行者自身應(yīng)加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，正確把握政策實(shí)質(zhì)。在政策執(zhí)行過程中，明確自身職責(zé)權(quán)限，提升政策執(zhí)行能力。

（三）加強(qiáng)環(huán)境政策宣傳，提高目標(biāo)群體政策認(rèn)同度，提升環(huán)保意識(shí)

政府在政策的制定執(zhí)行過程中，需引入更多的公開機(jī)制，及時(shí)、全面地公布相關(guān)信息，透明行政，促進(jìn)社會(huì)參與行為，在社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，提高政策的認(rèn)同度。在環(huán)境政策執(zhí)行過程中，政府應(yīng)該將消費(fèi)者環(huán)境教育納入全民教育體系，充分發(fā)揮現(xiàn)代傳播媒介以及輿論工具等的作用，讓公眾充分認(rèn)識(shí)到其對(duì)公共環(huán)境的重要性，并通過環(huán)境講座、環(huán)保組織等來提升公眾的環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)公眾的綠色行為。

（四）建立健全環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)管體系，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

監(jiān)管體系的建立和完善是環(huán)境政策準(zhǔn)確執(zhí)行的重要因素之一。健全的環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)管體系需要政府、社會(huì)的聯(lián)動(dòng)，完善政府監(jiān)管機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)監(jiān)管，完善社會(huì)監(jiān)督渠道[5]。政策執(zhí)行過程中更多地引入公開機(jī)制，及時(shí)公布相關(guān)信息，做到政策執(zhí)行的公開、透明化，接受社會(huì)監(jiān)督。

（作者單位：西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 周娟，周志家. “限塑令”實(shí)施效果的差異性案例研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2009，03：4-7.

[2] 寧騷. 公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2011：333-334.

[3] 楊文倩. 規(guī)制生活習(xí)俗類政策執(zhí)行效果分析及其啟示[D].浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[4] 彭荔紅，劉婷婷. 從“限塑令”看我國環(huán)境公共政策的困境[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)（學(xué)術(shù)版），2012，02：370-373.

[5] 彭荔紅，劉婷婷. 從“限塑令”看我國環(huán)境公共政策的困境[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)（學(xué)術(shù)版），2012，02：370-373.