崔文佳

摘要：中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，是當(dāng)前農(nóng)村面臨的最主要的土地問題。近幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模加大、形式多樣、速度加快、主體多元化趨勢(shì)，這對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收起到了積極的推動(dòng)作用。當(dāng)然，其中也出現(xiàn)了諸如農(nóng)地的非農(nóng)化使用、流轉(zhuǎn)制度不完善、流程不規(guī)范等問題。本文是近幾年國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的研究綜述，為進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的深度研究做好準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；研究綜述

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）018-0027-02

一、引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶保留土地的承包權(quán)，通過合法的形式，將土地的使用權(quán)（或經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為，且土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)不變。

黨的十九大報(bào)告指出，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。習(xí)近平指出，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)村改革的方向，是走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。一方面，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，另一方面也是關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。隨著近幾年國家對(duì)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題變得越來越緊迫。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的形勢(shì)向好，總體平穩(wěn)健康，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元；同時(shí)也呈現(xiàn)出一些問題，例如非農(nóng)化、非糧化傾向，在土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過程中的違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益以及操作不規(guī)范引發(fā)糾紛等，另外針對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用耕地的情況，雖實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，但存在著占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、補(bǔ)充耕地的質(zhì)量和數(shù)量不足的問題等等。

二、國內(nèi)對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究

1.農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的意愿

農(nóng)戶作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，其對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿將直接影響流轉(zhuǎn)的結(jié)果，不少學(xué)者從農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿的角度進(jìn)行分析了分析。有學(xué)者指出，農(nóng)民作為理性人，將會(huì)權(quán)衡收益與成本，并考慮到風(fēng)險(xiǎn)，綜合判斷從而做出行為選擇。在成本一收益分析中，戶主的個(gè)人特征如年齡和受教育水平等將直接影響其判斷結(jié)果。在對(duì)農(nóng)戶意愿及影響因素的詳細(xì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的家庭特征如自家承包土地的數(shù)量、家中勞動(dòng)力人數(shù)等等也是較為直接的影響因素；另外，農(nóng)戶對(duì)于非農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性持懷疑態(tài)度、轉(zhuǎn)出土地所獲得的收益不如預(yù)期等是導(dǎo)致農(nóng)民不愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。在土地流轉(zhuǎn)中，大部分農(nóng)戶擁有流出和流入的意愿，流出是因?yàn)橛谐鞘谢庠负徒?jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)，流入主要是因?yàn)橛袘偻燎榻Y(jié)或有規(guī)?；?jīng)營的意向；同時(shí)，以非農(nóng)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)戶多傾向于流出土地，以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)戶多選擇流入土地。農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的主要原因是充分利用勞動(dòng)力，擴(kuò)大經(jīng)營范圍，增加家庭收入；轉(zhuǎn)出的原因主要是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)的比較效益低，轉(zhuǎn)出土地的風(fēng)險(xiǎn)小、收益更高。

從農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)意愿來看，可分為不愿流轉(zhuǎn)和愿意流轉(zhuǎn)，在愿意流轉(zhuǎn)中，又涉及到流入和流出兩個(gè)方向。對(duì)于這三種意向以及各自的影響因素，目前大多基于實(shí)地調(diào)研的文獻(xiàn)均已有所涉及，具有較高的參考價(jià)值。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用和效果

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用，絕大部分學(xué)者認(rèn)為積極作用占主導(dǎo)。胡亦琴認(rèn)為，通過土地資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的流動(dòng)，有利于土地資源的優(yōu)化配置，以方便經(jīng)營大戶合理規(guī)劃土地，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)類型，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進(jìn)步，也可以提升土地利用率，增加收益。土地流轉(zhuǎn)有利于新技術(shù)和新品種的推廣，特別是高效經(jīng)濟(jì)作物的開發(fā)，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供了發(fā)展空間，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在對(duì)農(nóng)業(yè)的綜合利用和開發(fā)方面，如果能夠建立完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有利于將社會(huì)的資金向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，也能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利工程的改造。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，改變了在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的農(nóng)民“亦工亦農(nóng)，亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)身份，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)城市化的發(fā)展進(jìn)程。

同時(shí)，有學(xué)者提出，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中也產(chǎn)生部分消極影響。張正軍認(rèn)為，消極影響主要包含4個(gè)方面，一是使國有土地市場(chǎng)受到?jīng)_擊，易誘發(fā)土地投機(jī)行為；二是造成土地資產(chǎn)大量流失；三是農(nóng)用地不具備市場(chǎng)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，威脅耕地資源；四是導(dǎo)致稅收流失，易引起納稅糾紛等。

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用，總的來看利大于弊，不管是對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，還是對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是利好的，是值得繼續(xù)加快推進(jìn)的。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)存在問題的研究是國內(nèi)學(xué)者研究最多的角度，主要包括四個(gè)大的維度：一是法律法規(guī)方面不完善，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)保障，首先是立法機(jī)構(gòu)尚未制定出統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定以及土地流轉(zhuǎn)的范圍、程序、形式、權(quán)利和義務(wù)、價(jià)格和期限、原則和程序等等方面尚未明確，其次是現(xiàn)有法律法規(guī)概念的模糊性導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中缺乏可操作性；二是農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，使得農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂，長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)村尚未建立多層次的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)、最低生活保障等社會(huì)保障體系，看病難、養(yǎng)老難、受教育難等等一直是農(nóng)村社會(huì)比較突出的問題，而土地對(duì)于農(nóng)民來說能夠承擔(dān)51.64%的社會(huì)保障功能，故此，農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)而選擇繼續(xù)依靠土地；三是制度建設(shè)不完善，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不成熟，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)跟不上實(shí)踐發(fā)展的步伐，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也滿足不了農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的需求，原因在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不明確、土地管理制度不合理、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善、土地交易組織和市場(chǎng)中介體系不完善，以及流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范等等；四是政府相關(guān)部門在土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中沒有扮演好角色，首先政府在政策的宣傳、引導(dǎo)方面沒有做到位，以致農(nóng)民不了解，或不積極、或盲目跟風(fēng)，其次相關(guān)部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策優(yōu)惠不多，如資金扶持、資格審查、技術(shù)服務(wù)等方面，以致投資者對(duì)農(nóng)業(yè)開發(fā)投資持觀望態(tài)度，影響農(nóng)地的轉(zhuǎn)出。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題，可能出現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)，從流轉(zhuǎn)意愿、影響因素，到流轉(zhuǎn)實(shí)施過程中政府、村委、村民之間的角色扮演、關(guān)系處理、具體操作，再到法律依據(jù)、政策制定、制度建設(shè)等等，國內(nèi)學(xué)者在這些方面均有論述。在實(shí)地調(diào)研中，各個(gè)地區(qū)也會(huì)出現(xiàn)不同的具體問題，只是問題有大有小，原因也需具體分析。

4.促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

對(duì)于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議方面的研究，幾乎所有國內(nèi)學(xué)者均有闡述，最主要的是針對(duì)政府提出的政策建議。首先需要填補(bǔ)法律的空缺，抓緊制定相關(guān)行政法規(guī)，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策體系；其次要健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，政府需發(fā)揮公共管理和社會(huì)服務(wù)的職能，承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，為農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù)保障工作，減輕農(nóng)戶的后顧之憂；再次要加快制度建設(shè)，積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立科學(xué)的土地管理制度，扶持和培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)和支持土地交易組織和市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和成長；同時(shí)，要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，將農(nóng)民從土地上剝離出來，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿。

當(dāng)然，對(duì)于農(nóng)戶也應(yīng)當(dāng)有一些對(duì)策建議，例如轉(zhuǎn)變觀念等等，但目前有較少的文獻(xiàn)可以參考，大多針對(duì)的主體是政府和基層干部，個(gè)人認(rèn)為在對(duì)農(nóng)戶的對(duì)策建議方面可以進(jìn)行補(bǔ)充和探究，特別是在實(shí)地調(diào)研中，會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶也受到自身的年齡、受教育程度、觀念等的影響，也需要一些改進(jìn)。

三、國外對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究

土地的集體所有制是中國等少數(shù)國家所特有的土地所有制形式，世界上大多數(shù)國家還是土地私有制居多，因此國外學(xué)者對(duì)于土地問題的研究角度多是對(duì)土地所有權(quán)的買賣或置換，以及土地租賃、轉(zhuǎn)讓等等。在土地資源的流動(dòng)方面，國外學(xué)者很早就開始了研究。威廉·配第、亞當(dāng)·斯密、馬克思、恩格斯等都是較早地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)研究的學(xué)者，他們?cè)诘刈獾貎r(jià)方面都建立了屬于他們自己的理論體系；對(duì)于土地制度的研究，科斯最早提出了交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)制度、資源配置效率之間的關(guān)系；而隨著近現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為一項(xiàng)重要的資源，引起了大批學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)去進(jìn)行研究，主要代表人物有曼昆、薩繆爾森、威廉·諾德豪斯等等，比如曼昆提出土地或資本的購買價(jià)格是因?yàn)橐粋€(gè)人想獲得那個(gè)無限期的生產(chǎn)要素而支付的價(jià)格。

近年來，針對(duì)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究的國外學(xué)者在不斷增加，大部分國外學(xué)者認(rèn)為，資源配置機(jī)制的不完善是中國當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善的根本原因，同時(shí)它也導(dǎo)致了農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)的不完善和農(nóng)村土地金融市場(chǎng)的不完善。因此，大部分學(xué)者從理論出發(fā)，研究資源配置的機(jī)制與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的關(guān)系，以及影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的產(chǎn)權(quán)問題、土地的所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移問題等等。還有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究了影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地金融市場(chǎng)的狀況。當(dāng)然，大部分的國外學(xué)者只是停留在理論的層次，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究較少。

國外學(xué)者對(duì)于中國農(nóng)村土地制度的研究角度是多方面、多維度的，都是對(duì)中國農(nóng)村土地制度改革具有很強(qiáng)的啟發(fā)意義和指導(dǎo)意義的，對(duì)研究土地流轉(zhuǎn)問題也有相當(dāng)重要的借鑒意義。