李占卿 康子惠 孫悅

【摘 要】近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市空間資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施水平偏低等問題，不斷顯現(xiàn)出來，地下空間開發(fā)開始逐漸得到關(guān)注。地下綜合管廊的建設(shè)可提高市政管線管理效率，但存在周期長(zhǎng)、收益慢、風(fēng)險(xiǎn)大的特征，依靠政府財(cái)政支出，財(cái)政壓力過大，而私營(yíng)投資者的投資熱情并不高漲。大力推廣的ppp模式，不僅能夠解決管廊融資難題，還能夠有效分擔(dān)財(cái)政壓力?，F(xiàn)就雄安新區(qū)管廊應(yīng)用ppp模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】ppp模式；雄安新區(qū)；管廊；風(fēng)險(xiǎn)；防范

PPP 即政府與社會(huì)資本合作，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。雄安新區(qū)作為北京新的“兩翼”之一，具有疏解北京非首都功能，因此享有極高的戰(zhàn)略定位。這其中，管廊工程也是不可忽視的一大亮點(diǎn)。

一、目前雄安新區(qū)地下管廊的建設(shè)概況

綜合管廊，就是將電力、通信、供熱等各管線統(tǒng)一集中于地下隧道中。從而做到統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。

2017年6月6日，在中國(guó)城市百人論壇上，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)組長(zhǎng)、中國(guó)工程院主席團(tuán)名譽(yù)主席徐匡迪表示，雄安新區(qū)要建設(shè)21世紀(jì)地下管廊式的基礎(chǔ)設(shè)施，把地面讓給綠化和人的行走。

雄安新區(qū)管廊里程為3.3公里。2018年1月9日開始修建，至2月3日開挖了19.8萬(wàn)方土方量。 2月19日，該地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)全面完工。正值春節(jié)期間，工人們也加班加點(diǎn)，高質(zhì)量的建設(shè)，最終以土建驗(yàn)收通過率達(dá)100%完美收官。目前，管廊建設(shè)到了內(nèi)部安裝階段。待雄安新區(qū)管廊建成后，供電、通信、排污等市政管線都會(huì)被收進(jìn)管廊中，可有效杜絕“拉鏈馬路”現(xiàn)象。

二、雄安新區(qū)管廊建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

1.地域優(yōu)勢(shì)明顯

雄安新區(qū)主要覆蓋的是河北省保定市3個(gè)縣，與中國(guó)的城市相比，雄安新區(qū)發(fā)展落后，就像一張可以被人描畫的白紙，無歷史包袱，管廊的鋪設(shè)阻力就小。在中國(guó)其他城市管廊建設(shè)雜亂的情況下，雄安新區(qū)不必再考慮鋪設(shè)地下管廊還要拆除原先的管網(wǎng)建設(shè)等，使得成本更低。

2.政策大力支持

有關(guān)管廊政策的不斷密集出臺(tái)，加之雄安新區(qū)被定位為“北京非首都功能疏解集中承載地”，政策的支持和特殊的定位，令雄安先天優(yōu)勢(shì)明顯。PPP模式融入到管廊修建中，是國(guó)家鼓勵(lì)采取的方式。ppp模式為管廊建設(shè)提供中長(zhǎng)期投資。

3.資金注入保障

2017年7月18日，雄安新區(qū)成立了雄安建設(shè)投資集團(tuán)有限公司。它的唯一股東是河北省人民政府。該公司的經(jīng)營(yíng)范圍包括以其自有資金對(duì)外投資。主要職能包括通過ppp模式，為新區(qū)建設(shè)籌措資金，創(chuàng)新投融資模式等；負(fù)責(zé)新區(qū)交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施建設(shè)。其間，就有對(duì)雄安新區(qū)管廊的建設(shè)。

地下管廊的修建所需要的資金數(shù)額巨大，若只由政府承擔(dān)的話，政府的財(cái)政資金想必難以支持。但雄安新區(qū)的定位是高規(guī)格的，加之中央對(duì)其發(fā)展的重視，所以在引入社會(huì)資本方面，雄安新區(qū)地下管廊的建設(shè)是有優(yōu)勢(shì)的，會(huì)比其它城市建設(shè)管廊吸引更多社會(huì)資本。

三、該項(xiàng)目應(yīng)用ppp模式的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)有三類。即項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)，如：項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、土地獲取風(fēng)險(xiǎn)等；項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)，如：管廊建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等；項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)，如：移交項(xiàng)目質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)還貸能力不足風(fēng)險(xiǎn)。由于雄安新區(qū)地下管廊項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段，本文對(duì)于項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)就不再贅述，對(duì)于后兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡述。

1.項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)

（1）管廊建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，主要指在選擇建設(shè)區(qū)位時(shí)未充分考慮項(xiàng)目所在地交通、社會(huì)環(huán)境等，導(dǎo)致選擇的位置不恰當(dāng)。還有項(xiàng)目可能有成本超支、工期延誤、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、施工技術(shù)不當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于雄安新區(qū)來說，因?yàn)槌菂^(qū)的全部建設(shè)是有統(tǒng)一規(guī)劃的，建設(shè)順序是先地下、后地上，因此區(qū)位選擇的風(fēng)險(xiǎn)比較小，但是可能存在建設(shè)成本超過預(yù)算、工期被延誤、工程技術(shù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)。

（2）原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩方面：一是斷貨風(fēng)險(xiǎn)；二是質(zhì)量不達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。鋼筋、混凝土等是雄安管廊建設(shè)主要的原材料，很有可能出現(xiàn)原材料供不應(yīng)求或質(zhì)量差等問題。究其原因，可能因?yàn)椴少?gòu)預(yù)測(cè)計(jì)劃不準(zhǔn)，導(dǎo)致原材料訂購(gòu)不足、供應(yīng)商群體產(chǎn)出能力下降、采購(gòu)人員非主觀操作失誤或者采購(gòu)人員可能與和供應(yīng)方有利益勾結(jié)等違規(guī)違法行為等。

（3）管線入廊風(fēng)險(xiǎn)。指的主要是有關(guān)管線供應(yīng)量的風(fēng)險(xiǎn)。雄安新區(qū)管線入廊要考慮管廊產(chǎn)權(quán)歸屬、后期的維護(hù)管理以及費(fèi)用分?jǐn)偟葐栴}。由于雄安新區(qū)地下管廊內(nèi)的水、電、氣、熱等不同線路可能分別屬于不同的所有人，且使用單位也有可能不一樣，所以如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一也是要關(guān)注的一大問題。

2.項(xiàng)目移交后的風(fēng)險(xiǎn)

（1）運(yùn)營(yíng)維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。綜合管廊和直埋管線相比較，若假設(shè)使用期限為100年，總的成本相較降低23%。但由于后者不用日常的維護(hù)，就顯得管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用高了。雄安新區(qū)管廊在之后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)主要是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在各收益單位之間的分配、以及日常收費(fèi)是否能夠彌補(bǔ)成本的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）企業(yè)還貸能力不足風(fēng)險(xiǎn)。管廊的建設(shè)需要巨額的建設(shè)資金支持和運(yùn)營(yíng)管理成本。根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)測(cè)算，若壽命是100年，則每公里管廊的建設(shè)運(yùn)行成本為2億元。雄安新區(qū)的地下綜合管廊為3.3公里，它的建設(shè)也需要6億元左右的資金，并不是一筆小數(shù)目。企業(yè)可能出現(xiàn)資金支持不到位，一是時(shí)間上不及時(shí)繳款；二是可能數(shù)額上一時(shí)拿不出這么多資金。若企業(yè)還貸能力不足，很有可能將企業(yè)還貸壓力轉(zhuǎn)嫁為政府還貸壓力。

（3）項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閲?guó)家關(guān)于綜合管廊的收費(fèi)制度實(shí)施細(xì)則還沒有公布，如何讓收費(fèi)定價(jià)變得科學(xué)合理是亟需解決的問題。入廊管線單位及政府部門難以合理分?jǐn)偣芾冉ㄔO(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，該項(xiàng)目可能會(huì)存在收益不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和政府補(bǔ)貼的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。同樣，雄安新區(qū)管廊項(xiàng)目也可能會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)，即未來成本大于收益等風(fēng)險(xiǎn)。

四、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

想成功實(shí)施該ppp項(xiàng)目，對(duì)于該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控是不可缺少的。應(yīng)該提高對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，對(duì)于可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或是已經(jīng)出現(xiàn)端倪的風(fēng)險(xiǎn)，要提前規(guī)劃好應(yīng)對(duì)措施。

1.項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

（1）管廊建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。不可否認(rèn)的是，雄安新區(qū)地下管廊的建設(shè)要符合《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）的規(guī)定。首先，預(yù)算應(yīng)該準(zhǔn)確、合理。讓項(xiàng)目預(yù)算真正起到加強(qiáng)企業(yè)管理、實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算的目的。其次，對(duì)于施工成本要加強(qiáng)把控，在預(yù)算合理的前提下，對(duì)于施工成本應(yīng)該定額定量，并具體到每一天。再次，要加強(qiáng)施工管理，保證項(xiàng)目按期完成進(jìn)度，按約移交。項(xiàng)目公司可與承包商簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定價(jià)格、工期。承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險(xiǎn)是由承包商負(fù)責(zé)的。最后，要確保工程質(zhì)量。如此巨大的項(xiàng)目，不能讓“豆腐渣工程”再次出現(xiàn)，把好原材料的質(zhì)量關(guān)。

（2）原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。因?yàn)楣芾鹊慕ㄔO(shè)需要很多的原材料，建設(shè)成本很大程度上與原材料供給變化有關(guān)。對(duì)于原材料供給方面，可采取簽訂長(zhǎng)期合同的方式，與供應(yīng)商簽訂一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)格，從而降低原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。質(zhì)量方面，所需的原料，如鋼筋、混凝土等可從采購(gòu)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督三點(diǎn)把關(guān)。采購(gòu)時(shí)，應(yīng)評(píng)價(jià)供方能力，選擇合格供方，材料員根據(jù)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和施工需要，比較質(zhì)量?jī)r(jià)格等因素。并組織質(zhì)量員對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品進(jìn)行檢查，驗(yàn)證。監(jiān)測(cè)方面，質(zhì)檢員按規(guī)定抽樣監(jiān)視和測(cè)量產(chǎn)品，驗(yàn)證不合格的產(chǎn)品，不得投入使用或加工。同時(shí)，建設(shè)過程中，監(jiān)理方、建設(shè)單位和政府等相關(guān)主體負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

（3）管線入廊不可控風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)

政府應(yīng)建立合理價(jià)格機(jī)制及政府補(bǔ)貼機(jī)制，吸引管線單位入廊，保證管線入廊量。如果入廊的管線達(dá)不到政府之前的預(yù)期，政府應(yīng)提前規(guī)劃好補(bǔ)償措施。對(duì)雄安新區(qū)而言，由于管線建設(shè)單位和運(yùn)營(yíng)單位等很難在短期內(nèi)擁有收益甚至收回成本，所以對(duì)于建成之后的維護(hù)管理費(fèi)用分?jǐn)倖栴}也需要提前明確清晰，以防“爛尾”。

2.項(xiàng)目移交后的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

（1）補(bǔ)齊運(yùn)營(yíng)維護(hù)的短板。我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家有的是用使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的方式。對(duì)于使用者付費(fèi)，可以依據(jù)管線所占空間比例一次性向其收取管廊租用費(fèi)，再根據(jù)管廊本體及附屬設(shè)施維護(hù)成本等因素合理確定日常維護(hù)費(fèi)；可行性缺口補(bǔ)助是指如果管線單位支付的費(fèi)用仍然不足彌補(bǔ)社會(huì)資本方最低要求的成本回報(bào)，形成的費(fèi)用缺日應(yīng)該由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。

（2）防止企業(yè)還款壓力轉(zhuǎn)變?yōu)檎畨毫?。首先，在選擇運(yùn)營(yíng)商方面，應(yīng)選資信狀況良好、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營(yíng)商。其次，由于銀行并不青睞這種項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)，回報(bào)率也不高的項(xiàng)目，所以在在建設(shè)雄安新區(qū)管廊項(xiàng)目時(shí)可以創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，如考慮投貸聯(lián)動(dòng)或資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道。另外，可以采取第三方擔(dān)保的方式降低還貸風(fēng)險(xiǎn)，即簽訂還貸保證保險(xiǎn)。當(dāng)借款人不能按貸款合同約定的期限償還所欠貸款的風(fēng)險(xiǎn)，由保險(xiǎn)人承擔(dān)償還責(zé)任。

（3）項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。一是應(yīng)當(dāng)保障雄安新區(qū)管廊項(xiàng)目公司具有唯一、獨(dú)占性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以排除潛在競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目收益造成的不利影響。二是政府應(yīng)當(dāng)制定項(xiàng)目公司作為收費(fèi)主體的保障措施，如強(qiáng)制入廊政策及入廊費(fèi)、運(yùn)維費(fèi)定價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等?？梢灾贫ê侠淼恼{(diào)價(jià)機(jī)制，根據(jù)成本情況、市場(chǎng)狀況等因素適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，保證一定收益，若達(dá)不到預(yù)期，政府應(yīng)該給予兜底補(bǔ)助。

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作者簡(jiǎn)介：

李占卿（1966—），女，漢族，河北定州市人，河北師范大學(xué)副教授，研究方向：會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理規(guī)范及財(cái)務(wù)管理。

康子惠（1994—），女，漢族，河北石家莊人，就讀于河北師范大學(xué)，研究方向：審計(jì)與管理咨詢。

孫悅（1994—），女，漢族，河北滄州人，就讀于河北師范大學(xué)，研究方向：審計(jì)與管理咨詢。