王維國(guó)，李秀軍，李 宏

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部，遼寧 大連 116013)

一、問(wèn)題的提出

眾所周知，對(duì)“社會(huì)福利”概念的界定一直有著多種觀點(diǎn)和看法，不過(guò)基于福利對(duì)人的基本生活需求的滿(mǎn)足，以及冠以社會(huì)而產(chǎn)生的社會(huì)發(fā)展意義，很多看似極為不同的理解實(shí)質(zhì)上都指向了更好的生存與發(fā)展。因?yàn)?，按照字面含義和多數(shù)人的觀念，“社會(huì)福利”可以解釋為“改善社會(huì)成員物質(zhì)與文化生活的一切舉措”[1]。聯(lián)合國(guó)曾對(duì)“社會(huì)福利”進(jìn)行過(guò)這樣的界定：“社會(huì)福利”以協(xié)調(diào)個(gè)人和團(tuán)體之間的關(guān)系為目的，主要遵循基本需求的原則，以對(duì)社會(huì)成員生活、健康和人際關(guān)系方面的滿(mǎn)足和照顧為主要內(nèi)容。這也就是說(shuō)，廣義上的“社會(huì)福利”其實(shí)涵蓋了已有的所有社會(huì)保障項(xiàng)目，以及諸如教育、住房和衛(wèi)生等未被現(xiàn)行社會(huì)保障制度體系所涵蓋的其他項(xiàng)目，涉及了社會(huì)成員的各種基本生活需要。狹義上的“社會(huì)福利”則主要指向了社會(huì)服務(wù)，尤其是針對(duì)生活困難的弱勢(shì)群體的各種特殊照顧，這也是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“社會(huì)福利”的理解和定義。例如，在我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障體系中，社會(huì)福利表現(xiàn)為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助之外的各種措施和制度，如面向兒童、老年人和殘疾人的各種福利設(shè)施與補(bǔ)貼補(bǔ)助等。改革開(kāi)放之后，社會(huì)福利才逐步由傳統(tǒng)的相對(duì)狹窄的定義，向涵蓋所有社會(huì)成員的更廣泛的層次轉(zhuǎn)變，但也仍然被視為是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的一種補(bǔ)充，是國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)政策。事實(shí)上，結(jié)合福利模式的劃分，可以更好地理解廣義與狹義“社會(huì)福利”概念的區(qū)別和影響，如表1所示。在充分地理解和把握不同的福利模式及其特征的基礎(chǔ)上，我們就可以更好地理解社會(huì)福利水平概念并進(jìn)行具體的界定。

表1 基本福利模式的劃分及其制度特征

資料來(lái)源：見(jiàn)參考文獻(xiàn)[2]。

根據(jù)基本福利模式的劃分，我國(guó)顯然屬于以社會(huì)公平為目標(biāo)的制度再分配模式。同時(shí)，這些模式之間的比較也顯示出社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的確定，對(duì)于界定社會(huì)福利水平有著基礎(chǔ)性的重要意義。為此，根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)有關(guān)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理的目標(biāo)設(shè)定，尤其是保障和改善民生的基本目標(biāo)，社會(huì)福利水平的界定需要突出社會(huì)政策要托底的要求，并體現(xiàn)改善民眾生活治理和提升總體社會(huì)質(zhì)量的目標(biāo)[3]。具體地，社會(huì)福利水平的提升，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出包括社會(huì)保障水平的提高、各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的提高、收入分配狀況的改善，以及促進(jìn)人力資本投資、釋放內(nèi)需與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等在內(nèi)的一系列目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)[4]。所以，本文對(duì)社會(huì)福利水平的界定，傾向于認(rèn)同埃斯平-安德森基于權(quán)利與平等的視角所提出的去商品化標(biāo)準(zhǔn)，即“允許人們不通過(guò)純市場(chǎng)力量就可以享受一定生活水平的程度”[5]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)社會(huì)成員能夠不依賴(lài)市場(chǎng)交易就可以維持生活時(shí)，就出現(xiàn)了去商品化。進(jìn)一步地，所有社會(huì)成員按照這種方式獲取的財(cái)富，在社會(huì)總財(cái)富之中所占據(jù)的比例，也就形成了總體的社會(huì)福利水平。

二、社會(huì)福利總體水平的測(cè)度方法

(一)測(cè)度模型

社會(huì)福利總體水平的具體測(cè)度，主要需要解決的就是福利的測(cè)度和供給主體的確定。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)解決福利水平的測(cè)度與衡量問(wèn)題，公共財(cái)政理論框架下對(duì)于政府職能及其與市場(chǎng)之間關(guān)系的定位，則可以解決福利供給主體的確定問(wèn)題。就現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的社會(huì)福利供給而言，公共財(cái)政理論框架所包含的“市場(chǎng)失靈”“公共需求”和“公共權(quán)力”等假設(shè)前提與分析基礎(chǔ)，同樣也是衡量社會(huì)福利總體水平的前提和基礎(chǔ)。筆者結(jié)合前文已經(jīng)述及的去商品化標(biāo)準(zhǔn)，并參考穆懷中[6]、楊翠迎和何文炯[7]以及關(guān)信平[3]的闡釋與方法，本文最終建立如下形式的測(cè)度模型：

(1)

其中，SWL為社會(huì)福利總體水平；E為社會(huì)福利支出；G為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值；EG為政府用于社會(huì)福利方面的支出；ES為民間渠道形成的社會(huì)福利支出。

這一社會(huì)福利總體水平測(cè)度模型的具體設(shè)定事實(shí)上就意味著：一是現(xiàn)有的有關(guān)社會(huì)保障水平的測(cè)度被包含在內(nèi)，即通常采用的以社會(huì)保障支出占GDP比重的方法，在本文所建立的測(cè)度模型中如果不考慮民間渠道的支出，并將政府社會(huì)福利支出縮減為僅包含社會(huì)保障支出，那么兩者就是等價(jià)的。二是這種測(cè)度方法主要是基于社會(huì)政策視角，即在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新需求的情況下社會(huì)政策事實(shí)上已被推向前臺(tái)[8]，為此寬口徑的社會(huì)支出才是體現(xiàn)社會(huì)福利投入狀況與水平的更好選擇。三是從社會(huì)支出的角度看，主要是劃分為公共和民間兩個(gè)部分，前者主要以政府的財(cái)政支出為主，并與行政管理、國(guó)防和投資等方面的支出相對(duì)應(yīng)[9]。在解決了理論基礎(chǔ)和測(cè)度模型的具體形式設(shè)定之后，需要針對(duì)無(wú)明確一致的統(tǒng)計(jì)范圍和口徑的社會(huì)支出做進(jìn)一步的篩選、分析和測(cè)算。

(二)相關(guān)指標(biāo)分析

在本文提出的測(cè)度模型中，社會(huì)福利支出主要用社會(huì)支出予以衡量，而社會(huì)支出則主要由政府社會(huì)支出和民間社會(huì)支出兩部分組成。政府社會(huì)支出，通常是指直接與民生福利相關(guān)的財(cái)政支出；民間社會(huì)支出則主要衡量的是公益慈善事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，能夠經(jīng)由經(jīng)濟(jì)核算方法進(jìn)行量化的部分。下面，我們將對(duì)政府社會(huì)支出和民間社會(huì)支出這兩大類(lèi)社會(huì)支出逐一進(jìn)行分析和指標(biāo)選取，從而為后文的計(jì)量分析奠定必要的基礎(chǔ)。

政府社會(huì)支出主要采用財(cái)政性教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、住房保障支出。

財(cái)政性教育支出。財(cái)政用于教育支出可以追溯至中華人民共和國(guó)成立初期，如1952年我國(guó)的預(yù)算內(nèi)教育支出總額為11.03億元，其中，教育事業(yè)費(fèi)為8.95億元、教育基建投資為1.97億元和各部門(mén)事業(yè)費(fèi)中用于教育的支出為0.11億元。當(dāng)年的國(guó)家財(cái)政預(yù)算支出總額為172.07億元，其中，中央為127.42億元，地方為48.57億元。GDP總量為692.20億元。因此，該年度教育支出占財(cái)政總支出的比重為6.41%，占GDP的比重為1.59%。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的財(cái)政教育支出規(guī)模有了明顯的增長(zhǎng)，但是其占財(cái)政總支出和GDP的比重卻始終維持在一個(gè)相對(duì)較低的水平，分別為7%和2%左右。此后直至20世紀(jì)末，我國(guó)的財(cái)政教育支出占財(cái)政總支出的比重平均為12.88%，而占GDP的比重平均約為2.24%左右。*作者根據(jù)《新中國(guó)55年統(tǒng)計(jì)資料匯編》與相關(guān)年份《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算整理得到。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)的財(cái)政教育支出規(guī)模增長(zhǎng)加快，其占財(cái)政總支出的比重也逐步升至15%左右，但占GDP的比重距離4%的目標(biāo)仍有一定差距?？傮w來(lái)看，自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政教育支出水平波動(dòng)比較明顯。

醫(yī)療衛(wèi)生支出。根據(jù)現(xiàn)有的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)資料，對(duì)于中華人民共和國(guó)成立之初到改革開(kāi)放之前，我們只能獲得包含教育、科學(xué)、文化和衛(wèi)生等財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出在內(nèi)的總體情況，即所謂的科教文衛(wèi)支出。改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)衛(wèi)生總費(fèi)用的分擔(dān)比例構(gòu)成情況，我們可以得到政府的衛(wèi)生支出。同時(shí)，政府負(fù)擔(dān)的衛(wèi)生支出比重的變化本身就在某種程度上體現(xiàn)了衛(wèi)生福利的變化情況。如改革開(kāi)放初期政府負(fù)擔(dān)的比重為32.2%，1986年時(shí)增至38.7%，而此后則逐年下降，到2000年時(shí)已降至15.5%。在這一過(guò)程中，個(gè)人負(fù)擔(dān)的比重則由20.4%逐步增長(zhǎng)至60%。進(jìn)入21世紀(jì)，政府和社會(huì)分擔(dān)的衛(wèi)生費(fèi)用支出比重顯著上升，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[10]，2016年，全國(guó)的衛(wèi)生總費(fèi)用為4.63萬(wàn)億元，其中，政府支出比重為30%，個(gè)人支出比重為28.8%。

社會(huì)保障和就業(yè)支出。在2005年之前，我國(guó)的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)資料中，與社會(huì)保障支出相對(duì)應(yīng)的主要是撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)以及文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)中用于公費(fèi)醫(yī)療和福利費(fèi)等開(kāi)支。2005年開(kāi)始，國(guó)家財(cái)政預(yù)算用于社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)助、國(guó)有企業(yè)下崗職工補(bǔ)助和補(bǔ)充全國(guó)社?；鸬鹊慕?jīng)費(fèi)，形成了社會(huì)保障補(bǔ)助支出。2008年開(kāi)始，我國(guó)將國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障和就業(yè)管理事務(wù)、民政管理事務(wù)、財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、行政事業(yè)單位離退休、企業(yè)改革補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助、撫恤、退役安置、社會(huì)福利、殘疾人事業(yè)、城市居民最低生活保障、其他城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害生活救助、紅十字事務(wù)等的支出，統(tǒng)一為社會(huì)保障和就業(yè)支出[11]。值得注意的是，這一指標(biāo)的變化正是對(duì)通常所講的社會(huì)保障水平的具體反映，而且可以看出，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)我國(guó)的社會(huì)保障水平都在1%的范圍內(nèi)，按照2005年以來(lái)的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，其后我國(guó)的社會(huì)保障水平也處于緩慢爬升的狀態(tài)，2016年為2.9%。

住房保障支出。由于在實(shí)施貨幣化分配改革以前，我國(guó)采取的是實(shí)物分配制度，盡管帶有典型的福利保障性質(zhì)，但同時(shí)也存在平均主義、分配不公和效率低下的典型問(wèn)題[12]。更為重要的是，對(duì)于此前的住房保障支出，無(wú)法從政府的固定資產(chǎn)投資中進(jìn)行有效的剝離，因此，本文也只能從1998年住房保障制度改革全面推開(kāi)之后進(jìn)行分析。參考國(guó)內(nèi)已有的大量相關(guān)研究，對(duì)于住房保障支出的衡量與測(cè)算通常都是以經(jīng)濟(jì)適用房投資支出為主。具體地，在1998—2008年間，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房投資由270.85億元，逐步增長(zhǎng)至970.91億元，但其在整個(gè)房地產(chǎn)投資中所占的比重是呈下降趨勢(shì)的，如2000年時(shí)曾達(dá)到10.88%，但2007年時(shí)僅為3.25%。2008年之后，政府加大了保障性住房的財(cái)政投入力度，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2009年開(kāi)始也單獨(dú)列示了住房保障支出。2010年以來(lái)，我國(guó)的住房保障支出規(guī)模增長(zhǎng)較快，已由2 376.88億元，逐步增長(zhǎng)至2016年的6 776.21億元。*1998—2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》；2009—2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。總體而言，以現(xiàn)階段的住房保障支出水平來(lái)看，盡管政府加大了這方面的保障投入力度，但是其對(duì)總體的社會(huì)福利水平影響還比較小。

民間社會(huì)支出。由于我國(guó)的社會(huì)組織管理與公益慈善事業(yè)發(fā)展起步相對(duì)較晚，所以對(duì)于20世紀(jì)90年代以前的民間社會(huì)支出，很難進(jìn)行較為準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。其中，對(duì)于社會(huì)組織提供的福利性服務(wù)與志愿服務(wù)的時(shí)間價(jià)值，則是最近才有了權(quán)威的核算與統(tǒng)計(jì)，如根據(jù)《2016年中國(guó)慈善藍(lán)皮書(shū)》的報(bào)告，2014年全國(guó)社會(huì)組織增加值為113.70億元，而2015年全國(guó)志愿服務(wù)的時(shí)間價(jià)值約為600.00億元，再加上2015年的社會(huì)捐贈(zèng)，該年度的民間社會(huì)支出占GDP的比重大約為0.25%[3]。為此，基于基礎(chǔ)性統(tǒng)計(jì)資料的不健全，并且慈善捐贈(zèng)在整個(gè)民間支出中始終占據(jù)主體地位，本文主要采用民政部門(mén)的權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料，*根據(jù)1986—1995年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，1995年才有了社會(huì)捐贈(zèng)的明確統(tǒng)計(jì)；《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》中對(duì)于社會(huì)捐贈(zèng)的統(tǒng)計(jì)始于1997年；同時(shí)，為保證口徑，統(tǒng)一使用的是“社會(huì)捐贈(zèng)款”，即不包括衣被和其他物資的折合估算價(jià)值。運(yùn)用社會(huì)捐款總量來(lái)表征民間社會(huì)支出水平的變化情況。正如多數(shù)相關(guān)已有研究所指出的那樣，到目前為止，國(guó)內(nèi)民間社會(huì)支出對(duì)社會(huì)福利總體水平的影響基本可以忽略不計(jì)。

三、社會(huì)福利總體水平測(cè)度結(jié)果與演化特征

(一)社會(huì)福利總體水平的測(cè)度結(jié)果

根據(jù)前文給出的測(cè)度辦法，以及對(duì)各相關(guān)指標(biāo)的分析和篩選，我們就可以對(duì)我國(guó)的社會(huì)福利總體水平進(jìn)行具體的測(cè)度。如前所述，根據(jù)可獲得的統(tǒng)計(jì)資料的情況，我們可以得到基于不同口徑和區(qū)間的測(cè)度結(jié)果：

第一種是由教育和社會(huì)保障支出構(gòu)成社會(huì)福利支出所得結(jié)果。

(2)

按照上述指標(biāo)構(gòu)成的社會(huì)支出，時(shí)間上可以涵蓋1952—2016年，也就是包括了中華人民共和國(guó)成立初期到現(xiàn)在的社會(huì)福利支出，因此，可以對(duì)社會(huì)福利總體水平進(jìn)行測(cè)度。筆者認(rèn)為，這種方法盡管存在指標(biāo)較少的缺陷，但是也基本符合森(1985年、1992年)的社會(huì)福利測(cè)量理論[13]。具體地，教育支出屬于比較典型的能力指標(biāo)，而社會(huì)保障和就業(yè)支出則可以歸結(jié)為功能指標(biāo)，后者在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到2004年都是以撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)為主要表現(xiàn)形式的，這不僅包括了各種撫恤和補(bǔ)助以及軍人安置，而且還包括災(zāi)害救濟(jì)和災(zāi)后補(bǔ)助等，如圖1所示。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的社會(huì)福利總體水平具有明顯的波動(dòng)性和周期性特點(diǎn)，總體上由期初的2.02%，逐步上升到了2016年的6.67%。

第二種是由教育、醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障支出構(gòu)成社會(huì)福利支出所得結(jié)果。

(3)

按照上述指標(biāo)所構(gòu)成的社會(huì)福利支出，時(shí)間上可以涵蓋改革開(kāi)放以來(lái)至2016年，即1978—2016年。這種測(cè)度基本涵蓋了政府(公共)社會(huì)支出的絕大部分，它們的變化與社會(huì)成員的福利水平息息相關(guān)，如圖2所示。這一階段我國(guó)的社會(huì)福利總體水平波動(dòng)性依然比較明顯，期初僅為3.57%，并在20世紀(jì)末經(jīng)歷持續(xù)下降，然后在進(jìn)入21世紀(jì)至2016年持續(xù)上升至8.54%。

圖1 我國(guó)社會(huì)福利總體水平的測(cè)度結(jié)果(一)

圖2 我國(guó)社會(huì)福利總體水平的測(cè)度結(jié)果(二)

第三種是由教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障和社會(huì)捐贈(zèng)等構(gòu)成的社會(huì)福利支出所得到的結(jié)果。

(4)

圖3 我國(guó)社會(huì)福利總體水平的測(cè)度結(jié)果(三)

按照上述指標(biāo)所構(gòu)成的社會(huì)福利支出，我們可以得到1998年以來(lái)的社會(huì)福利支出水平。盡管這種測(cè)度所涵蓋的時(shí)間相對(duì)較短，但是由于指標(biāo)涵蓋了公共社會(huì)支出與民間社會(huì)支出從而更為全面，因此，可以用來(lái)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)福利總體水平進(jìn)行一個(gè)相對(duì)準(zhǔn)確和充分的衡量，如圖3所示。按照上述方法進(jìn)行的測(cè)度結(jié)果顯示，這一期間我國(guó)的社會(huì)福利總體水平呈現(xiàn)出持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)。具體地，1998年時(shí)為3.92%，2001年時(shí)超過(guò)5%，2007年時(shí)超過(guò)6%，2011年時(shí)超過(guò)8%，2015年超過(guò)9%，而2016年時(shí)則達(dá)到了9.57%。這一結(jié)果，與關(guān)信平[3]采用狹義的公共社會(huì)支出所得到結(jié)果十分接近，其對(duì)2015年社會(huì)福利總體水平的測(cè)算結(jié)果為9.37%，*關(guān)信平[3]的研究還考慮了扶貧支出，并在加入社會(huì)保險(xiǎn)基金支出后形成了廣義的公共社會(huì)支出，并由此測(cè)算2015年我國(guó)總體社會(huì)福利水平為15.13%。本文所得到的結(jié)果為9.50%。

(二)社會(huì)福利總體水平的演化特征

基于前文的測(cè)度結(jié)果可以看出，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的社會(huì)福利總體水平都處于低水平波動(dòng)的狀態(tài)，改革開(kāi)放以后則由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和社會(huì)政策目標(biāo)的不斷變化，一度表現(xiàn)出了下降的態(tài)勢(shì)，直到21世紀(jì)以后才逐步得到持續(xù)提升。從一般意義上看，社會(huì)福利支出與社會(huì)福利水平的動(dòng)態(tài)性和剛性，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期得到了比較突出的體現(xiàn)；同時(shí)，無(wú)論是改革開(kāi)放之前還是之后，社會(huì)福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性都是一個(gè)帶有根本性的問(wèn)題。為此，我們將根據(jù)我國(guó)社會(huì)福利水平的歷史演化，對(duì)其特征進(jìn)行深入剖析，以為下文的相關(guān)計(jì)量分析奠定必要的基礎(chǔ)。

從中華人民共和國(guó)建立初期到改革開(kāi)放前夕：低水平波動(dòng)與徘徊。眾所周知，中華人民共和國(guó)成立之初是一種滿(mǎn)目瘡痍和百?gòu)U待興的局面，連年戰(zhàn)爭(zhēng)不僅使得廣大人民的生活水平與健康狀況處于一種極端低下的境地，而且也使得國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱。這一階段的社會(huì)福利總體水平之所以處于一種低水平，首先不能忽略的就是這種現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其次則是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展。我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，帶有典型的微觀管理特征，即對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理，而這種選擇在某種意義上也帶有一定的必然性[14]。為此，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)福利總體水平基本上不可能迅速地實(shí)現(xiàn)提升，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的形成等政策導(dǎo)向因素，也更是在一定程度上促成了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成與維持。于是，在總體水平不高的情況下，又有著城鎮(zhèn)和工業(yè)部門(mén)的低工資、高福利，以及農(nóng)村主要依賴(lài)家庭提供福利保障的特點(diǎn)。從本文的測(cè)度結(jié)果來(lái)看，在1952—1978年間，我國(guó)的社會(huì)福利總體水平平均僅為2.57%，期間曾在60年代初有所上升，但后期則又持續(xù)跌落，直到改革開(kāi)放前才有所回升，其波動(dòng)變化過(guò)程如圖4所示。

圖4 社會(huì)福利總體水平的變化情況(1952—1978年)

改革開(kāi)放到20世紀(jì)末：市場(chǎng)化的逐步壓縮。從本文的測(cè)度結(jié)果來(lái)看，1978年時(shí)我國(guó)的社會(huì)福利總體水平為3.57%(僅包含教育和社會(huì)保障支出的小口徑測(cè)算結(jié)果為2.59%)，此后的20年之間其平均水平也維持在了3.64%左右，考慮這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和綜合國(guó)力的巨大增長(zhǎng)，這一局面顯然意味著社會(huì)福利總體水平不僅沒(méi)有顯著提升，實(shí)際上是處于一種下降的狀態(tài)。這一演化過(guò)程的形成，主要就是因?yàn)槭袌?chǎng)化改革對(duì)于原有的社會(huì)保障體制的沖擊，而基于效率提升和降低勞動(dòng)力成本導(dǎo)向的改革，在降低了政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)也增加了個(gè)人的責(zé)任比重。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，這一階段由期初的3 624億元增長(zhǎng)到了81 910億元，財(cái)政支出的規(guī)模也由期初的1 122億元增至13 187億元，不過(guò)其占GDP的比重顯然有了大幅度的下降，由原先的30.96%降至16.10%,如圖5所示。運(yùn)用本文的兩種口徑測(cè)度結(jié)果，都可以看出這一期間盡管波動(dòng)幅度相對(duì)變小，但20世紀(jì)90年代中期之前存在較為明顯的下降趨勢(shì)。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，保障和改善民生背景下的持續(xù)提升。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)社會(huì)保障與社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，終于迎來(lái)了一個(gè)全新的時(shí)期和階段，社會(huì)福利總體水平(SWL3)由期初的不足5%，逐步增長(zhǎng)至9.57%。這一增長(zhǎng)幅度超過(guò)了整個(gè)中華人民共和國(guó)建國(guó)初期到20世紀(jì)末這一時(shí)期的增長(zhǎng)，除了2004年和2014年各項(xiàng)政府社會(huì)支出占財(cái)政支出比重有所下降，因此，造成了社會(huì)福利總體水平的略有下降外，其余的年份均有顯著的上升。與此同時(shí)，對(duì)照這一階段政府所提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和人人享有基本社會(huì)保障的目標(biāo)，以及對(duì)保障和改善民生問(wèn)題的更加重視，不僅整個(gè)社會(huì)保障與社會(huì)福利體系的改革與建設(shè)逐步走向深入，而且對(duì)于上一階段過(guò)分市場(chǎng)化導(dǎo)致的一系列問(wèn)題，采取了加大力度推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等重要戰(zhàn)略。為此，進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)的基本社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)在教育、社會(huì)救助、住房保障和公益慈善事業(yè)等方面也都實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足的發(fā)展，如圖6所示。三種口徑測(cè)度結(jié)果的變化情況對(duì)比表明，全口徑統(tǒng)計(jì)測(cè)度結(jié)果的增長(zhǎng)幅度反而更大，尤其2005年以來(lái)國(guó)家加大社會(huì)保障財(cái)政投入之后就更是如此。

圖5 社會(huì)福利總體水平的變化情況(1978—1999年)

圖6 社會(huì)福利總體水平的變化情況(2001—2016年)

四、結(jié) 語(yǔ)

根據(jù)本文的測(cè)度結(jié)果可知，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的社會(huì)福利總體水平都處于一種低水平的波動(dòng)與徘徊狀態(tài)，改革開(kāi)放以來(lái)還遭遇了市場(chǎng)化的沖擊和影響，直到進(jìn)入21世紀(jì)以后才在保障和改善民生的社會(huì)政策目標(biāo)和背景下得以逐步提升。目前，以去商品化的標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)支出占GDP比重的方法來(lái)衡量，我國(guó)的社會(huì)福利總體水平大約為9.57%。

根據(jù)我國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展的基本歷程來(lái)看，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期固然取得了十分重要的進(jìn)步與成就，但是其城鄉(xiāng)和群體之間的分割以及低效率運(yùn)行的狀態(tài)，顯然是難以長(zhǎng)期維持的。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革又主要是基于為國(guó)企改革配套的思路而展開(kāi)的，整體的社會(huì)福利水平也并未得到顯著的改善與提升。時(shí)至今日，雖然社會(huì)福利總體水平正在持續(xù)得到提高，但是整個(gè)體系尚未健全而且存在著比較突出的非均衡特征，相關(guān)支出的水平效率均有待進(jìn)一步提升[15]。同時(shí)，從國(guó)際比較的角度來(lái)看，無(wú)論是何種寬口徑的統(tǒng)計(jì)與測(cè)度結(jié)果，都顯著低于OECD國(guó)家的當(dāng)前水平(如2014年OECD國(guó)家的平均社會(huì)福利總體水平為21.6%)，而僅僅是逐步達(dá)到了其20世紀(jì)80年代的水平(OECD國(guó)家在1980年的平均社會(huì)福利總體水平為15.4%)[6]。更為重要的是，對(duì)福利危機(jī)的諸多反思也表明，社會(huì)福利的高水平往往是與國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力水平相輔相成的，這對(duì)于處于快速發(fā)展時(shí)期的我國(guó)而言，顯然是一個(gè)需要深入思考和系統(tǒng)研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。

為此，對(duì)照現(xiàn)階段關(guān)于構(gòu)建全民共享的發(fā)展型社會(huì)福利體系，以及黨的十九大所提出的“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”的目標(biāo)[16]，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)福利發(fā)展面臨的問(wèn)題主要在于非均衡性和協(xié)調(diào)性方面，而未來(lái)的挑戰(zhàn)則主要來(lái)自于人口眾多基礎(chǔ)上的深度老齡化，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平日益提升背景之下的需求多元化。