文/黃功允

十九大報告提出“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”。在基層工作中，確保食品安全達標，開展以抽檢為主要內(nèi)容的監(jiān)督檢查是重要手段之一。2018年3月13日，國務院機構改革拉開序幕，國家市場監(jiān)督管理總局成立，整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等領域監(jiān)管職能。在此背景下，食品安全作為市場監(jiān)管的重要內(nèi)容，勢必進一步強化監(jiān)管?；鶎邮称钒踩闄z工作也應順勢而為，創(chuàng)新工作方式，切實保障群眾“舌尖上的安全”。

基層食品安全抽檢工作取得的成效

1.政府高度重視食品安全抽檢工作

目前，我國已經(jīng)基本解決了物質(zhì)“有沒有”的問題，正朝著“好不好”的方向發(fā)展。提高食品安全是改革的重要目標，為了讓人民吃得放心，地方各級政府紛紛把加強食品安全抽檢作為促進民生的重要抓手。

一是基層檢測機構的建設不斷加碼。2017年，國家食品藥品監(jiān)管總局辦公廳《關于開展第三批縣級食品安全檢驗檢測資源整合試點工作的通知》（食藥監(jiān)辦財〔2017〕158號）要求各地提出檢測資源整合方案，做好建設用地、機構編制、配套資金、資源劃轉等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。福清市、閩侯縣、連江縣作為福建省福州地區(qū)的食品安全檢驗檢測資源整合試點，參與了本輪申報工作?？梢灶A見在縣一級普遍設立權威檢測機構是發(fā)展趨勢，能夠在機構資源上為完善基層食品抽檢制度提供最大支持。

二是抽檢批次不斷增加。根據(jù)《2018年福州市創(chuàng)建國家食品安全示范城市抽檢工作方案》（榕食安辦〔2018〕10號）顯示，為達到《國家食品安全示范城市標準》規(guī)定的“食品檢驗量每年4份/千人，其中針對農(nóng)藥獸藥殘留的食品檢驗量不低于每年2份/千人”的要求，按照福州市財政部門2016年核準的全市人口707萬計算，福州全市2018年的抽檢任務總數(shù)為35350批次，大大超過往年水平。其中，羅源縣抽檢任務為980批次，按每批次檢測費用以2000元/份為檢測費上限，共需縣財政配套經(jīng)費196萬元。

三是惠及監(jiān)管之外的政府工作。比如，2017年7月，福建省質(zhì)量技術監(jiān)督局公布的《2017年美麗鄉(xiāng)村建設項目免費檢測任務》（閩質(zhì)監(jiān)〔2017〕166號），以“就近就地、便民高效”的原則，下發(fā)涉及47個縣（區(qū)、市）2785批次免費檢測任務。其中，羅源縣就有羅源縣生春源茶葉有限公司和福湖村美麗鄉(xiāng)村試點項目的14個批次免費檢測項目，其中包含飲用水、食用農(nóng)產(chǎn)品和傳統(tǒng)特色鄉(xiāng)村食品等食品安全檢測需求，有力地支援了美麗鄉(xiāng)村建設。

2.食品安全抽檢成為監(jiān)管重要手段

一般來講，行政執(zhí)法人員不可能具備辨識所有食品質(zhì)量優(yōu)劣的“火眼金睛”，更何況很多食品安全問題，比如重金屬、農(nóng)獸藥超標等是肉眼無法識別的，必須借助專業(yè)檢測。在基層市場監(jiān)管工作中，得力于標準體系建設的基本完成、工作理念的改變以及第三方抽檢的普遍施行，食品安全抽檢日益成為有效的監(jiān)管手段之一。

一是標準體系建設基本完成。開展食品安全抽檢，首先要有相對應的標準依據(jù)，沒有標準，食品質(zhì)量是否達標就無從談起。近年來，我國加快了國家標準的制定步伐。截至2018年4月，我國已累計制定公布食品安全國家標準1224項，涉及食品安全與營養(yǎng)指標近2萬項，基本覆蓋日常消費的食品品種。

二是工作理念更加主動。原先的食品檢驗機構的工作重心放在“服務”企業(yè)上，主要體現(xiàn)為根據(jù)企業(yè)或消費者申請，為產(chǎn)品出具檢驗合格報告。近幾年，隨著市場監(jiān)管改革的深入發(fā)展，抽檢作為監(jiān)管手段的作用得到高度重視，各食品檢驗機構逐漸將工作重心從“服務”企業(yè)轉到“服務”監(jiān)管上，并且將檢驗過程從檢驗機構的“實驗室”延伸到了企業(yè)、商戶的廠房及經(jīng)營場所等“抽樣現(xiàn)場”。監(jiān)管部門也以制定抽檢計劃、發(fā)現(xiàn)和查處問題食品，發(fā)布風險警示和分析抽檢數(shù)據(jù)作為日常監(jiān)管工作常態(tài)。

三是引入第三方。 第三方指的是獨立于監(jiān)管部門和檢查對象的第三方專業(yè)檢測機構。根據(jù)《福州市市場監(jiān)督管理局關于將6家機構納入食品檢驗檢測機構備選庫的通知》（榕市場監(jiān)管監(jiān)測〔2017〕344號）顯示，2017年福州市食品監(jiān)督抽檢任務承檢機構面向全國進行了公開招投標，最后共有福建中檢華日食品安全檢測有限公司等6家檢驗檢測機構中標，從而被納入福州市市場監(jiān)督管理系統(tǒng)食品檢驗檢測機構備選庫。今后一年福州市的食品檢驗檢測工作將委托上述6家中標檢測機構進行。

基層食品安全抽檢工作存在的問題

1.使用非強制性國家標準進行抽檢發(fā)現(xiàn)的不合格食品如何處理存在爭議

根據(jù)國家衛(wèi)生計生委辦公廳 食品藥品監(jiān)管總局辦公廳《關于食品安全國家標準有關問題的復函》（國衛(wèi)辦食品函〔2016〕34號）的精神，在相關食品安全國家標準尚未發(fā)布實施前，現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關食品的行業(yè)標準仍然有效，食品生產(chǎn)經(jīng)營活動及其監(jiān)督管理應當按照現(xiàn)行相關標準執(zhí)行。根據(jù)該文件精神，除強制性食品安全國家標準外，過渡期內(nèi)推薦性國家標準、行業(yè)標準可以在抽檢中被作為檢測依據(jù)使用。比如，在《食品安全監(jiān)督抽檢實施細則》(2017年版)中就包含了大量的推薦性標準作為實施抽檢的依據(jù)。一旦食品標簽標注了細則內(nèi)的推薦性標準和行業(yè)標準，在抽檢中就會被作為判定食品是否合格的依據(jù)。推薦性標準和行業(yè)標準大多是在企業(yè)標準的基礎上制定，制定目的是為了確保食品的品質(zhì)，規(guī)范內(nèi)容和要求有別于食品安全國家標準。因此，使用非強制性國家標準進行抽檢發(fā)現(xiàn)的不合格食品不能直接等同于不安全食品，實踐中對于如何處理該類不合格食品存在爭議。比如，與福州地區(qū)普遍將不符合產(chǎn)品標注的推薦性國家標準、行業(yè)標準的食品認定為不安全食品的做法不同，2015年12月7日《北京市食品藥品監(jiān)督管理局食品類相關案件處理指導意見（一）》中認為抽檢發(fā)現(xiàn)的不符合產(chǎn)品標注的推薦性標準、行業(yè)標準的食品，說明食品與產(chǎn)品標識的執(zhí)行標準不符，應當認定為食品的標簽、說明書含有虛假內(nèi)容，而不認為是不安全食品。由于沒有具有普遍約束力的權威解釋，導致基層在適用法律上出現(xiàn)了爭議。

2.抽樣程序存在瑕疵，加大后續(xù)案件處理難度

目前食品安全抽檢主要委托檢測機構開展抽樣和檢驗工作，對檢測機構人員的依賴度高，存在以下瑕疵：

一是抽樣人員缺乏經(jīng)驗。目前，由于檢驗機構承擔的檢驗任務急劇增加，在開展檢驗工作中，經(jīng)常會有一些沒有經(jīng)驗的人員參與現(xiàn)場抽樣，導致抽檢工作中存在諸多不規(guī)范的操作，使現(xiàn)場出具的抽樣單效力存疑。

二是抽樣現(xiàn)場沒有錄音錄像。根據(jù)現(xiàn)行的抽檢規(guī)范，抽樣現(xiàn)場的錄音錄像是可選項，而不是必選項。比如，《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第二十條第三款規(guī)定：“食品安全監(jiān)督抽檢的抽樣人員可以通過拍照、錄像、留存購物票據(jù)等方式保存證據(jù)?！痹趯嵺`中，檢驗人員貪圖便利，往往沒有在現(xiàn)場通過拍照、錄像等形式保存證據(jù)，唯一的證據(jù)是現(xiàn)場抽樣單。如果抽檢不合格轉為案件處理，就缺乏案發(fā)現(xiàn)場的照片、錄像等第一手證據(jù)。

三是沒有認真核對被檢單位。抽樣人員從職業(yè)習慣出發(fā)，對被抽食品比較重視，會采取封存、備樣、留樣等方式進行核對確認。但是對被檢單位就疏于核對，往往現(xiàn)場有誰在，就叫誰簽名，而不會進一步核實該食品的所有權歸屬。由于食品經(jīng)營業(yè)態(tài)復雜，特別是在開放式的農(nóng)貿(mào)市場，常出現(xiàn)經(jīng)營者、員工和無關人等混雜在一起的情況，如果他人代簽或簽字人故意簽錯名字，也不易被發(fā)現(xiàn)。但在后續(xù)的案件查辦中，就會因為錯認當事人或無法查實當事人造成拖案、錯案。

四是沒有認真核對現(xiàn)場抽樣單?，F(xiàn)場抽樣單非常重要，是抽檢機構與被檢單位就抽樣一事達成的一致認識，也是后繼辦案認定事實的重要依據(jù)。但從實踐來看，抽檢機構提供的抽樣單存在諸多問題：比如，抽樣數(shù)量與備樣數(shù)量不對、多記或少記進貨數(shù)、修改抽樣單未經(jīng)被抽樣單位簽字或蓋章確認等等。2016年5月，羅源縣市場監(jiān)督管理局受理的一起聽證案件，福州市市場監(jiān)督管理局委托福州市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗所對羅源縣某個體商戶進行抽樣，抽檢結果不合格，當事人就抽樣單上的進貨數(shù)量、銷售數(shù)量與實際記載不一致、隨意涂改抽樣單等多項問題提出了異議。

3.第三方公正性受到質(zhì)疑

如前文所述，引入第三方抽檢機構是為了保障抽檢工作的公平公正。但是，在實踐中單純依靠第三方抽檢也引發(fā)了不少問題，導致其公正性受到質(zhì)疑。

一是抽檢機構和被檢單位存在互相串通的可能。實踐中，抽檢機構與被檢單位是處于面對面狀態(tài)，抽檢機構直接到現(xiàn)場抽樣，出具抽樣單，并留有聯(lián)系方式，使得被檢單位很容易就與抽檢機構取得聯(lián)系。目前針對不合格食品的嚴厲處罰，部分被檢單位會違規(guī)主動聯(lián)系檢測機構，互相串通，更改檢測結果或避免再次被抽檢。

二是復檢結論與初檢不一致，損害抽檢的權威性。根據(jù)《食品安全法》相關規(guī)定，食品被抽檢不合格后，被檢單位有申請復檢的權利，復檢機構出具的檢驗報告是最終結論。復檢時明確告知被檢單位復檢機構的名稱、地址等信息，理論上也存在舞弊的可能性。在筆者接觸的一個案例中，某預包裝食品二氧化鈦初檢超標70余倍，復檢卻合格。差距如此之大，讓人難以信服。如果復檢是正規(guī)合法的，初檢機構如何承擔抽檢過失責任？如果初檢是正規(guī)合法的，那么復檢所用備樣是否與樣品屬于同一來源，值得懷疑。

完善基層食品安全抽檢制度的具體措施

1.整合商品質(zhì)量抽檢制度，統(tǒng)一抽檢工作流程

2010年11月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局公布《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》，提出“為監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量，對在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品進行有計劃的隨機抽樣、檢驗，并對抽查結果公布和處理”。2014年2月，國家工商總局發(fā)布《流通領域商品質(zhì)量抽查檢驗辦法》，要求各級工商機關“定期或者不定期對商品質(zhì)量進行抽檢，加強流通領域商品質(zhì)量監(jiān)督管理，保護消費者合法權益”。2015年2月，國家食品藥品監(jiān)管總局下發(fā)《食品安全抽樣檢驗管理辦法》，要求各級食品藥品監(jiān)督管理部門組織實施食品安全監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測的抽樣檢驗工作?？梢?，2010年至今，國家工商、質(zhì)監(jiān)、食藥總局先后建立、完善了各自的商品抽檢制度，并積累了豐富的經(jīng)驗。市場監(jiān)管大部制改革，合并工商、質(zhì)監(jiān)、食藥總局職能，實施統(tǒng)一的市場監(jiān)管，說明食品安全監(jiān)管與其他商品質(zhì)量監(jiān)管并無顯著不同，也使得整合三局抽檢制度成為可能?？梢灶A期，集三家之長的商品質(zhì)量統(tǒng)一抽檢制度必然青出于藍而勝于藍。就基層實踐而言，整合商品質(zhì)量抽檢制度的好處有三個：一是統(tǒng)一安排抽檢計劃，將流通領域商品質(zhì)量抽檢、產(chǎn)品質(zhì)量抽檢、食品安全監(jiān)督抽檢和藥品質(zhì)量抽檢四個抽檢類別整合在一起，將大大降低基層的工作負擔，實現(xiàn)市場監(jiān)管提速增效的目的；二是依據(jù)市場監(jiān)管大部制改革中涉及的門類，建立統(tǒng)一抽檢標準目錄，方便基層適用；三是對運用非強制性國家標準進行檢測的項目，明確處理條款或列入風險監(jiān)測范疇，不做行政處罰，從而解決法律適用爭議。

2.以后續(xù)辦案為導向，統(tǒng)一規(guī)范抽樣執(zhí)法現(xiàn)場程序

2017年5月，根據(jù)國家食品藥品監(jiān)管總局《關于進一步加強監(jiān)督抽檢不合格食品風險防控和核查處置工作的通知》（食藥監(jiān)食監(jiān)三〔2017〕42號）第二條規(guī)定的：“食品藥品監(jiān)管部門一般應在收到監(jiān)督抽檢不合格檢驗結論后立即立案”。但是，由于抽樣后通常需要一個月以上的檢驗時間才能收到檢驗報告，立案時現(xiàn)場痕跡早已消失，更難以尋覓導致抽檢批次不合格的添加劑、原料等相關證據(jù)，使得無法還原現(xiàn)場真實情況，只能憑借調(diào)查時的現(xiàn)場情況來代替抽樣時的現(xiàn)場情況，導致證據(jù)存在瑕疵。在行刑銜接工作中，公安部門經(jīng)常以缺乏抽樣現(xiàn)場證據(jù)為由，將市場監(jiān)管部門移交的涉嫌犯罪案件退還補充調(diào)查。2016年3月1日，《福州市市場監(jiān)督管理機關行政處罰程序暫行規(guī)定》施行，有效整合了福州市范圍內(nèi)工商、食藥、質(zhì)監(jiān)的辦案程序。為了配合后期的核查處置和案件處理，有必要對抽樣現(xiàn)場程序也進行統(tǒng)一規(guī)范。

一是必須出示抽樣人員身份證件。為了保證執(zhí)法的公平公正，《福州市市場監(jiān)督管理機關行政處罰程序暫行規(guī)定》要求現(xiàn)場調(diào)查取證時應當由兩名以上的執(zhí)法人員參加，向當事人和現(xiàn)場人員出示《福建省行政執(zhí)法證》，并將執(zhí)法證號記入現(xiàn)場筆錄。參照該制度，在抽樣現(xiàn)場也應當要求抽樣人員出示相應檢驗人員身份證件，并將身份信息記入抽檢單，避免后期案件處理時，當事人對抽樣人員的身份提出質(zhì)疑，導致抽檢結論被推翻。

二是抽樣現(xiàn)場開展錄音錄像。2018年，現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法視音頻記錄工作成為福州市推進執(zhí)法監(jiān)督的“三項制度”之一。該制度將有效規(guī)范現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。由于抽樣現(xiàn)場是抽檢發(fā)現(xiàn)的不合格食品案件調(diào)查的起點，勢必要將視音頻記錄工作延伸到立案前的抽樣現(xiàn)場，才能實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法全過程視音頻同步記錄。2017年11月，《福州市市場監(jiān)督管理機關現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定（試行）》第五條第二項就把“抽樣”列為必須進行視音頻記錄的監(jiān)管執(zhí)法活動。

三是確認當事人身份和重要項目。抽檢案件中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)當事人信息、食品進貨量、庫存量不符等情況，這是因為抽樣人員僅把抽樣當作普通的工作任務，沒有認真核實相關信息導致。鑒于抽樣現(xiàn)場難以還原，使得這一缺陷在后續(xù)案件處理中被放大，當事人就身份不當、數(shù)量不符提起復議、訴訟，使得行政機構非常被動。要解決這一問題，必須從抽樣現(xiàn)場著手，要求被檢單位出示營業(yè)執(zhí)照或身份證等身份證明材料，并由抽樣人員和被檢單位一道對抽樣單的重要項進行逐一核實確認，避免日后爭議。

3.建立以“抽檢分離”為主、飛行抽檢為輔的食品安全抽檢機制

一是實施“抽檢分離”制度，保障抽檢結論的客觀公正。“抽檢分離”是指承擔檢驗工作的技術機構不得參與抽樣，改變以往承檢機構既抽樣又檢驗的情況，最大限度地避免抽檢機構與被檢單位直接接觸，從而保障抽檢結論不受其他因素的影響。在比較重要的食品領域，如嬰幼兒配方奶粉、保健品等，可以采取“盲抽”制度，即抽樣機構和檢驗機構都是從檢驗機構庫中隨機抽取，徹底阻斷檢驗機構和被檢單位的聯(lián)系。如2018年1月8日，國家質(zhì)檢總局首次以“抽檢分離”的方式開展第一季度產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查，效果良好。今年，杭州國家電子商務產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測處置中心也將在網(wǎng)上平臺實現(xiàn)“抽檢分離”式隨機抽檢，保障網(wǎng)購產(chǎn)品質(zhì)量抽檢的客觀性和準確性。

二是完善飛行抽檢制度，確保抽檢效果。飛行抽檢是跟蹤檢查的一種形式，起源于體育競賽中對興奮劑的檢查，指的是在非比賽期間進行的不事先通知的突擊性興奮劑抽查。市場監(jiān)督管理中的飛行抽檢制度指事先不通知當?shù)乇O(jiān)管部門和被抽檢企業(yè)的情況下，由上級部門委托的檢測機構直接到被抽檢點抽取樣品，實施檢驗。這種檢驗模式能夠保證抽檢的突然性，從而獲取最真實的一線食品質(zhì)量信息。但是其中也暴露出了與基層監(jiān)管單位溝通銜接不暢，被抽檢對象較為抵觸等問題。筆者認為應當從兩個方面完善飛行抽檢制度，使之成為“抽檢分離”模式的有益補充。一方面及時將飛行抽檢情況函告基層監(jiān)管部門。根據(jù)《福建省食品藥品監(jiān)督管理局食品藥品飛行檢查與案件稽查銜接管理規(guī)定（試行）》的要求，上級飛行檢查中發(fā)現(xiàn)的案件線索以移交函或告知函的形式及時轉交基層監(jiān)管部門處理，從而保證飛行抽檢與案件稽查能夠無縫銜接。另一方面，還要加強飛行抽檢制度建設，在線索移交、跟蹤整改和案件查辦等方面建章立制，加強鏈條式閉環(huán)管理，確保飛行抽檢的效果能夠彰顯。

4.建立檢測正向激勵機制，鼓勵政府與企業(yè)良性互動

在基層市場監(jiān)管中，出于畏懼抽檢不合格后面臨的處罰等行政責任風險，部分企業(yè)對抽檢工作較為抵觸，特別是食品類相關的檢測項目。由于《食品安全法》對于不安全食品動輒五萬起罰，企業(yè)常出現(xiàn)關門歇業(yè)、拒簽文書等消極避檢的行為，影響了抽檢工作的正常開展。從另一個角度來看，抽檢的主要目的不是為行政處罰提供依據(jù)，而是監(jiān)測食品安全風險，預防和減輕可能發(fā)生的食品安全事故。鑒于食品安全抽檢的專業(yè)性和公正性，其本身還有很多價值可以挖掘。

首先，鼓勵和獎勵主動檢測行為。鼓勵企業(yè)主動將產(chǎn)品送檢，對企業(yè)建立快檢室加強食品自檢工作進行配套資金扶持；其次，允許被檢測人使用檢驗合格的檢測單進行宣傳，同時各級市場監(jiān)管部門也應當在各自轄區(qū)范圍內(nèi)采取有效措施，公布抽檢合格企業(yè)名單及其產(chǎn)品目錄；最后，抽檢合格報告單可以作為從輕或減輕處罰的依據(jù)。抽檢合格記錄就相當于個人的無犯罪記錄證明，一旦發(fā)生食品抽檢不合格，企業(yè)可以憑積累的抽檢合格記錄作為從輕或減輕行政處罰的依據(jù)，從而鼓勵企業(yè)積極配合抽檢工作，提高企業(yè)自律，積累產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)良信譽。