文/任宏強

案例

某美容店因發(fā)生化妝品不良反應(yīng)而被消費者舉報，轄區(qū)食藥監(jiān)局的執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查中查獲了若干無標簽標識的面膜，當事人也無法提供可以說明購貨來源的有效證據(jù)。

監(jiān)管習慣

此類化妝品不良反應(yīng)事件屢見不鮮，其危害不容小覷。各監(jiān)管部門在執(zhí)法實踐中有各自不同的監(jiān)管習慣，所適用的法律法規(guī)也有不同：一般原質(zhì)監(jiān)和工商部門分別在生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的監(jiān)管中以適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》為主；衛(wèi)生行政部門和原食藥監(jiān)管部門在監(jiān)管中以適用《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》為主。此外，可以參照執(zhí)行的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章還包括《商標法》《廣告法》《反不正當競爭法》《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《化妝品標識管理規(guī)定》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》等。因此，現(xiàn)場檢查的食藥監(jiān)部門執(zhí)法人員首先適用《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，扣押了相關(guān)物品；在隨后的行政處罰中，又優(yōu)先適用《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》。這是化妝品監(jiān)管部門相對普遍的做法。

簡析

《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》已出臺近30年，一些條款與當前基層執(zhí)法的實際情況并不相適應(yīng)，在處罰條款方面，主要表現(xiàn)為：一是該條例未賦予執(zhí)法機關(guān)必要的現(xiàn)場處置職權(quán)，不能查封扣押涉案物品；二是該條例及其實施細則的處罰基數(shù)是“違法所得”，在實踐中取證難。由此導致監(jiān)管效果不佳、打擊力度不足，使消費者產(chǎn)生不滿意、不信任的情緒。

應(yīng)該說，發(fā)布施行于1989年的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，曾經(jīng)是化妝品監(jiān)管最合適的行政法規(guī)，在維護市場秩序中起到了一定的積極作用。隨著監(jiān)管法治進程的深入，一大批法律法規(guī)逐年頒布實施，也對化妝品的監(jiān)管提出了更高要求。監(jiān)管部門在化妝品質(zhì)量監(jiān)管工作中還應(yīng)考慮適用如《產(chǎn)品質(zhì)量法》等其他相關(guān)法律法規(guī)。但從目前執(zhí)法實際來看，有兩方面的阻力最為明顯：一方面，原有的執(zhí)法習慣在延續(xù)。食藥監(jiān)部門增加監(jiān)管化妝品職責，始于2013年3月26日的《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)〔2013〕24號,以下簡稱“24號文”），原衛(wèi)生行政部門的部分人員人隨事走劃入食藥監(jiān)部門。由于《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》是以衛(wèi)生部部長令頒發(fā)、國務(wù)院批準的行政法規(guī)，以前衛(wèi)生行政部門監(jiān)管化妝品一般優(yōu)先適用該條例，衛(wèi)生行政部門監(jiān)管化妝品的習慣做法在轉(zhuǎn)入食藥監(jiān)部門后得以延續(xù)。另一方面，基層執(zhí)法人員不理解《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律與《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》的關(guān)系，不清楚是否可以或如何適用。具體疑問主要集中在以下三方面：一是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第七十條只明確了質(zhì)量監(jiān)督部門和工商行政管理部門的行政處罰權(quán)，并沒有提及食藥監(jiān)部門能否適用；二是《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》是“特別法”，是否優(yōu)于“一般法”；三是“24號文”不屬于法律或行政法規(guī)，是否按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第七十條規(guī)定，按照法律、行政法規(guī)對行使行政處罰權(quán)的機關(guān)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

筆者認為,相比于1989年發(fā)布實施的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，2009年二次修訂的《產(chǎn)品質(zhì)量法》是“上位法”“新法”，且《產(chǎn)品質(zhì)量法》在第八條明確“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”，因此，化妝品監(jiān)管應(yīng)納入適用范圍。“國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”。第十條、第二十二條、第二十三條也含有“有關(guān)部門”的權(quán)責表述，食藥監(jiān)管部門也為有關(guān)部門之一。

從形式上看，“24號文”的確不屬于法律或行政法規(guī)，《立法法》也沒有將“國辦發(fā)文件”與法律、法規(guī)、規(guī)章相比較的表述，好像無從辨別“國辦發(fā)文件”的法律地位。其實，《中華人民共和國憲法》第八十五條明確規(guī)定：國務(wù)院“是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)”，并在第八十九條賦予國務(wù)院的職權(quán)中，包括“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”、“規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責，統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”等等，故而“國辦發(fā)文件”是國務(wù)院對《中華人民共和國憲法》的職責履行，不存在與現(xiàn)行法規(guī)抵觸的問題。

結(jié)論

化妝品監(jiān)管，不只有《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》可以適用，前文所述的案例中，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》似更準確。

同理，《商標法》《廣告法》《反不正當競爭法》等相關(guān)法律法規(guī)也可以在化妝品商標侵權(quán)、虛假宣傳、不正當競爭等具體案件中選擇適用。

新一輪機構(gòu)改革正在穩(wěn)步推進中，市場監(jiān)管力量將得到進一步整合。相信在不久的將來新組建的市場監(jiān)管部門會對可適用的法律法規(guī)充分比較，并形成指導意見，指導基層執(zhí)法，優(yōu)化基層監(jiān)管工作方法。