文/張雪艷 通訊作者/王素珍

健康中國(guó)戰(zhàn)略為保健食品產(chǎn)業(yè)提供了良好的發(fā)展機(jī)遇，中國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)保健食品的產(chǎn)值約有4000億元人民幣。保健食品產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值空間巨大，為保證產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，2017年10月，國(guó)務(wù)院食安辦、原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等9部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展食品保健食品欺詐和虛假宣傳專(zhuān)項(xiàng)整治，在全國(guó)破獲多起保健食品重大違法案件，這些不法保健食品案件侵犯了消費(fèi)者的合法權(quán)益，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響社會(huì)穩(wěn)定[1]。本文通過(guò)對(duì)保健食品市場(chǎng)混亂的主要原因進(jìn)行探究，并提出相關(guān)對(duì)策建議，以促進(jìn)保健食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)人民身體健康和合法權(quán)益。

資料與方法

1.資料來(lái)源

2018年5月3日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)公布了2017年7月-2018年3月各地食品保健食品欺詐和虛假宣傳整治案件信息，本研究從中挑出保健食品違法案件，剔除難以定性的案例，得到案件343個(gè)，并對(duì)這些案件展開(kāi)分析。

2.方法

從343件案件中提取保健食品市場(chǎng)中的常見(jiàn)問(wèn)題，歸納為幾個(gè)維度和若干具體問(wèn)題，若一個(gè)案件有多種違法行為，則以最主要的問(wèn)題定性，利用魚(yú)骨圖結(jié)合頭腦風(fēng)暴法和案例分析法分析產(chǎn)生的原因，以二八法則為指導(dǎo)，進(jìn)一步分析得到主要原因。

結(jié)果

1.保健食品市場(chǎng)的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)343個(gè)案件進(jìn)行整理分析，將涉及的違法行為歸納為非法經(jīng)營(yíng)、虛假宣傳、標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)不符合要求、經(jīng)營(yíng)企業(yè)不作為這四個(gè)維度，其中非法經(jīng)營(yíng)最多，占比45.19%，其次就是虛假宣傳問(wèn)題，占到違法行為的26.23%，具體見(jiàn)表1。每個(gè)維度對(duì)應(yīng)其具體子問(wèn)題（共17個(gè)），統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。

表1 保健食品市場(chǎng)違法行為統(tǒng)計(jì)

表2 保健食品市場(chǎng)違法行為統(tǒng)計(jì)

（1）非法經(jīng)營(yíng)行為

保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)非法經(jīng)營(yíng)行為具體表現(xiàn)為無(wú)證經(jīng)營(yíng)（無(wú)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》）、經(jīng)營(yíng)假冒偽劣保健食品（經(jīng)營(yíng)非法添加的保健食品、經(jīng)營(yíng)未注冊(cè)/未按規(guī)定注冊(cè)的保健食品、經(jīng)營(yíng)檢驗(yàn)不合格的保健食品）、超范圍經(jīng)營(yíng)（超過(guò)批準(zhǔn)的產(chǎn)品/地點(diǎn)/擅自變更許可事項(xiàng)）、經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的保健食品；故意與普通食品混淆（以保健食品冒充藥品、經(jīng)營(yíng)使用保健食品原料目錄里的原料生產(chǎn)的食品、保健食品公司經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽標(biāo)識(shí)含宣傳保健功效等不合規(guī)定的食品）。

續(xù)表

（2）保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)虛假宣傳

保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)虛假宣傳表現(xiàn)為保健食品廣告存在宣稱(chēng)預(yù)防、治療疾病功能等違法違規(guī)行為或者廣告與備案注冊(cè)內(nèi)容不符、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自發(fā)布違法廣告、利用消費(fèi)者對(duì)健康的需求，采用非法花式營(yíng)銷(xiāo)（非法會(huì)銷(xiāo)、電話(huà)營(yíng)銷(xiāo)、直銷(xiāo)保健食品）的手段或以免費(fèi)方式誤導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)保健食品，甚至實(shí)施詐騙。

（3）標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)不符合規(guī)定

標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)不符合規(guī)定是指保健食品標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)不符合《保健食品管理辦法》《保健食品標(biāo)識(shí)規(guī)定》《食品安全法》等法律法規(guī)，市場(chǎng)上主要表現(xiàn)為保健食品標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)與實(shí)際保健食品不符、標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)含虛假內(nèi)容或與備案或注冊(cè)內(nèi)容不符、進(jìn)口的保健食品無(wú)中文標(biāo)簽、假冒/盜用批準(zhǔn)文號(hào)或未標(biāo)明批準(zhǔn)文號(hào)、保健食品標(biāo)簽未標(biāo)注“本品不能代替藥物”的保健食品、未標(biāo)注不適宜人群、保健食品保質(zhì)期不合要求（未標(biāo)明有效期、超過(guò)有效期、標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期）。

（4）保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)不作為

本文將保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)不作為行為界定為保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)該執(zhí)行某種制度而未執(zhí)行的行為，包括保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)在保健食品管理中不執(zhí)行索證索票制度、衛(wèi)生管理制度（包括相關(guān)從業(yè)人員獲取健康證）、進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度、儲(chǔ)存制度、出庫(kù)制度（無(wú)庫(kù)房可不查）、不合格產(chǎn)品處理制度、培訓(xùn)制度；不按規(guī)定制作臺(tái)賬；在購(gòu)進(jìn)產(chǎn)品時(shí)不檢查供貨商及產(chǎn)品資質(zhì)（許可證復(fù)印件、營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、保健食品批準(zhǔn)證書(shū)、產(chǎn)品檢驗(yàn)合格報(bào)告）。

2.魚(yú)骨圖分析

按照魚(yú)骨圖“人、事、時(shí)、地、物”的思想，將導(dǎo)致保健食品市場(chǎng)混亂的原因分為政府監(jiān)管、法律法規(guī)、保健食品供方、保健食品需方、保健食品特性、其他六個(gè)主要方面。由于本文是從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，將政府監(jiān)管、法律法規(guī)方面的原因作為近端；保健食品供方即經(jīng)營(yíng)企業(yè)是政府和法律法規(guī)主要約束的對(duì)象，因此將其作為中端；由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，保健食品需方在整個(gè)保健食品流通領(lǐng)域處于弱勢(shì)地位，因此將其作為末端；保健食品特性無(wú)法改變，因此作為最末端，其他方面的原因同樣對(duì)保健食品市場(chǎng)規(guī)范起到重要作用，但不是主導(dǎo)作用，因此將其置于供方之后，需方之前。結(jié)合案例分析和頭腦風(fēng)暴法分析保健食品市場(chǎng)混亂的原因，具體結(jié)果如圖1所示。

圖1 保健食品市場(chǎng)混亂魚(yú)骨圖

3.主要原因確定

根據(jù)二八法則，一個(gè)系統(tǒng)中約80%的結(jié)果是由該系統(tǒng)中約20%的變量產(chǎn)生[2]。因此本研究先找出這17個(gè)問(wèn)題中的4個(gè)主要問(wèn)題，再針對(duì)這4個(gè)主要問(wèn)題尋找主要原因。這4個(gè)主要問(wèn)題分別是無(wú)證經(jīng)營(yíng)（24.78%）、保健食品廣告中存在虛假宣傳或與注冊(cè)備案內(nèi)容不符（23.03%）、經(jīng)營(yíng)假冒偽劣保健食品（9.62%）、保健食品標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)含虛假內(nèi)容或與注冊(cè)備案內(nèi)容不符（9.04%）。

（1）保健食品無(wú)證經(jīng)營(yíng)的原因

保健食品產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)空間巨大，經(jīng)營(yíng)者逐利心強(qiáng)，又由于違法成本較低，經(jīng)營(yíng)者不惜鋌而走險(xiǎn)，未經(jīng)許可擅自經(jīng)營(yíng)保健食品，同時(shí)政府部門(mén)監(jiān)督檢查力度不足、執(zhí)法不嚴(yán)。

（2）保健食品廣告中存在虛假宣傳原因或與注冊(cè)備案內(nèi)容不符的原因

部分保健食品需求方具有不成熟的消費(fèi)心理。筆者在2018年5月進(jìn)行的保健食品消費(fèi)者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)消費(fèi)者對(duì)保健食品認(rèn)知度不高。商家存在逐利心，且違法成本較低，經(jīng)營(yíng)企業(yè)往往借機(jī)在廣告中夸大宣傳或者在廣告獲得批準(zhǔn)文號(hào)后擅自更改，以誘惑需求方購(gòu)買(mǎi)。另外，存在部分不符合法律規(guī)定的廣告通過(guò)審批的現(xiàn)象，說(shuō)明相關(guān)部門(mén)對(duì)保健食品廣告審批不嚴(yán)且事后監(jiān)管不到位。

（3）經(jīng)營(yíng)假冒偽劣保健食品的原因

由于信息不對(duì)稱(chēng)，消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)到保健食品后無(wú)法獲知保健食品是否含有抗生素、激素、農(nóng)藥等非法物質(zhì)，難以判斷保健食品內(nèi)在質(zhì)量[3]。保健食品經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)使，利用消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者信息不對(duì)稱(chēng)經(jīng)營(yíng)假冒偽劣保健食品，再加上政府部門(mén)抽檢力度不夠、違法成本低，保健食品經(jīng)營(yíng)者仍然繼續(xù)違法。

（4）保健食品標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)含虛假內(nèi)容或與注冊(cè)備案內(nèi)容不符的原因

同樣是因?yàn)楸＝∈称方?jīng)營(yíng)企業(yè)的逐利心強(qiáng)導(dǎo)致道德敗壞，利用消費(fèi)者不成熟的消費(fèi)心理及認(rèn)知度不高進(jìn)行違法犯罪，再加上政府監(jiān)管不嚴(yán)，違法成本低，使得保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)大膽地經(jīng)營(yíng)保健食品標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)含虛假內(nèi)容或與注冊(cè)備案內(nèi)容不符的保健食品。

（5）主要原因確定

綜合上述分析，初步判斷保健食品市場(chǎng)混亂的主要原因有商家逐利心強(qiáng)、違法成本低、政府監(jiān)管不力、消費(fèi)者不成熟的消費(fèi)心理以及對(duì)保健食品認(rèn)知度較低等。

思考與對(duì)策

在健康中國(guó)戰(zhàn)略下，保健食品產(chǎn)業(yè)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了監(jiān)管難題。保健食品市場(chǎng)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、廣告及標(biāo)識(shí)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)存在虛假宣傳或與注冊(cè)備案內(nèi)容不符、銷(xiāo)售假冒偽劣保健食品問(wèn)題最為嚴(yán)重。本文分析得到保健食品市場(chǎng)混亂的主要因素，有必要采取一系列針對(duì)性措施。

1.約束商家逐利心

雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)利益為中心，但不代表保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以違法追求利益，忽略社會(huì)責(zé)任，政府部門(mén)要完善與經(jīng)營(yíng)企業(yè)的誠(chéng)信約談機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)人員的道德教育和法律法規(guī)培訓(xùn)，發(fā)揮道德對(duì)逐利性的約束作用，推動(dòng)保健食品事業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立自我監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)政府加強(qiáng)監(jiān)管，提高違法成本，從內(nèi)外兩方面限制商家過(guò)重的逐利心。

2.提高違法成本

首先，在法律法規(guī)修訂的過(guò)程中，逐步構(gòu)建刑事、民事和行政責(zé)任相互協(xié)調(diào)的法律責(zé)任體系，為保健食品安全提供強(qiáng)大的法律保障[4]。加大罰金和刑事懲罰力度，配合采取從業(yè)禁止性懲罰，不采取從輕懲罰或者以罰代管的方式，讓經(jīng)營(yíng)者感受到違法成本遠(yuǎn)大于守法成本，發(fā)揮法律的規(guī)范作用，讓經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生敬畏之心，不觸碰法律底線。其次，建議建立保健食品相關(guān)企業(yè)及人員違法數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，并實(shí)時(shí)更新，對(duì)社會(huì)公開(kāi)。

3.加強(qiáng)政府監(jiān)管

首先，保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)多而雜亂，監(jiān)管部門(mén)人員編制有限，監(jiān)管效率有待提高。建議提高保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，建立不合規(guī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的退出機(jī)制，提高行業(yè)集中度，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。其次，政府部門(mén)要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加大飛行檢查監(jiān)督抽檢力度，讓經(jīng)營(yíng)企業(yè)有危機(jī)意識(shí)，自覺(jué)規(guī)范行為。第三，應(yīng)用智慧監(jiān)管手段，以提高監(jiān)管效率和水平。第四，要加快推動(dòng)形成政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)自律、媒體監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)企業(yè)自我約束的社會(huì)共治局面。

4.提高消費(fèi)者對(duì)保健食品認(rèn)知度

政府部門(mén)要采取多種措施對(duì)我國(guó)消費(fèi)者進(jìn)行保健食品相關(guān)知識(shí)科普宣傳。如分發(fā)保健食品知識(shí)宣傳冊(cè)，到社區(qū)開(kāi)展保健食品知識(shí)講座，在多媒體上推送趣味的保健食品知識(shí)科普動(dòng)漫或漫畫(huà)，舉辦線上保健食品知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)答等，宣傳重點(diǎn)為保健食品的特征、廣告、功能、真?zhèn)伪鎰e與投訴途徑等，提高公眾對(duì)保健食品的認(rèn)知度，形成正確健康觀和成熟的消費(fèi)心理。