文/付廷峰

食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的重要依據(jù)，可以從根本上保證食品安全，也可以在流通中對食品進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，是食品生產(chǎn)經(jīng)營的重要基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對“食品安全”的意識和需求不斷加強(qiáng)，也使得食品安全標(biāo)準(zhǔn)的作用越發(fā)重要。尤其是近幾年，食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品日常監(jiān)管中的應(yīng)用越來越受到關(guān)注，成了新形勢下食品安全監(jiān)管的新課題。

概述

1.食品安全標(biāo)準(zhǔn)概述

所謂標(biāo)準(zhǔn)就是對重復(fù)事物和概念做出的統(tǒng)一規(guī)定，是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件[1]。按照標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)定可分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)是由國務(wù)院相關(guān)部門制定、公布的標(biāo)準(zhǔn)，一般適用于所有同類產(chǎn)品，而企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)自己制定，適用于企業(yè)內(nèi)部，標(biāo)準(zhǔn)要求不允許低于國家標(biāo)準(zhǔn)。按照標(biāo)準(zhǔn)屬性可分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（GB）與推薦性標(biāo)準(zhǔn)（GB / T）。食品安全標(biāo)準(zhǔn)為眾多標(biāo)準(zhǔn)中的一類，但目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)尚無統(tǒng)一的定義，相關(guān)法律法規(guī)也未對其定義做出規(guī)定。目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是為了保證食品安全、營養(yǎng)、包裝外觀等要求，在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中對各個環(huán)節(jié)做出技術(shù)要求和規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定[2]?！妒称钒踩ā返诙鍡l規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、工藝標(biāo)準(zhǔn)、檢測試驗方法標(biāo)準(zhǔn)及安全、衛(wèi)生、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等[3]。

2.食品安全監(jiān)管概述

1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）第一次提出“食品安全”一詞，認(rèn)為“食品安全”主要涉及三個方面：第一，從安全性的角度，要求食品應(yīng)當(dāng)“無毒無害”；第二，食品應(yīng)當(dāng)符合該有的營養(yǎng)要求；第三，不會對人體健康造成任何急性、亞急性或慢性危害[4]。1996年世界衛(wèi)生組織（WHO）將“食品安全”定義為“食品按其原定用途進(jìn)行制作、食用時不會使消費(fèi)者健康受到損害的一種擔(dān)?！盵5]。2003年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）和WHO聯(lián)合發(fā)文將“食品安全”的概念定義為：消費(fèi)者在攝入食品時，食品中不含有害物質(zhì)，不存在引起急性中毒、不良反應(yīng)或潛在疾病的危險性[6]。2009年我國《食品安全法》將“食品安全”定義為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。2015年10月1日實施的新《食品安全法》沒有改變對“食品安全”的定義?！氨O(jiān)管”一詞源自英文regulation，主要是指“為了形成和維護(hù)市場秩序這一目的，社會公共機(jī)構(gòu)或私人以法律或社會規(guī)范為準(zhǔn)則，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和控制的活動”[7]。食品安全監(jiān)管是指為了確保食品的安全，一定主體依據(jù)法律法規(guī)，對食品的生產(chǎn)、流通、銷售等進(jìn)行管理的活動。

我國食品安全監(jiān)管歷程可以分為四個階段：行政干預(yù)階段、過渡調(diào)整階段、多部門分段監(jiān)管階段、監(jiān)管職能向一部門集中的監(jiān)管階段。1949年新中國成立后，由各級衛(wèi)生防疫站承擔(dān)食品衛(wèi)生監(jiān)督的職責(zé)，受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，該段時間的監(jiān)管以主管部門的管控為主，衛(wèi)生部門監(jiān)管為輔，被稱之為行政干預(yù)階段。改革開放后，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能也發(fā)生轉(zhuǎn)變，1995年《食品衛(wèi)生法》開始實施，明確了衛(wèi)生行政部門在食品監(jiān)管中的主體地位，標(biāo)志著食品監(jiān)管邁入了過渡調(diào)整階段。直到2003年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立了國家食品藥品監(jiān)督管理局，確定了由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理等部門“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。2013年國家食品藥品監(jiān)督管理局從衛(wèi)生部門劃出，升格為國家食品藥品監(jiān)督管理總局（正部級），將質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管、工商總局的流通環(huán)節(jié)監(jiān)管等職責(zé)整合進(jìn)食藥監(jiān)總局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐徊块T為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式。2018年機(jī)構(gòu)改革將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等職責(zé)進(jìn)一步整合，食品監(jiān)管職能統(tǒng)一劃歸市場監(jiān)管局。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常食品安全監(jiān)管中應(yīng)用的發(fā)展歷程

食品安全標(biāo)準(zhǔn)在我國起步較晚，新中國成立初期，我國的食品類標(biāo)準(zhǔn)相對較少，直到20世紀(jì)70年代后期，我國的食品類標(biāo)準(zhǔn)才開始逐漸完善。食品標(biāo)準(zhǔn)制定初期主要關(guān)注感官特性和理化指標(biāo)，幾乎不涉及衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)，直到1981年制定的GB 2757-1981《蒸餾酒及配制酒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，開創(chuàng)了酒類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的新紀(jì)元；1986年我國又頒布了GB 7100-1986《糕點、餅干、面包衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，1988年衛(wèi)生部又頒布了19個食品類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。隨后的20年時間里，我國對食品衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注越來越高，食品類標(biāo)準(zhǔn)涉及范圍越來越廣，標(biāo)準(zhǔn)制定越來越細(xì)。2003年和2005年，我國對食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了兩次修訂，使之能更加合理地保障人民群眾的飲食安全，逐漸形成現(xiàn)階段使用的覆蓋面廣、針對性強(qiáng)的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。

但是食品標(biāo)準(zhǔn)在我國食品監(jiān)管中的應(yīng)用較晚，更未完全建立起食品標(biāo)準(zhǔn)在食品監(jiān)管中的應(yīng)用體系。近年來，隨著食品安全問題日益凸顯，食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管中的應(yīng)用也受到越來越多學(xué)者的關(guān)注。韓玉蓮等在2000年分析了食品安全標(biāo)準(zhǔn)在我國日常食品監(jiān)管中的現(xiàn)狀[8]。許喜林等在2004年論述了建立食品標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管中應(yīng)用的體系，并研究了其在保障食品安全中的應(yīng)用[9]。2010年，習(xí)海軍研究了吉安市食品安全標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建，認(rèn)為解決食品問題的最根本手段就是建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管應(yīng)用體系[10]。2011年，程金成分析食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域的作用，從多方面論述了食品標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)加工領(lǐng)域的作用[11]。2014年，劉曉芬根據(jù)榆林市食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，借鑒國外食品安全監(jiān)管方式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、囚徒困境悖論、供應(yīng)商選擇理論等，創(chuàng)新性地研究了榆林市食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用系統(tǒng)監(jiān)管體系的建立[12]。2015年張龍安等分析了我國“小餐飲”食品安全問題及成因，提出了食品安全標(biāo)準(zhǔn)在小餐飲監(jiān)管中的思考建議[13]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民對食品安全意識的提高，近幾年食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管中的應(yīng)用越來越受到專家學(xué)者的關(guān)注。2017年辛明霞等人對承德市食品安全標(biāo)準(zhǔn)在監(jiān)管應(yīng)用中的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，分析了承德市食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全監(jiān)管中的應(yīng)用情況，并為食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品監(jiān)管中的應(yīng)用提供了思路。之后該團(tuán)隊又發(fā)表文章論述了食品安全標(biāo)準(zhǔn)在稽查辦案中的應(yīng)用[14，15]。同年，徐瑋等對我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，并對其在食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位日常監(jiān)管、食品安全抽樣檢驗和食品安全事件應(yīng)急處置等方面進(jìn)行了研究，認(rèn)為只有將食品安全標(biāo)準(zhǔn)合理地運(yùn)用到日常監(jiān)管中，才能更好地保障人民群眾的飲食安全[16]。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管的應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問題

1.食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管中的應(yīng)用現(xiàn)狀分析

我國食品安全監(jiān)管起步較晚，加之我國地域遼闊、民族風(fēng)情多元等因素，導(dǎo)致我國現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀相對復(fù)雜。其中就食品安全標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用而言，現(xiàn)階段我國日常監(jiān)管中對食品標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用不深，方向較為狹窄，未建立行之有效的食品標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管應(yīng)用體系?，F(xiàn)階段我國日常監(jiān)管中對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用主要集中在以下幾個方面：

（1）作為監(jiān)督抽檢和檢驗檢測的依據(jù)

食品監(jiān)督抽檢是食品安全監(jiān)管的重要手段之一，但是檢測報告是否具有法律效應(yīng)，關(guān)鍵看出具檢驗報告的食品檢測機(jī)構(gòu)是否按照國家規(guī)定，使用食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢驗檢測方法，并按照標(biāo)準(zhǔn)要求對檢測結(jié)果進(jìn)行評估。因此，在日常監(jiān)管工作中，方法類標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品類標(biāo)準(zhǔn)作為檢測依據(jù)得到了大量運(yùn)用。除此之外，每批產(chǎn)品出廠之前，食品生產(chǎn)企業(yè)必須依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢驗方法對產(chǎn)品進(jìn)行出廠檢驗，經(jīng)檢驗合格的產(chǎn)品才可以流入市場。因此，食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為監(jiān)督抽檢和檢驗檢測的依據(jù)是其在食品安全監(jiān)管中的重要應(yīng)用之一。

（2）作為行政執(zhí)法和刑事司法的依據(jù)

2015年10月1日開始實施的《食品安全法》第三十三條明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)……”，第一百二十三條、第一百二十四條、第一百二十五條和第一百二十九條等條款均明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)情形的行政和刑事處罰情況。因此，在食品日常監(jiān)管中食品安全標(biāo)準(zhǔn)常常作為行政執(zhí)法和刑事司法的依據(jù)。如GB 2760-2014《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》，常用來作為食品生產(chǎn)經(jīng)營者所用的食品添加劑是否超范圍、超劑量的依據(jù)。GB 14881-2013《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》常用來作為判斷企業(yè)生產(chǎn)過程是否符合食品安全要求的依據(jù)。另外，《食品安全法》第一百二十三條明確規(guī)定：用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營上述食品；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證，并可以由公安機(jī)關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留。2015年，南通市破獲的一起非法添加亞硝酸鹽制售豬頭肉的案件，其關(guān)鍵證據(jù)就是在可疑豬頭肉中檢出亞硝酸鹽含量嚴(yán)重超過國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管工作中也經(jīng)常被用作行政執(zhí)法和刑事司法的依據(jù)。

2.食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管應(yīng)用中存在的問題

（1）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善

首先，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律定位不明，我國的法律體系自上而下包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。雖然《食品安全法》規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)”，但其作為一種技術(shù)性規(guī)范文件，尚不能融入我國的法律體系，僅僅作為一種證據(jù)來加以佐證，無法達(dá)到法律抗辯的作用。其次，現(xiàn)階段我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)種類較多，標(biāo)準(zhǔn)之間互相交叉重疊甚至互相矛盾，使得在具體適用過程中會出現(xiàn)無所適從的現(xiàn)象。再次，部分標(biāo)準(zhǔn)的時效性差，據(jù)《2011年標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)術(shù)研究論文集》統(tǒng)計，我國現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)中約一半以上的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡在5年以上，標(biāo)齡超過10年的占了25%，甚至個別標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡已超過20年。雖然近幾年對部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，但仍有相當(dāng)一部分標(biāo)準(zhǔn)存在標(biāo)齡過長的現(xiàn)象。根據(jù)社會發(fā)展，一般4～5年就需要對標(biāo)準(zhǔn)重新修訂以增加其適用性，使之能更好地為人民健康提供保障。

（2）監(jiān)管人員對食品安全標(biāo)準(zhǔn)掌握還不到位

現(xiàn)階段我國食品監(jiān)管部門主要為市、縣、區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局或市場監(jiān)督管理局派駐的基層監(jiān)管所。經(jīng)2013年機(jī)構(gòu)改革調(diào)整后，食品安全監(jiān)管人員主要由原工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等相關(guān)人員組成，食品類專業(yè)人員較少，監(jiān)管人員年齡普遍偏大，系統(tǒng)性、專業(yè)性的學(xué)習(xí)相對較少，監(jiān)管專業(yè)性相對較差，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的掌握和應(yīng)用能力較弱。在日常監(jiān)管中往往不能深入準(zhǔn)確地理解標(biāo)準(zhǔn)，從而無法準(zhǔn)確把握標(biāo)準(zhǔn)的適用情況，使得食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管中流于表面，沒有起到該有的保障作用。雖然近年來不斷加強(qiáng)食品監(jiān)管執(zhí)法隊伍的培訓(xùn)，但要從根本上解決問題仍任重道遠(yuǎn)。例如GB7718-2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》，對預(yù)包裝食品的標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的描述，可以在日常監(jiān)管中起到重要的作用，但是市場中仍有很多標(biāo)識標(biāo)簽不規(guī)范，而未被監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)。

（3）從業(yè)人員遵照食品安全標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)經(jīng)營的意識不強(qiáng)

從監(jiān)管主體分析，食品安全監(jiān)管面向的監(jiān)管主體主要為生產(chǎn)企業(yè)、加工小作坊、超市、食品店、飯店、小吃店等相關(guān)單位，其中以小企業(yè)、小作坊、小食品店、小飯店、小吃店數(shù)量最多，覆蓋面最廣。以食品生產(chǎn)企業(yè)為例，截至2015年，我國共有生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家，其中10人以下的小企業(yè)、小作坊約占總數(shù)的80%[17]。食品從業(yè)門檻較低，從業(yè)人員文化水平相對較低，一般加工工藝簡單，食品安全意識薄弱，缺少食品標(biāo)準(zhǔn)的概念，日常的生產(chǎn)經(jīng)營過程中對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注和使用較少，更不用說利用食品安全標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范整個生產(chǎn)經(jīng)營過程。這就從根本上影響著食品安全標(biāo)準(zhǔn)在日常監(jiān)管中的作用。

如何在日常監(jiān)管中執(zhí)行好食品安全標(biāo)準(zhǔn)

1.完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的適用性

首先，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定方面，形成以國家標(biāo)準(zhǔn)為主，地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為輔的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。現(xiàn)階段我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系仍有待完善。以地方特色食品為例，現(xiàn)階段，我國部分地方特色食品還未建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)，雖然《食品安全法》上明確規(guī)定：“對地方特色食品，沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)報國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定后，該地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止”[18]，但未對這些沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的地方特色食品做出強(qiáng)制性要求，使得這些食品的地方標(biāo)準(zhǔn)制定相對滯后，從而導(dǎo)致食品監(jiān)管部門在日常監(jiān)督管理中出現(xiàn)無標(biāo)準(zhǔn)可依的情況。其次，就食品安全標(biāo)準(zhǔn)的適用性而言，隨著我國食品工業(yè)快速發(fā)展，新食品不斷出現(xiàn)，很多老舊、標(biāo)齡過長的標(biāo)準(zhǔn)已無法滿足現(xiàn)階段人們對食品安全的要求，甚至出現(xiàn)部分新食品無標(biāo)準(zhǔn)可依的現(xiàn)象。因此，修訂更完善和適用性更強(qiáng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)成為迫切需要。

2.提高監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)執(zhí)法能力

食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員是日常監(jiān)管執(zhí)法的具體執(zhí)行人，其執(zhí)法能力高低直接關(guān)系到食品安全標(biāo)準(zhǔn)在監(jiān)管中應(yīng)用的具體效果。隨著監(jiān)管模式的不斷完善，食品安全監(jiān)管對專業(yè)化的需求不斷加深，需要不斷加強(qiáng)對監(jiān)管人員專業(yè)化的培訓(xùn)，使監(jiān)管執(zhí)法人員對食品安全標(biāo)準(zhǔn)做到深入理解和合理使用，提高執(zhí)法人員執(zhí)法專業(yè)性。另外，食品相關(guān)行業(yè)高校也應(yīng)該加強(qiáng)對在校學(xué)生的安全標(biāo)準(zhǔn)教育，為社會培養(yǎng)出一批專業(yè)化水平較高、知識體系完備的食品安全青年人才，為監(jiān)管部門注入新鮮血液，增加食品安全監(jiān)管人員整體專業(yè)素質(zhì)。

3.加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)宣傳和科普教育

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是保證人們身體健康在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，其重要性不言而喻。食品行業(yè)從業(yè)人員是保障食品安全的第一道防線，他們的食品安全標(biāo)準(zhǔn)意識是食品安全的重要保障。因此，必須對他們加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的宣傳和科普教育，使得“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”深入貫穿在食品生產(chǎn)經(jīng)營的全過程。另外，還需對公眾加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科普宣傳，提高公眾的食品安全意識，形成社會共治格局。