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        完善國家機構(gòu)組織法應(yīng)堅持三原則

        2018-10-09 01:03:26王錫鋅
        中國黨政干部論壇 2018年3期
        關(guān)鍵詞:組織法邏輯原則

        _王錫鋅

        黨的十九大報告提出要完善國家機構(gòu)組織法。組織是國家治理體系和治理能力建設(shè)的一個重要維度。政府是現(xiàn)代國家中最大型的組織,完善國家機構(gòu)組織法,應(yīng)堅持功能優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法治優(yōu)化三原則。

        一、功能優(yōu)化原則:“放”與“管”的邏輯

        功能優(yōu)化要求組織改革需根據(jù)政府與市場、社會的關(guān)系,來明確政府到底需要做什么和不做什么。這是組織改革的邏輯起點。因為只有確定了政府應(yīng)該做什么之后,才能合理地設(shè)置政府機構(gòu),配置相應(yīng)的職權(quán)職責(zé),確定政府機構(gòu)縱向橫向關(guān)系。功能優(yōu)化原則的核心問題是確立科學(xué)、合理的政府職能。在當(dāng)前,最緊迫的問題就是要處理好“放”與“管”的關(guān)系。

        從過去幾年政府轉(zhuǎn)變職能和“放管服”改革的實踐看,簡政放權(quán)是各級政府職能改革的中心內(nèi)容。但怎么簡政?如何放權(quán)?在該監(jiān)管的領(lǐng)域如何強化監(jiān)管?如何推動簡政放權(quán)這一“政府再造”過程?

        首先,政府職能改革中,無論是“放”還是“管”,都需要明確基本的邏輯。簡政放權(quán)和依法監(jiān)管,本質(zhì)上就是政府職能如何做減法和加法。從宏觀上來講,這種政府的“職能再造”需要明確基本的邏輯。比如,正在進行的許可審批和非許可審批改革,許可審批的數(shù)量雖然一直在減少,但從市場和社會主體的角度來感受,各種許可審批并沒有大幅度地減少。究其原因,就是“放”和“管”的邏輯不夠清晰,因此許可審批改革存在著避重就輕,搞“數(shù)字游戲”的情形,統(tǒng)計口徑上許可和非許可審批事項減少了,但實際上是“合并同類項”,效果并不理想。類似問題可能在許多權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單中也同樣存在。沒有基本的邏輯,簡政放權(quán)會失去明確的方向,也難以評估效果。改革的邏輯不明確,改革過程中利益博弈極有可能導(dǎo)致“管”與“放”的空轉(zhuǎn)以及周期性的循環(huán)。

        所謂“放”與“管”的邏輯,就是決定哪些要“放”,哪些要“管”,依據(jù)是什么,目的是什么。不把這個搞清楚,政府職能改革將迷失方向。可喜的是,這幾年來政府機構(gòu)改革的邏輯是清晰的。李克強總理不斷強調(diào),現(xiàn)在我們行政許可制度包括整個政府改革的邏輯,就是要從政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系這個角度來決定哪些做加法,哪些做減法。在這個背景下,“放”與“管”要走出一些誤區(qū)。比如,既不能明放暗管,一味地重復(fù)管理主義的路徑依賴;也不是一味地放就好,而是要看必要性、回應(yīng)性、有效性。比如在環(huán)境治理、食品安全監(jiān)管質(zhì)量等領(lǐng)域,就不能一味地“放”,而是要加強“管”,增強政府執(zhí)行力和公信力。在這個意義上,“管”也是一種服務(wù)。所以“管”和“放”的核心問題是如何處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系,這就是職能改革最基本的邏輯。

        其次,從治理現(xiàn)代化的要求講,政府始終需要面對有效治理問題。因此,“放”與“管”必須考慮現(xiàn)實中存在的必要性,必須考慮解決現(xiàn)實問題的有效性。今天的政府擔(dān)負著很多“積極”的職能,需要回應(yīng)各種新出現(xiàn)的社會問題和社會需求,如果現(xiàn)實中出現(xiàn)了問題,法有授權(quán)當(dāng)然要管;法無授權(quán),但從政府的職責(zé)和功能中,無論從法理上還是邏輯上,也會延伸出政府管理的職責(zé)。比如互聯(lián)網(wǎng)特別是電子商務(wù),在很短的時間里迅速發(fā)展,法律對政府部門監(jiān)管的授權(quán)跟不上。如果“互聯(lián)網(wǎng)+”成為普遍、重要的經(jīng)濟活動模式的話,政府肯定是需要管也應(yīng)該管的,因為“必要性”本身就是最高的法律。如果一個問題真的出現(xiàn)了,構(gòu)成現(xiàn)實的問題,那么即使法律沒有授權(quán)政府做,政府也應(yīng)該去回應(yīng),而不是因為“法無授權(quán)”就回避問題,這不符合現(xiàn)代回應(yīng)型治理的要求。

        因此,如同“放”和“管”不是“放”多了就好或者“管”少了就好一樣,“作為”還是“無為”也同樣需要一個基本標(biāo)準(zhǔn)和邏輯。這個邏輯是二元的。一是“必要性邏輯”,即無論是“放”還是“管”都要考慮必要性;二是政府與市場、政府與社會的關(guān)系邏輯,看哪種機制解決問題更有效。

        再次,“放”和“管”的本質(zhì)是利益調(diào)整,因此,推動“放管服”改革應(yīng)當(dāng)跳出部門利益自我改革的怪圈。是放,還是管?如何管?誰來管?這些改革和調(diào)整過程本質(zhì)上都涉及各種利益博弈。從監(jiān)管改革來看,“放”和“管”其實都是政府自身改革的過程,這個改革的過程可能會遭遇依法監(jiān)管的兩難:很多情況用法來管一個事情,雖然做到了依法,但在經(jīng)濟學(xué)意義和社會意義上卻是不合理的。在本質(zhì)上,這是一個改革與合法性的矛盾。從政治學(xué)意義來說,改革與依法其實是一種既得利益和新興利益的競爭關(guān)系。在有些情況下,即便政府依法監(jiān)管,也未必就是合理的,依法只是一個有效率的監(jiān)管的必要條件,而不是充分條件。職能改革中的“放”也好,“管”也好,到底誰來推動?“放管服”改革涉及很多根本性、重大的利益再分配,如果只靠政府自己推動,可能會面臨動力遞減和匱乏,因為改革過程會觸及政府及其部門自身利益。一旦改革進入深水區(qū),動力匱乏就更為明顯。改革所遭遇的所有問題,最后都可歸結(jié)為改革的動力必須符合改革的邏輯。這意味著政府職能“放”和“管”的改革,既要有政府自我革命的魄力來推動,但更多還是要借助市場的力量、借助社會和民眾的力量,使“政府動員”的改革過程同時也成為“社會動員”過程,從而使改革獲得朝向既定目標(biāo)的強大動力,而不至于陷入空轉(zhuǎn)和循環(huán)的困境。

        二、結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則:組織改革的內(nèi)部關(guān)系優(yōu)化

        當(dāng)“管”與“放”的問題界定清楚,政府與市場、社會的關(guān)系清晰之后,我們就理清了政府的職能職責(zé)。在此基礎(chǔ)上,遵循結(jié)構(gòu)-功能邏輯,作為組織系統(tǒng)的政府在結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化方向,就是保證如何最有效、最有力地實現(xiàn)政府職能。組織法改革的結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則,其實也就是在明確政府應(yīng)該干什么之后,進一步追問應(yīng)該如何通過組織工具的優(yōu)化,實現(xiàn)工具理性,最好地落實管理目標(biāo)。

        機構(gòu)的設(shè)置和變更、調(diào)整等(也就是“再組織”)過程如何實現(xiàn)組織的工具理性。從組織管理學(xué)的角度看,組織是實現(xiàn)目標(biāo)的工具,因此,機構(gòu)的組織和再組織過程,都應(yīng)當(dāng)有利于目標(biāo)的實現(xiàn),具體而言,就是職能實現(xiàn)的有效性(efficacy)和效率(efficiency)。比如,一個組織到底采用委員會制還是首長負責(zé)制?應(yīng)配置多大的責(zé)權(quán)利?應(yīng)如何配置人財物等資源?這些問題都是結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題,其處理原則應(yīng)該是促進組織的工具理性和能力,而不是機構(gòu)本身的利益。但在實踐中,組織改革往往受組織自身利益的控制,在很大程度上導(dǎo)致機構(gòu)改革的變異,變成組織的“再組織化”(表現(xiàn)為組織機構(gòu)的重新排列組合)過程。我國過去幾十年間的多次機構(gòu)改革問題,已經(jīng)表明這種結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程的難度。

        如何處理好國家機構(gòu)組織系統(tǒng)中的橫向和縱向關(guān)系。這其實也可以被理解為一種延展的工具理性,也就是將整個政府系統(tǒng)看作實現(xiàn)國家治理的工具系統(tǒng),因而在整體上是實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的工具,從這個放大了的系統(tǒng)圖景來看,系統(tǒng)內(nèi)部的橫向和縱向關(guān)系優(yōu)化,也是組織工具理性的重要內(nèi)容。

        政府機構(gòu)的橫向關(guān)系所出現(xiàn)的問題,早已被人們認知,實踐中也帶來不少問題。比如,政府的不同職能部門之間職權(quán)職責(zé)交叉、重疊之情形,比比皆是,導(dǎo)致政府組織在實現(xiàn)目標(biāo)過程中存在缺位、越位、錯位、不到位等情形,工具理性受到部門利益驅(qū)動的碾壓,導(dǎo)致大量的執(zhí)法困境,其中最典型的包括傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管以及正在興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和治理等。

        隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之命題的提出,政府間關(guān)系(或稱府際關(guān)系)問題也日益突出。比如長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域合作協(xié)調(diào)治理等目標(biāo)的實現(xiàn),在很大程度上提出了橫向“府際關(guān)系”的命題。如何在區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理環(huán)境、市場、社會保障等經(jīng)濟、政治、社會問題,已成為我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的新問題,其必要性自不待言,但是與此相匹配的組織工具,遠不能回應(yīng)現(xiàn)實所提出的治理需求。

        政府系統(tǒng)中縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系,也就是各個層級的政府之間的關(guān)系,無論是在規(guī)則還是實踐層面,都存在比較大的非制度化特點。在憲法層面,雖然存在著中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時發(fā)揮地方積極性和主動性這一基本原則,但這一原則遠未得到制度化釋明;更何況,實踐中除了需要解決中央和地方關(guān)系外,日常需要面對的大量縱向關(guān)系問題,其實主要集中于省以下政府間縱向關(guān)系問題應(yīng)該如何處理,特別是省、市、縣之間的縱向關(guān)系如何處理的問題。黨的十九大報告提出賦予省級及以下政府更多自主權(quán),但仍需要明確不同層級政府之間的關(guān)系應(yīng)如何改進,如何優(yōu)化。比如,作為超大型國家治理中最重要、最基礎(chǔ)的組織單位——縣級政府,如何處理與設(shè)區(qū)的市之間的關(guān)系?縣級政府作為一個組織工具,其主要功能是落實上級政府的管理任務(wù),還是服務(wù)和滿足本地民眾的需求?是“仰望星空”,還是“面朝大地”?

        三、法治優(yōu)化原則:組織與再組織的法定化

        組織改革的第三個原則,就是法治優(yōu)化原則。所謂法治優(yōu)化,就是要在完善國家機構(gòu)組織法的過程中,堅持法治原則,做到機構(gòu)設(shè)置、變更、重組、職權(quán)職責(zé)的配置、機構(gòu)縱向和橫向關(guān)系等各個方面,都依法而為,于法有據(jù)。

        一是組織法定。機構(gòu)的立改廢等,都要有法律依據(jù),這是組織合法性的基礎(chǔ)。在我國,組織法(Organic Law)的含義與法治發(fā)達國家相比,有所不同。我國的組織法,比如法院組織法、政府組織法、國務(wù)院組織法等,主要是關(guān)于機構(gòu)內(nèi)部組織的法律,而在國際上,組織法通常是指創(chuàng)設(shè)一個組織并對其進行賦權(quán)的法律,這種法律通常是嚴格意義上的由代議機關(guān)制定的法律,從而建構(gòu)法律上的委托—代理關(guān)系,為組織的權(quán)力及其形式提供合法性基礎(chǔ)。比如,美國通過環(huán)境與公共政策法,創(chuàng)設(shè)了EPA;“9·11”之后,通過國土安全的立法,創(chuàng)設(shè)了國土安全部等。組織法定原則不僅是組織合法化的基礎(chǔ),而且可以有效控制機構(gòu)的自我復(fù)制、抑制組織立改廢的隨意性。應(yīng)當(dāng)指出的是,組織法定中所指的“法”,主要是狹義的法律,也就是說,涉及國家機構(gòu)組織的設(shè)立、調(diào)整等重大事項,必須要以法律的方式而為之,從而抑制機構(gòu)“自我賦權(quán)”、自我復(fù)制的沖動。

        二是職權(quán)法定。組織法定形象地說就是組織創(chuàng)設(shè)要有法律“準(zhǔn)生證”,而職權(quán)法定則更進一步要求組織的職權(quán)職責(zé)配置通過法律方式明確化,防止組織對職能的推諉,利益的爭奪等缺位、越位、錯位的情形。目前在我國機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能和“放管服”改革背景中正在展開的政府及其部門權(quán)力清單、責(zé)任清單等制度,其實正是基于職權(quán)法定原則的考慮,通過清單的方式,來進一步檢驗職權(quán)職責(zé)的合法律性。

        三是地位法定。組織依法設(shè)定并依法獲得職權(quán)職責(zé)后,必須以法律方式明確其地位,在組織履行職責(zé)過程中,享有受到法律保障的地位,行使職權(quán)和履行職責(zé)不受非法的干預(yù)。組織地位法定化,也可以有效保障公務(wù)員在履職過程中的獨立性,防止其他組織和人員對公務(wù)員依法履職情形的非法干預(yù)和干擾。

        四是權(quán)利利益法定。法治原則并不僅僅對組織及其人員進行控制,也對組織應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利和利益進行保護。比如,作為公共機構(gòu)的組織為了實現(xiàn)管理和服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)擁有的資源、信息、協(xié)助、編制等,應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀U希唤M織相互之間協(xié)作、合作的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在法律上得以明確;公職人員履行職責(zé)所必需的資源、技術(shù)、手段、措施受到法律保障;公職人員基于績效而享有的獎勵、晉升、福利等受到法律保障。

        工欲善其事,必先利其器。面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大目標(biāo),以及在此一目標(biāo)背景上眾多改革舉措的落實,國家組織機構(gòu)的優(yōu)化完善之基礎(chǔ)性意義,已日益凸顯。但過往的改革經(jīng)驗也表明,組織改革極易陷入“組織的再組織化”陷阱,而組織改革的基本原則,或可為當(dāng)前的國家組織機構(gòu)改革提供一個基本坐標(biāo)。

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