□ 楊依晗 李 偉 上海市食品藥品安全研究中心

上海的目標是建成卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。在食品安全領(lǐng)域，上海應(yīng)立足國際大都市定位，對標發(fā)達國家和城市,了解食品安全理念和食品安全保障的發(fā)展趨勢。本文選取在地理位置、城市功能和定位等方面與上海具有較高相似性的紐約作為參照對象，通過分析紐約《食品指標報告》的內(nèi)容，以期提出在國際大都市建設(shè)背景下上海加強食品安全治理工作的建議。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》明確，上海將建設(shè)成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市?，F(xiàn)今世界公認的國際大都市為紐約、倫敦、巴黎、東京、香港五大城市。在地理位置、城市功能和定位等方面，紐約和上海具有很多相似的特點。在食品安全治理方面，紐約也具有悠久的歷史和治理經(jīng)驗。

2011年7月，紐約市議會通過了地方立法要求每年匯總編撰《食品指標報告》（Food Metrics Report）并向社會發(fā)布。這份報告公開了紐約在食品安全方面的年度數(shù)據(jù)概況以及發(fā)展趨勢。通過對紐約近年《食品指數(shù)報告》的數(shù)據(jù)指標分析，可以獲知近年來美國消費者關(guān)心的食品問題，了解紐約在食品安全監(jiān)管方面的著力點和監(jiān)管策略，以期探索特大型城市食品安全監(jiān)管方面的共性規(guī)律，并對提升上海市民的食品安全滿意度、優(yōu)化上海市食品安全治理理念有所啟示。

紐約《食品指標報告》的內(nèi)容

紐約《食品指標報告》的主要內(nèi)容分為4個部分，分別是：解決食品保障問題、提升城市食品采購和服務(wù)、提升健康食品的獲得和認知、支持可持續(xù)和公平公正的食品供應(yīng)系統(tǒng)。報告附有詳細的表格和數(shù)據(jù)。

解決食品保障問題

食物缺乏保障（food insecurity）是指因為經(jīng)濟原因造成營養(yǎng)不足或不均衡，無法獲得足夠的營養(yǎng)滿足所有家庭成員健康飲食的情況。在紐約，2015年至少約有125萬人（占全體居民的14.9%）處于食物缺乏保障的狀態(tài)，較2014年有所緩解。

為了緩解這一情況，紐約市通過與社區(qū)和非營利性組織合作開展一系列項目，努力構(gòu)建人人都有足夠營養(yǎng)食物的城市。比如：食品應(yīng)急援助項目和針對老年人的補充營養(yǎng)援助項目。

提升 城市食品采購和服務(wù)能力

紐約市通過食品采購和食品服務(wù)項目的規(guī)模效應(yīng)，為數(shù)百萬紐約人提供符合高營養(yǎng)標準的食品，并優(yōu)先采購本地食品。紐約市每年提供約2.45億份餐食和點心，其中為學(xué)校提供了1.71億份，其他服務(wù)單位為收容所、兒童保健中心、學(xué)校項目、懲教設(shè)施、公立醫(yī)院和保健設(shè)施等。提供形式有直接提供或通過非營利性合作伙伴提供。同時采取積極措施提升食品采購和服務(wù)能力。

1.建立公共機構(gòu)餐食和食品標準

紐約市建立了《購買和服務(wù)的餐食和點心標準》 （The Agency Standards for Meals/Snacks Purchased and Served），為11家公共機構(gòu)設(shè)定了餐食和點心的營養(yǎng)要求。該標準于2008年9月首次發(fā)布，每三年修訂一次。2017年，紐約市公共機構(gòu)標準的執(zhí)行率達到92%。

2.確保學(xué)校食品采購符合標準

學(xué)校食品服務(wù)項目是紐約食品采購和服務(wù)的主要組成部分，由美國教育部的學(xué)校食品辦公室負責(zé)實施，每年采購約2億美元的食品，每天為學(xué)生提供約85萬份食物。學(xué)校食品服務(wù)項目有兩項目標。一是優(yōu)先采購當(dāng)?shù)氐男迈r食品。學(xué)?，F(xiàn)已開始提供原材料全部產(chǎn)自當(dāng)?shù)氐呐Ｈ鉂h堡。二是采購符合可持續(xù)性和健康標準的食品。比如：從2016—2017學(xué)年開始，學(xué)校提供的雞肉產(chǎn)品均不含抗生素；2015年推出“教室早餐”；在1 500所學(xué)校的1 100個校區(qū)中開設(shè)了1 430個沙拉吧。紐約市開發(fā)了“學(xué)校食品”手機軟件，使得全社會可以在任何時間查看學(xué)校菜單。

提升 健康食品的獲得和認知

科學(xué)研究表明，水果和蔬菜的攝入量增加，將降低患高血壓、心臟病和中風(fēng)的風(fēng)險。2015年紐約城市規(guī)劃提出，在未來20年里，紐約市民每日水果和蔬菜平均攝入量要提高25%，達到2.5份。2016年，紐約水果和蔬菜平均消費量為每餐2.3份，與2014年水平持平。

然而，不同社區(qū)對健康食品的獲得渠道存在顯著的差異。供應(yīng)點與居住、工作和娛樂地點的距離，以及健康食品的價格是否合理，都影響著健康食品的可及性。2016年，紐約增加了售賣健康食品的零售商店數(shù)量，增強了水果蔬菜的購買力，并提供了家庭均衡膳食教育項目和有關(guān)資源。

1.營養(yǎng)教育項目

報告中營養(yǎng)教育主要針對低收入社區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場人群、兒童和普通社區(qū)居民3個群體，反映出關(guān)心弱勢群體和深入社區(qū)的特點。其中，針對兒童群體的教育項目，細分為針對低收入家庭和幼托機構(gòu)。教育形式有：小型研討會、烹飪示范項目、分發(fā)健康券（后文將介紹）、現(xiàn)場營養(yǎng)教育、售賣廉價的本地產(chǎn)果蔬等。

2.食品零售體系

報告指出，提供平價食品是社區(qū)公平和健康的體現(xiàn)。紐約市許多低收入地區(qū)缺乏品種齊全的食品零售店。報告認為，是否可以購買到或者是否能負擔(dān)起健康食品受許多因素影響。對此紐約市以社區(qū)人均超市面積作為評價指標之一。如果店面超過5 000平方英尺（約464 m2），這家商店很可能有一整排新鮮農(nóng)產(chǎn)品。城市規(guī)劃部（the Department of City Planning，DCP） 認為人均超市面積達到3平方英尺/人（約0.28 m2/人）是最佳比例，意味著食品零售店能在合理的步行距離內(nèi)為社區(qū)服務(wù)。

由于高昂的采購和運營成本，超市運營商和開發(fā)商沒有動力開發(fā)新店或升級現(xiàn)有店鋪。為了構(gòu)建供應(yīng)健康食品的食品零售體系，紐約設(shè)立了“食品零售健康支持項目”（Food Retail Expansion to Support Health，F(xiàn)RESH），通過“健康店鋪”（Shop Healthy NYC）、“綠色手推車”（Green Carts）、農(nóng)貿(mào)市場宣傳等途徑，拓展健康食品的獲取渠道。

3.引導(dǎo)健康的福利政策——健康券

健康券（HEALTH BUCK）是補充營養(yǎng)援助計劃（SNAP）的一種獎勵。在農(nóng)貿(mào)市場上每花5美元SNAP食品券就能獲得一筆額外的福利——2美元的健康券，健康券可在142個農(nóng)貿(mào)市場購買新鮮的、本地種植的農(nóng)產(chǎn)品，提升低收入紐約居民的購買力。2016年，紐約市121個農(nóng)貿(mào)市場和385個社區(qū)組織共分發(fā)了42.3萬張健康券，其中79%被抵用。

支持 可持續(xù)的和公平公正的食品供應(yīng)系統(tǒng)

1.關(guān)注流域農(nóng)業(yè)的環(huán)境問題

在城市外圍，紐約市已形成國際食品供應(yīng)系統(tǒng)的典型模式——與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作建立健康、保護生態(tài)的食品供應(yīng)系統(tǒng)，為紐約提供健康的本地產(chǎn)食物和干凈的水。由城市環(huán)境保護部與流域農(nóng)業(yè)委員會合作的“流域農(nóng)業(yè)項目”包括7 000多項最佳管理措施。自1992年以來，該項目已經(jīng)與超過440個農(nóng)場合作，在卡茨基爾/德拉瓦和克羅頓流域制訂了完整的農(nóng)場計劃。這一食品供應(yīng)系統(tǒng)受到聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的推薦。

2.保障食品配送安全

2016年，紐約市的經(jīng)濟發(fā)展部門（NyCEC）和環(huán)境相關(guān)部門（ORR）通過研究食物供應(yīng)發(fā)現(xiàn)，紐約市的食品配送較為集中，其中狩獵點食品配送中心（Hunts Point Food Distribution Center，HPFDC）是紐約市最大的食物配送中心，每天有2 773車次的卡車發(fā)送量。每年HPFDC發(fā)送45億磅食品，其中大約50%（23億磅）是運送至紐約市內(nèi)，占到紐約市食物的12%；紐約市消費的25%的農(nóng)產(chǎn)品、35%的肉類、40%～50%的魚類由HPFDC配送。該研究認為，停電是食品供應(yīng)的主要威脅。為此，2017年紐約市對狩獵點食品配送中心投資4 500萬美元實施能源試點項目，以確保易腐爛食物的配送質(zhì)量。

3.扶持食品行業(yè)發(fā)展

一是促進食品工業(yè)發(fā)展。食品工業(yè)是城市經(jīng)濟的重要組成部分，在經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)機會方面作用不可忽視。紐約市有1 100多家食品生產(chǎn)企業(yè)，有1.6萬多名紐約市居民在該行業(yè)工作。紐約市經(jīng)濟發(fā)展公司（NYCEDC）在食品領(lǐng)域已有三個創(chuàng)業(yè)孵化機構(gòu)。在2015年，33家食品生產(chǎn)企業(yè)從紐約工業(yè)發(fā)展署（NYCIDA）等機構(gòu)獲得總計305萬美元的資金資助。

二是鼓勵食品經(jīng)營領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。食品商業(yè)通道項目（Food Business Pathways Program，F(xiàn)BP）是一個免費的商業(yè)培訓(xùn)項目，幫助居民在紐約市經(jīng)營食品。項目自2015年啟動以來，141名居民完成項目培訓(xùn)，建立了87個注冊企業(yè)。

三是資助食品行業(yè)職業(yè)培訓(xùn)。小型企業(yè)服務(wù)部門（the Department of Small Business Services，SBS）為農(nóng)業(yè)和食品相關(guān)的小企業(yè)主提供培訓(xùn)津貼，幫助企業(yè)獲得專業(yè)培訓(xùn)，同時又提高了從業(yè)人員的素質(zhì)。培訓(xùn)津貼覆蓋了企業(yè)培訓(xùn)成本的60%～70%。從2015年到2016年，SBS為5個食品行業(yè)提供了定制培訓(xùn)補助，為428名從業(yè)人員提供服務(wù)。

4.促進在社區(qū)和學(xué)校建立菜園

在城市中，多個街區(qū)和校園建立城市菜園，建有多個支持社區(qū)和校園園藝綠化的項目，為食品生產(chǎn)、營養(yǎng)教育和技能培訓(xùn)提供機會。例如：管理、教育和支持社區(qū)菜園和城市農(nóng)業(yè)的綠拇指（GreenThumb）是美國最大的社區(qū)園藝項目。2017年，紐約市有545個社區(qū)菜園注冊為“綠拇指”項目。美國能源部學(xué)校食品辦公室的“菜園到餐廳”（Garden to Café）項目，促使學(xué)校菜園里種植的食物成為學(xué)校餐食食材。紐約市房屋局的農(nóng)場項目（Farms at NYCHA）截至2017年已建立了5個新的農(nóng)場，擴大健康的食品供應(yīng)。

此外，紐約市倡導(dǎo)減少食品浪費。2030年，紐約計劃實現(xiàn)垃圾填埋場零廢物的目標，成為全球固體廢物管理的領(lǐng)導(dǎo)者。

紐約《食品指標報告》的特點

從2010年開始，上海市食藥監(jiān)局每年發(fā)布《上海市食品安全狀況報告》（上海食品安全白皮書），向社會發(fā)布一年來上海市食品安全的情況，包括食品生產(chǎn)經(jīng)營、集體性食物中毒、食品安全制度建設(shè)與違法行為查處、風(fēng)險監(jiān)測評估與交流、市民對食品安全現(xiàn)狀評價等。比較我國相關(guān)的食品安全政府工作報告，紐約《食品指標報告》有如下特點。

食品 安全的內(nèi)涵

紐約的食品安全管理者將食品數(shù)量保障納入報告范圍，并關(guān)注健康、可持續(xù)和公平公正。健康方面，要求公共機構(gòu)食品的營養(yǎng)全面，一方面通過教育提升健康食品的需求，另一方面通過與食品零售商的合作保障新鮮蔬菜水果的供應(yīng)?？沙掷m(xù)方面，關(guān)注食物的源頭、培養(yǎng)農(nóng)民群體、促進食品本地化消費、關(guān)注食品流通的重要環(huán)節(jié)、減少食物浪費、通過發(fā)展食品行業(yè)促進就業(yè)。公平公正方面，解決健康食品供應(yīng)不平衡不充分的問題，關(guān)注低收入人群、老年人等弱勢群體，保障貧窮家庭能獲得充足、營養(yǎng)的食品。

指標 易于理解

紐約報告中采用公眾易于理解和接受的指標表述，例如：采用缺餐量（magnitude of missing meals） 來 表 述紐約市各區(qū)市民之間食品供應(yīng)保障的差異（Meal Gap）；用“每五個兒童中約有1位兒童生活在食品保障不足的家庭中”的表述，來形象說明紐約市食品供應(yīng)保障不足的現(xiàn)狀；用“人均超市面積”來判斷食品零售店是否能在合理的步行距離內(nèi)為社區(qū)服務(wù)；用“水果蔬菜消費量為每餐2.3份”直觀反映了健康食品的攝入水平。

數(shù)據(jù) 豐富，兼顧不同群體

紐約白皮書的主報告較短，占報告的三分之一。詳實的數(shù)據(jù)作為附錄，約占60%，且重要數(shù)據(jù)向前追溯5年。這種形式一方面便于公眾閱讀，另一方面也利于專業(yè)人士進一步獲取數(shù)據(jù)了解相關(guān)細節(jié)。

紐約食品指標報告對上海的啟示

食品安全問題與民生密切相關(guān)，一直是近兩年全國兩會關(guān)注的重點，也是國際間城市易于被比較、討論的基礎(chǔ)議題。紐約食品指標報告對上海的食品安全治理工作如何貫徹以人民為中心，以滿足市民對安全、健康食品的需求，有如下啟示。

關(guān)注 食品安全內(nèi)涵，提升城市文明程度

城市文明和生活素質(zhì)水平處于較高的標準，是國際大都市的應(yīng)有之義。目前還沒有形成評估食品安全狀況的統(tǒng)一標準。2012年，英國《經(jīng)濟學(xué)人》智庫（EIU）曾創(chuàng)建“全球食品安全指數(shù)報告”（GFSI），通過可負擔(dān)性、可獲得性和使用率三個具有全球普遍意義的維度評估食品安全狀況。紐約的食品安全概念與此近似。我國的食品安全（food safety）是指食品無毒、無害符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。因此，我國一般采用官方指標評價食品安全狀況，如食品風(fēng)險監(jiān)測總體合格率（%）、年食品抽檢數(shù)（件/千人）、集體性食物中毒發(fā)生率（例/10萬人口）等。相較之下，紐約食品安全是對整個社會食品安全的關(guān)注，體現(xiàn)了一座城市對所有居民的關(guān)愛情懷。因此，我們的研究要適當(dāng)體現(xiàn)市民獲得感和感受度的指標，例如突出學(xué)校、養(yǎng)老院等公共機構(gòu)的食品采購和安全情況，體現(xiàn)對城市的每一個居民的關(guān)愛；將本地產(chǎn)蔬菜綠色節(jié)能、保護生態(tài)環(huán)境的作用進行考量，體現(xiàn)城市對生態(tài)環(huán)境保護的重視。

發(fā)展 第三方服務(wù)機構(gòu)，拓展食品安全社會共治

全球國際化程度高的城市，服務(wù)業(yè)在其國民生產(chǎn)總值中所占的比重都在70%以上。服務(wù)業(yè)作為第三方機構(gòu)，是參與食品安全社會共治的一個重要主體。紐約《食品指標報告》，反映了紐約食品安全已形成共治格局，涉及多個政府部門和第三方機構(gòu)。一方面是體現(xiàn)在不同主體建立的合作項目上。很多食品安全項目是由市長辦公室以及衛(wèi)生、人力資源、住房等政府部門與諸多第三方機構(gòu)共同合作的結(jié)果，項目的受眾又相互交叉、覆蓋；另一方面體現(xiàn)在不同項目系統(tǒng)數(shù)據(jù)的交換。比如，補充營養(yǎng)援助計劃通過與老年人租賃免稅（SCRIE）項目的數(shù)據(jù)交換，主動聯(lián)系了更多需要援助的老年人，使得惠及的老年人逐年升高。

紐約《食品指標報告》將所有與食品相關(guān)服務(wù)項目均納入報告的思路也值得借鑒。因此，在上海食品安全白皮書中可以突出當(dāng)前本市食品安全各類項目，尤其是服務(wù)項目，比如餐廚廢棄油脂的收運項目、食品從業(yè)人員培訓(xùn)服務(wù)項目等，將報告的視野拓寬至上海食品安全方面所有相關(guān)項目，鼓勵包括食品相關(guān)企業(yè)、第三方服務(wù)機構(gòu)參與食品安全共治的積極性。

加大 扶持力度，促進食品行業(yè)發(fā)展

國際大都市的魅力，不僅是較強的經(jīng)濟實力、優(yōu)越的地理位置所產(chǎn)生的吸引力，還要成為創(chuàng)業(yè)與宜居之城。為此，在認可和重視食品企業(yè)對社會經(jīng)濟、就業(yè)的貢獻的前提下，紐約市通過資金和技術(shù)培訓(xùn)等多種途徑扶持食品企業(yè)的發(fā)展。一種途徑是直接提供資金資助，由紐約工業(yè)發(fā)展署提供資金支持食品生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展；一種是提供技術(shù)培訓(xùn)支持，如免費的商業(yè)培訓(xùn)項目，幫助居民在食品領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)，從事食品經(jīng)營；還有一種是資金和技術(shù)相結(jié)合的方式，比如由政府為小企業(yè)的從業(yè)人員提供培訓(xùn)津貼和培訓(xùn)服務(wù)，減輕小企業(yè)的負擔(dān)，并有利于提升食品安全水平，促進食品行業(yè)的健康發(fā)展。紐約政府扶持食品企業(yè)發(fā)展和規(guī)范經(jīng)營的做法值得上海借鑒。筆者建議對食品安全發(fā)展基金的設(shè)立加以研究，對不同類型的食品企業(yè)提供針對性的扶持策略，促進食品行業(yè)的整體提升。