陳琴

摘 要：本文通過解讀近10年來局館長會議報告中各地開展民生檔案工作的基本情況，將其推進階段歸納為3個時期，并對民生檔案資源整合和服務(wù)的舉措進行內(nèi)容挖掘，分析總結(jié)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)新變化，并在推進方向上提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：民生檔案；資源整合；服務(wù)

1 研究目的

通過分析10年以來（2007—2017）國家檔案局局（館）長會議報告中各地開展民生檔案工作的基本情況，可以緊貼社會發(fā)展現(xiàn)狀與管理實踐成果，以便探討民生檔案信息資源發(fā)揮效用的新的可能途徑。同時，可以在一定程度上減少檔案理論與檔案實踐相脫節(jié)，盡可能減輕檔案學(xué)術(shù)研究中的“自我中心”傾向，也為相關(guān)領(lǐng)域的后續(xù)研究提供有價值的資料。筆者希望通過解讀，總結(jié)關(guān)于民生檔案資源整合與服務(wù)的一般性經(jīng)驗，為政府民生決策以及相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者研究提供借鑒性參考。

2 推進階段

2.1民生檔案資源整合與數(shù)字檔案系統(tǒng)建設(shè)時期（2007—2010年）[1]。2007年是民生檔案工作的開創(chuàng)之年，各級檔案部門積極建立民生檔案，起草涉及民生規(guī)范性文件與相關(guān)管理辦法，重視家庭建檔工作。對重點民生檔案優(yōu)先進行整理、編目、劃控、數(shù)字化工作。2008年，一方面仍然繼續(xù)加快整合館藏民生檔案資源，另一方面及時調(diào)整檔案接收范圍；民生檔案服務(wù)手段進一步豐富，如對于可開放的民生檔案，專門編制利用指南和檔案目錄、開辟服務(wù)熱線、接受電話預(yù)約查檔等。同時探索符合各地區(qū)實際的區(qū)域性民生檔案信息資源整合形式，繼續(xù)推進和完善村級建檔、社區(qū)建檔。[2]2009年民生檔案工作不斷深化，各級檔案部門加大檔案資源整合力度，從源頭上加強民生檔案管理。越來越多的檔案館政府公開信息查閱場所推出全天候服務(wù)、“一站式”服務(wù)、綠色通道服務(wù)、節(jié)假日預(yù)約查閱等人性化服務(wù)手段，同時把工作重心放在構(gòu)建并完善民生檔案服務(wù)平臺。[3]2010年各地檔案部門以服務(wù)民生為重點，加快探索和推進區(qū)域內(nèi)檔案信息遠程共享工程，運用“三網(wǎng)融合”，更大限度地實現(xiàn)檔案遠程服務(wù)。[4]

這一階段民生檔案的主要工作內(nèi)容是民生檔案信息的匯集及民生檔案信息檢索系統(tǒng)的建立。各地逐步建立“市-區(qū)-街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）-社區(qū)（村）”的層級管理體系，把分散在不同層級、機構(gòu)及部門的紙質(zhì)檔案逐步數(shù)字化，同時積極探索民生檔案信息遠程服務(wù)工程，加大民生檔案信息檢索系統(tǒng)的建設(shè)力度[1]。

2.2民生檔案資源融合與協(xié)同服務(wù)平臺建設(shè)時期（2011—2013年）[1]。2011年，民生檔案工作服務(wù)手段趨于多樣化，利用方式趨于便捷化，更加重視民生檔案的信息服務(wù)，以提高遠程服務(wù)能力為突破口，積極變革民生檔案提供利用的方式，側(cè)重于民生檔案信息資源的融合和數(shù)字化建設(shè)，逐級實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)檔案部門的信息共享并共同向社會提供遠程服務(wù)。[5]2012年，形成條塊結(jié)合、齊抓共管的民生檔案工作新格局，逐步建立起民生檔案工作機制，如發(fā)布管理規(guī)范性文件，檢查驗收、建立聯(lián)席會制度，出臺相關(guān)管理辦法等；民生檔案服務(wù)領(lǐng)域拓展到行政服務(wù)中心是一大亮點，大力推進區(qū)域性檔案信息資源共享，推出“就地查詢、跨館出證”聯(lián)動服務(wù)機制。[6]2013年民生檔案工作新亮點是檔案信息化和服務(wù)體系的深度融合，如“就地查詢，跨館出證，館社聯(lián)動”“異地查檔，跨館服務(wù)”、跨館跨地檔案檢索指引服務(wù)等，開展民生檔案遠程服務(wù)。[7]

這一階段民生檔案的主要工作是民生檔案“協(xié)同服務(wù)機制”的建構(gòu)與運行，部分地方實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)/間的信息資源共享[1]。如上海拓展民生檔案“全市通辦”工作，實現(xiàn)“就地查詢、跨館出證、館社聯(lián)動”；浙江省實施省、市、縣三級聯(lián)動，“異地查檔、跨館服務(wù)”；浦東、杭州、寧波還實現(xiàn)“跨省出證”；江西開展跨館跨地檔案檢索指引服務(wù)；寧波實現(xiàn)婚姻檔案異地查檔服務(wù)等。

2.3 民生檔案資源互聯(lián)互通互信社會服務(wù)創(chuàng)新時期（2014—2017年）[1]2014年，繼續(xù)加強新領(lǐng)域的民生檔案建檔指導(dǎo)，擴大民生檔案覆蓋范圍，重點在就業(yè)、住房、醫(yī)療、食品安全、收入、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護等方面做好民生檔案收集工作。其中一大亮點是，政府公開信息進入檔案利用體系，機關(guān)與檔案館建立數(shù)據(jù)交換機制，檔案管理日益信息化、智能化，遠程利用、主動開發(fā)成為民生檔案利用的主要形式，深化異地查檔，跨館服務(wù)。[8]2015年，強調(diào)優(yōu)先把重點的民生檔案整理并數(shù)字化，通過遠程利用，全方位地提升服務(wù)民生的能力。2016年以五大發(fā)展理念引領(lǐng)，打造民生檔案信息資源共享平臺。2017年更新民生檔案服務(wù)理念，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，建設(shè)面向社會公眾的政務(wù)服務(wù)平臺，各級檔案部門還按照“增量重民生、存量重開放、收放重時效”的原則，加大民生檔案收集整理與開放利用工作力度，加快推進檔案公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化進程。[9]

這一階段的主要任務(wù)是“探索互聯(lián)互通互信社會服務(wù)新模式”。政務(wù)民生服務(wù)網(wǎng)上辦理的實現(xiàn)，加快實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑腿”的“零距離”服務(wù)目標(biāo)。

3 民生檔案資源整合服務(wù)內(nèi)容挖掘

3.1民生檔案類型出現(xiàn)新變化。縱觀近10年局（館）長報告，可以看出民眾利用較為頻繁的民生檔案一般是檔案相關(guān)部門在下一年重點指導(dǎo)建立檔案的對象。2007年度是民生檔案工作的開創(chuàng)之年，檔案部門較為重視關(guān)于社保、醫(yī)保、家庭等類型的民生檔案，出臺了一系列相關(guān)辦法。同時，隨著民生檔案工作的開展，社會上也涌現(xiàn)出多種新型民生檔案，如有關(guān)新農(nóng)合、新農(nóng)保、就業(yè)培訓(xùn)、居民健康、民情檔案、新型合作經(jīng)濟組織、新型社會服務(wù)組織、社會保障、社會救助、民營企業(yè)等[10]。

3.2信息技術(shù)發(fā)展助力民生服務(wù)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，民生信息服務(wù)趨于為用戶提供跨空間的信息服務(wù)方向發(fā)展。從之前只能局限于館內(nèi)的民生檔案服務(wù)，到依托信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各館民生檔案信息共享。以館際合并、館際合作、設(shè)立分館、館室合作、信息整合、網(wǎng)絡(luò)共享等各種形式，對現(xiàn)有檔案資源進行整合，使分散的檔案資源更加集中，零星的檔案資源更加系統(tǒng)，館際、館室、館社互通互聯(lián)，為利用者提供“一站式”服務(wù)。

3.3民生檔案服務(wù)民生新舉措。從局（館）長報告中可以捕捉到民生檔案服務(wù)民生新舉措之一是融合民生檔案服務(wù)與政務(wù)平臺，使得檔案管理人員不再局限于檔案館，而是依托民政、醫(yī)療、社區(qū)等具體部門服務(wù)平臺的優(yōu)勢，將民生檔案查詢項目應(yīng)用到具體社會服務(wù)平臺，實現(xiàn)檔案利用平臺陣地的擴大與前移[11]。這種新舉措響應(yīng)了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的號召，有利于建設(shè)面向社會公眾的政務(wù)服務(wù)平臺，加快推進檔案公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化進程。

4 推進思考

4.1難點診斷

4.1.1 民生檔案信息資源共享系統(tǒng)有待完善。我國的民生檔案工作各地區(qū)開展不平衡，部門、地區(qū)間信息化建設(shè)差異明顯；條塊結(jié)合分級管理體制致使民生檔案資源保管分散、獨立，信息孤島現(xiàn)象嚴重。[12]雖然已有部分地區(qū)在實現(xiàn)民生檔案區(qū)域共享上取得一些成效，但在橫向上尚未建立起跨行政區(qū)域范圍的共享與利用網(wǎng)絡(luò)，縱向上深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）檔案館之間、檔案館與相關(guān)部門、社區(qū)之間的共享與利用網(wǎng)絡(luò)亦未建立。[13]

4.1.2民生檔案資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。民生檔案資源整合過程中存在資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題?！半p軌制”的運行及“跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”的問題共同作用并阻礙著民生檔案數(shù)字資源“互聯(lián)互通互信，共建共享共認”的實現(xiàn)。區(qū)域間規(guī)則及管理方式差異造成的“資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”問題，影響并妨礙區(qū)域間/內(nèi)部信息的整合和再次利用。

4.1.3民生檔案由“憑證”向“信息資源”的轉(zhuǎn)向過程需要進一步的推進。無論是區(qū)域內(nèi)還是區(qū)域間的協(xié)同服務(wù)機制，如“就地查詢、跨館出證、館社聯(lián)動”，檔案資源服務(wù)機制均未能充分考慮電子檔案的增值性特征，民生檔案服務(wù)的根本出發(fā)點依然是“作為證據(jù)的檔案”而非“作為信息資源的檔案”。[1]因而，檔案信息資源服務(wù)于信息惠民工程的鏈接尚不緊密，目前依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)交換機制，尚未擺脫“技術(shù)主導(dǎo)的治理模式”，而信息治理模式在社會記憶構(gòu)建、社區(qū)身份認同及在線文化發(fā)展等領(lǐng)域的作用尚未得到充分體現(xiàn)。

4.2推進方向

4.2.1科學(xué)整合民生檔案資源。沒有完整系統(tǒng)的民生檔案，民生檔案工作就成為無源之水、無本之木，服務(wù)民生就是一句空話。以構(gòu)建面向民生的多元化館藏檔案資源體系為目標(biāo)，為檔案館從“檔案館有什么，群眾查什么”向“群眾查什么，檔案館有什么”轉(zhuǎn)變而奠定堅實基礎(chǔ)，更好地滿足社會各界對民生檔案的利用需求。[10]其一，加大民生檔案收集力度。以《國家基本專業(yè)檔案目錄》為要求，既收集當(dāng)前重要的涉及民生的文件資料，又收集具有行業(yè)和專業(yè)特點的有關(guān)民生的資料。其二，優(yōu)先數(shù)字化利用率較高的民生檔案。各級綜合檔案館應(yīng)優(yōu)先對利用頻繁的民生檔案進行整理、編目、數(shù)字化和開放鑒定，完成利用率高的房產(chǎn)、婚姻、勞模、知青、招工、學(xué)籍、戶籍等民生檔案的數(shù)字化。要在民生檔案形成伊始，就將民生檔案數(shù)字化工作納入到工作安排中，注重從源頭上收集民生檔案資源。其三，積極借助其他部門的行業(yè)優(yōu)勢，助推民生檔案收集工作，比如，與公安、勞動、民政、教育等部門，聯(lián)合街道、社區(qū)、檔案服務(wù)部門以及相關(guān)涉民單位，共同收集戶籍、就業(yè)、社保、婚姻、優(yōu)撫、學(xué)籍等方面的文件材料，力求使民生檔案資源建設(shè)全方位覆蓋。

4.2.2創(chuàng)新民生檔案服務(wù)機制。一是增強利用者至上理念。以利用者至上為宗旨，以人民所需、所求為導(dǎo)向，無論是今后推行的線上遠程服務(wù)還是傳統(tǒng)的線下面對面服務(wù)，服務(wù)者應(yīng)為用戶提供良好的用戶體驗，[14]推薦實行接待利用“一窗受理、首問負責(zé)”新機制，以馬上就辦為原則，實現(xiàn)服務(wù)提速。

二是推廣“走出去，送檔上門”服務(wù)。借鑒天津、上海、長春等地，積極開展館際合作、館社聯(lián)動、就地用檔、異地出證工作，[15]通過網(wǎng)絡(luò)平臺，把檔案館、檔案室與城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)結(jié)起來，把檔案利用、檔案取證服務(wù)送到群眾身邊。加快實現(xiàn)查檔不出區(qū)、查檔不出市、查檔不出戶、查檔不跑路的美好愿景。

三是構(gòu)建靈活優(yōu)化的民生檔案信息資源共享工作模式。一是兼顧民生檔案信息需求與檔案信息化發(fā)展水平，實現(xiàn)民生需求最為迫切的檔案信息資源的共享與利用；二是在長遠發(fā)展與現(xiàn)實資金之間尋求平衡，采取分步走策略；三是突破部門和地域之間的界限，盡可能地擴大民生檔案信息資源共享與利用的領(lǐng)域和范圍；四是盡快建立民生檔案共享與利用工作標(biāo)準(zhǔn)與制度，對各門類的民生檔案利用規(guī)定、證明樣式進行統(tǒng)一和規(guī)范。

四是搭建貼近百姓實際需求的民生檔案共享與利用平臺。首先，搭建館際間的民生檔案信息利用平臺。在統(tǒng)一的民生專題檔案數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各地市級國家綜合檔案館館藏民生檔案數(shù)據(jù)信息的共享。其次，搭建館室民生檔案信息資源服務(wù)平臺，特別是民政局、人社局等具有直接管理民生事項職能的機關(guān)檔案室。[16]最后，搭建貼近百姓的民生檔案服務(wù)平臺，實現(xiàn)省、市、縣以及用戶四級聯(lián)動。借鑒昆山、太倉等地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)檔案館建設(shè)的成功經(jīng)驗，在地市級國家綜合檔案館的服務(wù)范圍內(nèi)建立多個民生檔案服務(wù)窗口，提供民生檔案信息服務(wù)。

五是依托智慧城市打造民生檔案智慧化服務(wù)。2008年，IB M 公司首次提出“智慧地球”概念。2010年，他們又提出“智慧城市”的愿景。截止到2012年2月底，我國已有154個城市提出了建設(shè)智慧城市；[17]近年來，也有不少人呼吁打造智慧社區(qū)，進而形成了智慧地球——智慧城市——智慧社區(qū)的實踐體系，智慧社區(qū)指的是充分借助物聯(lián)網(wǎng)和傳感技術(shù)，通過物聯(lián)化和互聯(lián)化將人、物、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，形成現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化的全新社區(qū)形態(tài)，涉及智能樓宇，智能家居、智慧民生、智慧政務(wù)等諸多領(lǐng)域。[18]前面提到檔案相關(guān)部門人員對民生檔案服務(wù)的根本出發(fā)點依然是“作為證據(jù)的檔案”而非“作為信息資源的檔案”，無法實現(xiàn)信息資源增值的特征，而依托在智慧社區(qū)、智慧民生的背景下，檔案語義管理正在興起，未來發(fā)展里，民生檔案內(nèi)容的數(shù)字化、信息化、資源化、知識化是民生檔案信息資源發(fā)展的主要方向。

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（作者單位：上海大學(xué)圖書情報檔案系檔案學(xué)專業(yè) 來稿日期：2018-05-13）