張乾友

“放管服”改革是一場重塑政府和市場關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命。黨的十八大以來，隨著“放管服”改革推進(jìn)的不斷深入，我國營商環(huán)境持續(xù)改善，市場活力明顯增強(qiáng)，人民群眾辦事創(chuàng)業(yè)更加便利。在“放管服”改革推進(jìn)過程中，政府對市場的管理方式逐漸從傳統(tǒng)的資質(zhì)管理向行為管理轉(zhuǎn)變，這是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

政府市場管理的方式及其演進(jìn)

市場是現(xiàn)代社會創(chuàng)新活動的源頭，從蒸汽機(jī)到互聯(lián)網(wǎng)，幾乎所有給人類社會帶來根本性變革的技術(shù)創(chuàng)新、社會創(chuàng)新都是從市場中產(chǎn)生的。從現(xiàn)代化歷程來看，只有當(dāng)市場得到充分發(fā)育時，一個國家的經(jīng)濟(jì)、社會以及綜合國力才能得到快速穩(wěn)定的發(fā)展。不過，市場經(jīng)常會出現(xiàn)失靈，輕則影響國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，重則危及社會的和諧穩(wěn)定。可見，市場活動需要得到有效的管理，對市場活動的管理因此也成了現(xiàn)代政府的基本職能。

從實踐來看，政府對市場活動的管理主要有兩種方式，即資質(zhì)管理與行為管理。所謂資質(zhì)管理，是指政府主要調(diào)節(jié)市場主體從事特定市場活動的資質(zhì)，通過確定資質(zhì)條件、審核市場主體，最終批準(zhǔn)相應(yīng)的主體進(jìn)入市場。所謂行為管理，是指政府不限制任何市場主體進(jìn)入任何市場領(lǐng)域，而側(cè)重于監(jiān)督其行為是否符合市場原則和相關(guān)的法律法規(guī)，并對違反者施以相應(yīng)的懲戒性措施，以督促其糾正。

在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，主要采取的是資質(zhì)管理的方式，其制度表現(xiàn)為我們熟悉的行政審批制度。這一時期政府之所以主要通過審批的方式進(jìn)行管理，主要有以下幾方面的原因。第一是計劃經(jīng)濟(jì)的行為慣性。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府是唯一有資質(zhì)從事經(jīng)濟(jì)活動的主體，其他主體要加入到經(jīng)濟(jì)活動之中，都必須“借用”政府的資質(zhì)，而這種“借用”能否達(dá)成，則取決于政府的審批。市場經(jīng)濟(jì)改變了這個現(xiàn)實，但各級政府的觀念還未轉(zhuǎn)變到位，仍然習(xí)慣于通過資質(zhì)審批的方式管理市場活動。第二是市場主體的成熟度不夠。市場經(jīng)濟(jì)既是自利經(jīng)濟(jì)，也是責(zé)任經(jīng)濟(jì)，只有當(dāng)所有市場主體都承擔(dān)起各自的責(zé)任時，才能在一個健康的市場中實現(xiàn)各自的利益。改革開放初期，我國許多市場主體存在不同程度的責(zé)任缺失，導(dǎo)致假冒偽劣盛行、生產(chǎn)事故頻發(fā)等后果，無形中倒逼政府加強(qiáng)資質(zhì)審核，通過準(zhǔn)入控制降低市場風(fēng)險。第三是我國的發(fā)展還處于模仿階段。資質(zhì)管理必然產(chǎn)生較高的進(jìn)入門檻，導(dǎo)致市場競爭水平較低和創(chuàng)新活力不足。當(dāng)我國還處于以模仿為主的發(fā)展階段時，對創(chuàng)新的需求并沒有那么強(qiáng)烈，所以資質(zhì)管理對競爭和創(chuàng)新的制約還沒有產(chǎn)生太大的負(fù)面效應(yīng)。

加入世貿(mào)組織以來，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段，必須與西方發(fā)達(dá)市場開展直接競爭，整個社會對于創(chuàng)新的需求空前高漲。在這一背景下，我國政府揭開了行政審批制度改革的大幕，自覺尋求從資質(zhì)管理向行為管理的轉(zhuǎn)型。黨的十八大以來，隨著“放管服”改革的提出，從資質(zhì)管理向行為管理的轉(zhuǎn)型得到實質(zhì)性推進(jìn)，并逐漸成為政府履職方式現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑。比如，當(dāng)前各地正在廣泛推行“企業(yè)投資承諾制”，免去了對投資資質(zhì)的事前審批，改為在企業(yè)主動承諾之后監(jiān)督其行為是否履行了承諾。這一改革極大降低了市場的交易成本，也有助于建立政府與市場間的信任關(guān)系，為從資質(zhì)管理向行為管理的轉(zhuǎn)型起到了積極的示范作用。在中國進(jìn)入新時代的歷史背景下，我們需要深刻認(rèn)識這一轉(zhuǎn)型的必然性，進(jìn)而通過更為徹底的改革舉措來推進(jìn)這一轉(zhuǎn)型。

走向行為管理的必然性

資質(zhì)是指從事某項市場活動的資格與素質(zhì)，資質(zhì)管理的關(guān)鍵在于明確相應(yīng)的素質(zhì)條件，從而判斷某一特定市場主體是否達(dá)到了相應(yīng)的要求。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)，市場是一個開放的經(jīng)濟(jì)活動空間，所有市場主體都應(yīng)有自由進(jìn)出市場的權(quán)利，只有這樣，市場才能通過優(yōu)勝劣汰來有效地配置資源。但在實踐中，許多市場活動不僅會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也會產(chǎn)生社會效應(yīng)，比如，從事食品生產(chǎn)不僅會帶動經(jīng)濟(jì)增長，更會影響公眾健康，在這樣的領(lǐng)域，政府承擔(dān)起審核市場主體是否具有相關(guān)資質(zhì)的職能是非常必要的，是對公眾負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

但是，資質(zhì)并不等同于行為，某個市場主體獲得了某項資質(zhì)不等于它此后所有行為都是負(fù)責(zé)任的。當(dāng)資質(zhì)管理成為基本的市場管理模式時，社會自然會將資質(zhì)當(dāng)作政府的背書，當(dāng)某個市場主體做出了不負(fù)責(zé)任的行為時，社會就會認(rèn)為政府沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。久而久之，政府就被動地承擔(dān)起了整個社會的無限責(zé)任，一個小小的市場糾紛也可能引發(fā)對政府的信任危機(jī)，導(dǎo)致政府難以有效開展社會治理，這是資質(zhì)管理模式必然會造成的影響。比如在注冊制時代，我國的保健品管理屬于典型的資質(zhì)管理，一旦發(fā)生安全事故，社會總是會認(rèn)為屬于政府責(zé)任，結(jié)果非常不利于培育市場主體的責(zé)任意識，也增加了政府的管理成本。而在推出備案制后，資質(zhì)的重要性不斷降低，行為管理成為相關(guān)部門更重要的工作，而保健品的安全也更多變成了市場主體的責(zé)任。這既有利于培育市場主體的責(zé)任意識，也有利于將有限的政府資源投入到更重要的公共事務(wù)上。

同時，資質(zhì)管理通常包含了較高的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，能夠獲批的通常是在市場中已有較大優(yōu)勢的市場主體。對于政府來說，這可以帶來管理上的便利性。對于市場和社會來說，卻可能造成競爭不充分和創(chuàng)新能力低下的后果。在資質(zhì)管理模式下，未能獲批資質(zhì)的市場主體被排除在競爭之外，獲批資質(zhì)的市場主體則可以坐享壟斷紅利。結(jié)果，市場的整體競爭水平嚴(yán)重不足，產(chǎn)品價格無法降到合理水平，使整個社會承擔(dān)了高昂的經(jīng)濟(jì)成本。而在缺乏競爭壓力的前提下，那些有資質(zhì)的市場主體也沒有動力進(jìn)行創(chuàng)新，最終將阻礙技術(shù)進(jìn)步，也不利于一個國家綜合國力的提升。

與資質(zhì)管理相比，行為管理有以下幾個方面的優(yōu)勢，決定了我國的市場管理模式必須向行為管理轉(zhuǎn)變。

首先，強(qiáng)化了有限責(zé)任的觀念，有助于在培育市場主體責(zé)任意識的基礎(chǔ)上塑造有限政府。對市場主體的行為管理意味著政府改變了承擔(dān)責(zé)任的方式，不再通過審批資質(zhì)來為市場主體的所有行為背書，而是通過對市場主體自發(fā)行為的事后監(jiān)管來督促市場主體做出負(fù)責(zé)任的行為。在市場主體的責(zé)任意識得到提升之后，政府也不再需要大包大攬地承擔(dān)所有社會責(zé)任，從而可以優(yōu)化職能，逐漸轉(zhuǎn)型為精簡高效的有限政府。

其次，有利于激發(fā)市場主體間的競爭并鼓勵創(chuàng)新。資質(zhì)在實踐中往往變異為特權(quán)，許多市場主體在獲批相關(guān)資質(zhì)后不再積極從事生產(chǎn)，而是通過“外租”資質(zhì)的方式獲取壟斷利益，這種行為嚴(yán)重腐蝕了市場經(jīng)濟(jì)，也易于滋生腐敗。行為管理放開了市場準(zhǔn)入，讓所有市場主體在更加公平的基礎(chǔ)上開展競爭，有利于最大限度地調(diào)動所有市場主體的創(chuàng)新意識，從而提高社會的整體創(chuàng)新能力。同時，作為事后監(jiān)管，行為管理鼓勵市場主體在既有市場規(guī)范與法律框架下不斷尋求各種有利于提升市場效率與增進(jìn)社會利益的行為方式，這也為市場主體的創(chuàng)新行為開拓了更為廣闊的空間。

再次，有助于同時實現(xiàn)使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的雙重目標(biāo)。資質(zhì)管理是對市場機(jī)制的過度干預(yù)，在一定程度上破壞了市場的優(yōu)勝劣汰功能，阻礙了市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，這是政府職能的“越位”。變資質(zhì)管理為行為管理是讓政府“歸位”，不去干預(yù)市場機(jī)制的正常運(yùn)行，而是在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府為社會利益保駕護(hù)航的職能，從而通過政府履職方式的優(yōu)化來促進(jìn)政府與市場關(guān)系的和諧有序。

進(jìn)一步推進(jìn)向行為管理的轉(zhuǎn)變

從資質(zhì)管理向行為管理的轉(zhuǎn)變需要在放、管、服三個層面得到進(jìn)一步深化。

在“放”的層面，需要更加科學(xué)合理地確定“放”的范圍和方式。改變資質(zhì)管理的傳統(tǒng)模式并不意味著政府不再需要審核任何資質(zhì)，但從進(jìn)一步激發(fā)市場活力、提升國家創(chuàng)新能力和促進(jìn)政府履職方式現(xiàn)代化的需要出發(fā)，各級政府仍有大量應(yīng)當(dāng)下放甚至取消的審批事項。在過去幾十年的審批改革中，世界各國都出現(xiàn)過一度下放或取消的審批事項重新被收回或增設(shè)的情況，這表明確定放權(quán)范圍是一件非常復(fù)雜的事情。正因其復(fù)雜，所以各級政府必須充分了解相關(guān)職能部門的管理需求、市場主體的利益需求與社會公眾的利益需求，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定“放”的范圍和方式，并根據(jù)現(xiàn)實的變化建立“放”與“收”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

在“管”的層面，需要建立更加積極負(fù)責(zé)的事后監(jiān)管體制?！胺拧辈皇菫榱送菩敦?zé)任，而是為了尋找承擔(dān)責(zé)任的更好方式。過去幾十年世界各國的行政改革普遍走過了一個從解除規(guī)制到建設(shè)監(jiān)管型政府的歷程，目的就是要在充分發(fā)揮市場主體創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力的前提下督促市場主體積極承擔(dān)社會責(zé)任。近些年國內(nèi)許多公共事件的發(fā)生都有政府“缺位”的影響，要防止類似事件的發(fā)生，就需要明確行為監(jiān)管是政府理應(yīng)承擔(dān)之責(zé)，并從維護(hù)市場秩序、促進(jìn)社會利益和增強(qiáng)國家治理能力的高度出發(fā)，建立更加積極負(fù)責(zé)的行為監(jiān)管體制，促進(jìn)市場利益與社會利益的和諧一致，促進(jìn)市場與政府的良性互動。比如，在“投資承諾制”改革中，各地都提到“過程重監(jiān)管”的原則，而且強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信用制度進(jìn)行柔性監(jiān)管，更多通過激發(fā)市場主體的責(zé)任意識而不是片面運(yùn)用行政強(qiáng)制來達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)，這就是一種促進(jìn)市場與政府良性互動的有益探索。

在“服”的層面，需要進(jìn)一步明確為社會利益服務(wù)的價值導(dǎo)向。從形式上看，放管服改革方便了市場主體，但改革的目的并不是為了方便市場主體逐利，而是為了增強(qiáng)市場活力，進(jìn)而讓市場能夠更好地在政府引導(dǎo)下促進(jìn)社會利益。同樣，隨著市場風(fēng)險的增多，加強(qiáng)監(jiān)管也必然要求政府更加全面地介入到市場主體的微觀行為之中，但這并不意味著各級政府可以隨意進(jìn)行職能擴(kuò)張。政府監(jiān)管的目的是為了促進(jìn)社會利益，只有當(dāng)某些市場行為可能損及社會利益時，政府才應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)管，而當(dāng)某些市場行為不會損及社會利益時，政府就不應(yīng)當(dāng)出于別的理由要求進(jìn)行監(jiān)管。對政府來說，服務(wù)就是去促進(jìn)社會整體的利益，而不是促進(jìn)市場主體或政府機(jī)構(gòu)自身的利益，只有以此為導(dǎo)向的改革才能促進(jìn)以人民為中心的發(fā)展目的。

從資質(zhì)管理走向行為管理是實現(xiàn)政府履職方式現(xiàn)代化的重要途徑。為推進(jìn)政府履職方式的現(xiàn)代化，需要進(jìn)一步探索如何更好地向行為管理轉(zhuǎn)變。

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）