范愛(ài)玲 張才彥

摘 要 在“放管服”大背景下，本文分析總結(jié)出行政審批改革現(xiàn)狀及行政審批改革的發(fā)展趨勢(shì)，得出行政審批改革對(duì)策建議，包括行政審批頂層設(shè)計(jì)的改革，政府審批機(jī)構(gòu)剝離原有審批職能，組織體系的保障，行政審批流程的創(chuàng)新等。

關(guān)鍵詞 行政審批 改革 “放管服”

作者簡(jiǎn)介：范愛(ài)玲，華北理工大學(xué)機(jī)關(guān)黨委，高級(jí)政工師，副研究館員；張才彥，河北行政體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.176

國(guó)務(wù)院提出“放管服”旨在推行國(guó)家行政審批改革。所謂“放”，是行政審批權(quán)的下放，適時(shí)削減沒(méi)有法律依據(jù)或缺少法律授權(quán)的行政審批，厘清重復(fù)管理的審批權(quán)；“管”是指要?jiǎng)?chuàng)新工作思路并加強(qiáng)監(jiān)管，充分利用新體制來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管；“服”是指政府在轉(zhuǎn)變職能后減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，讓市場(chǎng)自身來(lái)決定，減少過(guò)多的行政審批行為，以此來(lái)達(dá)到提升市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)新能力。

在“放管服”大背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳前后分三個(gè)批次審議通過(guò)清理規(guī)范的國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)323項(xiàng)，將國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批需由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)事項(xiàng)由原有的453項(xiàng)精簡(jiǎn)到了130項(xiàng)，并下發(fā)文件公布。這雖已大大精簡(jiǎn)了審批事項(xiàng)，但是從實(shí)際情況來(lái)看，行政審批流程重疊復(fù)雜，手續(xù)繁瑣，審批周期太長(zhǎng)。依然存在“萬(wàn)里審批”、“千里審批”的現(xiàn)象。

一、行政審批改革現(xiàn)狀

（一）從審批形式上進(jìn)行改革

國(guó)家工商總局推進(jìn) “商事制度改革”，由此產(chǎn)生了巨大的新的市場(chǎng)活力，發(fā)揮出了社會(huì)創(chuàng)造力。近年來(lái)，我國(guó)每天平均新增市場(chǎng)主體4萬(wàn)余戶(hù)，這就使我國(guó)市場(chǎng)主體活躍度均在70%以上。

國(guó)家工商總局推行了“三證合一”改革，極大縮短了企業(yè)辦照時(shí)間，最大限度的為企業(yè)提供了便利。工商、稅務(wù)、質(zhì)檢的“三證合一”和接下來(lái)進(jìn)行的社會(huì)保險(xiǎn)登記證、統(tǒng)計(jì)登記證合并，這一改革培育提升了我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。世界銀行的報(bào)告提到：“中國(guó)內(nèi)地營(yíng)商便利度全球排名提升了12個(gè)位次”。

這說(shuō)明只有通過(guò)自上而下的“放管服”行政審批改革，優(yōu)化更為開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)高效、優(yōu)質(zhì)、廉潔的行政服務(wù)，來(lái)提升我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（二）加快制定公開(kāi)新“清單”

上海自貿(mào)區(qū)始終是我國(guó)的“改革高地”的，始終在探索“放管服”的行政審批改革，率先在外資企業(yè)實(shí)行 “負(fù)面清單”制度，并在全市實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化行政審批模式。 制定并公開(kāi)“清單”的是 “放管服”改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作；制定并公開(kāi)“清單”是政府放權(quán)的過(guò)程，越合理、越清晰、越透明，改革放權(quán)的效果就越顯著。清單制定、公開(kāi)、執(zhí)行一定要做到“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。

（三）成立行政審批中心，一顆印章管到底

以寧夏為例的不少地方都在進(jìn)行“放管服”改革的一項(xiàng)重要工作，那就是將各部門(mén)的審批權(quán)統(tǒng)一起來(lái)組建政務(wù)中心，實(shí)行“一攬子”審批，基本避免了重復(fù)審批，交叉審批，大大提高了政府的服務(wù)效能。

寧夏開(kāi)展的“一攬子”審批試點(diǎn)，將能夠公開(kāi)進(jìn)行的行政審批事務(wù)安排在政務(wù)中心；同時(shí)成立銀川市行政審批服務(wù)局，使150余項(xiàng)行政審批得到集中辦理，近60枚公章停止使用或永久封存，使行政審批效率提高了75個(gè)百分點(diǎn)。

“集中審批”、“商事制度改革”、“審批流程創(chuàng)新”等行政審批改革，都是從行政審批一線經(jīng)過(guò)摸索逐漸開(kāi)展的，從工作實(shí)際出發(fā)，通過(guò)創(chuàng)造性地大膽嘗試，先試先行、敢試敢闖，當(dāng)好了改革的“排頭兵”，打造了改革的“新高地”。

二、行政審批改革的發(fā)展趨勢(shì)

（一）行政審批趨于集中

目前，我國(guó)行政審批機(jī)關(guān)的獨(dú)立與分散造成了“執(zhí)法林立”的局面，是的行政審批權(quán)分散重疊，造成行政審批權(quán)得不到規(guī)范集中行使。行政審批權(quán)的集中行使，能夠更為高效的規(guī)范的發(fā)揮行政審批的作用，更好的服務(wù)社會(huì)。行政審批權(quán)的集中行使，更有利于政府和群眾對(duì)其的監(jiān)管，規(guī)范了行政審批項(xiàng)目的多重管理以及審批機(jī)關(guān)的推諉扯皮。

（二）行政審批加強(qiáng)事后監(jiān)管

“放管服”背景下，審批職能大量取消及下放，但其監(jiān)管不能出現(xiàn)“真空”，原行政審批機(jī)關(guān)要徹底轉(zhuǎn)變管理者的思想和家長(zhǎng)式的管理方式，注重放管結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。行政審批權(quán)的大量下放使得基層部門(mén)工作壓力陡增，因此下放了的審批事項(xiàng)的日常監(jiān)管就變得十分重要。政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)又要避免重復(fù)監(jiān)管。由于政府各部門(mén)在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，行政審批事項(xiàng)取消較多和下放較快，政府自身的制度建設(shè)和履職能力不能滿(mǎn)足“放管服”的形式，審批權(quán)的下放，基層管理者的業(yè)務(wù)水平又沒(méi)能及時(shí)得到提高。因此一定要做到“取消了，要管得??；下放了，要接得穩(wěn)?！?/p>

（三）加強(qiáng)和規(guī)范“三個(gè)清單建設(shè)”

政府在堅(jiān)持法定職權(quán)這一根本原則的同時(shí)，還要盡快建立起“權(quán)利”、“責(zé)任”、“負(fù)面”這“三個(gè)清單”來(lái)保證政府、社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)的責(zé)權(quán)分明：“權(quán)力清單”告訴政府什么能管；“責(zé)任清單”告訴政府怎樣管；“負(fù)面清單”來(lái)約束企業(yè)哪些不可為。

三、行政審批改革對(duì)策建議

（一）行政審批改革是各級(jí)政府的頂層設(shè)計(jì)

各級(jí)政府根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行的行政審批改革應(yīng)該是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好的向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)的公平。

（二）政府審批機(jī)構(gòu)原有的審批職能剝離

審批職能由政府集中，成立集中行使行政審批權(quán)利的機(jī)構(gòu)，如行政審批大廳、政務(wù)中心等。成立新的獨(dú)立的部門(mén)統(tǒng)一行使原來(lái)分散的行政審批權(quán)。目前成立的集中審批的政務(wù)中心只是簡(jiǎn)單的將審批窗口集中起來(lái)，沒(méi)能真正實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)的實(shí)質(zhì)集中，審批權(quán)依然歸屬原審批機(jī)關(guān)，不能從根本上改變現(xiàn)有的行政審批模式。

現(xiàn)在各級(jí)政府應(yīng)該將行政審批權(quán)集中到一個(gè)行政機(jī)關(guān)，實(shí)行統(tǒng)一集中行使，原各行政審批機(jī)關(guān)不再具備行政審批權(quán)，但依然繼續(xù)從事調(diào)研及政策制定，由原來(lái)的 “既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”變成了制定政策的不行使政策，從根本上避免腐敗的滋生。新的行政審批機(jī)構(gòu)按照“依法行政”的原則，履行法律賦予的職權(quán)。相對(duì)集中行使行政審批權(quán)，將更好的優(yōu)化事項(xiàng)審批的流程，同時(shí)提高行政審批效率，壓縮辦理時(shí)間，同時(shí)審批主體責(zé)任明確。遵從權(quán)責(zé)一致的原則，行政審批機(jī)關(guān)在行使行政審批權(quán)的同時(shí)，對(duì)其審批行為也承擔(dān)法律責(zé)任，也為原來(lái)的政府各行政審批部門(mén)監(jiān)管提供了對(duì)象及依據(jù)。

（三）組織體系的保障

行政審批權(quán)的集中與調(diào)整，需要組織體系做出重大調(diào)整。承接集中的行政審批權(quán)，應(yīng)設(shè)立全新的相對(duì)獨(dú)立審批機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是本級(jí)處理行政審批事項(xiàng)（垂直管理的行政體系除外）的唯一主體，依法執(zhí)行承接-審核-審批的職能并對(duì)所做出的審批結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。只有這樣，才能從根本上理順行政審批改革與組織機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系。行政審批改革并不是簡(jiǎn)單的職能機(jī)構(gòu)壓縮重組，是在依法明確職能邊界，優(yōu)化履職方式打造更加公平、高效行政審批機(jī)構(gòu)，使之成為改革的最佳選擇。

對(duì)于整個(gè)行業(yè)“審批-監(jiān)管”鏈條而言，行政審批環(huán)節(jié)的革新，也對(duì)后續(xù)監(jiān)管和公共服務(wù)提出了更高的要求。體現(xiàn)在組織架構(gòu)方面，則是與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的重組、配套機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如：政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易管理中心、公共信息中心、社會(huì)信用管理中心。

（四）行政審批流程的創(chuàng)新

行政審批集中試點(diǎn)改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是，“統(tǒng)一收件、分類(lèi)流轉(zhuǎn)、證照聯(lián)辦、一窗發(fā)證”：申請(qǐng)人不再需要面對(duì)不同部門(mén)遞交材料，而是由一個(gè)統(tǒng)一對(duì)外的窗口收取報(bào)審材料，審批機(jī)關(guān)內(nèi)部按程序進(jìn)行審核辦理。在當(dāng)前，信息化工作如此全面展開(kāi)，這樣的報(bào)審人簡(jiǎn)潔，審批機(jī)關(guān)后臺(tái)優(yōu)化辦理的流程是管理部門(mén)創(chuàng)新行政審批流程的新趨勢(shì)。“對(duì)外一窗受理，對(duì)內(nèi)車(chē)間流水線作業(yè)”可以稱(chēng)之為審批服務(wù)的改革創(chuàng)新，改革中探索出來(lái)的如“再造審批流程”、“并聯(lián)審批”等具體做法也為行政審批改革中的流程創(chuàng)新改革提供了新的思路。

實(shí)施行政審批制度改革是為了更好的維護(hù)公眾利益及對(duì)其進(jìn)行更加高效的管理，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但是這些改革的措施必然會(huì)影響到原來(lái)的管理者或者既得利益群體的權(quán)益，這也要求行政審批改革對(duì)舊的行政審批涉及到的流程程序進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。集中起來(lái)的行政審批，可以稱(chēng)之為“一攬子”審批，變以往分頭審批為集中審批，這樣以來(lái)，全新的組織架構(gòu)有效的保證了審批流程的優(yōu)化，也是實(shí)實(shí)在在提高了效率和服務(wù)質(zhì)量，在控制政府行政權(quán)、保護(hù)公眾合法權(quán)益、提高行政效率等方面有著重要意義。

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