摘 要 農(nóng)村土地向集體化、規(guī)?；较虬l(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地規(guī)模化發(fā)展的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必要要求，但是由于我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中制度保障不健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中流轉(zhuǎn)雙方存在毀約行為等潛在風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)雙方互不信任產(chǎn)生了很多矛盾，農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益得不到保護(hù)，所以我國(guó)目前土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度偏低，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?；诖?，本文認(rèn)為需從多途徑思考如何降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，為了保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，特別是保障農(nóng)民的合法利益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建就尤為重要。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 保險(xiǎn)制度 法律完善

作者簡(jiǎn)介：張妮，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.250

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)概述

在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，比如土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的拖欠租金、承租方違約、自然災(zāi)害和市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)的存在在某種程度上阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，因此在農(nóng)業(yè)集體化規(guī)?；l(fā)展的背景下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)就顯得尤為重要，但是我國(guó)目前還沒(méi)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)這一險(xiǎn)種，應(yīng)創(chuàng)新保險(xiǎn)服務(wù)和產(chǎn)品，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)劃入保險(xiǎn)服務(wù)中。成都邛崍市首先嘗試了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，簽訂全國(guó)第一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)合同，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)予以防范。成都邛崍市在全國(guó)首創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制：通過(guò)“土地專(zhuān)業(yè)合作社+農(nóng)業(yè)種植業(yè)合作社+流轉(zhuǎn)土地+農(nóng)民+農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”的模式，成功解決了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中關(guān)于保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)鍵問(wèn)題。參照此模式對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)進(jìn)行定義，農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)是承租方與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的預(yù)期收益等財(cái)產(chǎn)性利益作為保險(xiǎn)標(biāo)的，在保險(xiǎn)條件成就時(shí)，保險(xiǎn)公司按照相應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被保險(xiǎn)人即農(nóng)戶(hù)進(jìn)行賠償?shù)谋ｋU(xiǎn)類(lèi)型。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀及功能

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀

根據(jù)2015年河北省農(nóng)業(yè)廳公布的數(shù)據(jù)，河北省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2324萬(wàn)畝，占全省家庭承包耕地面積比重的27.7%，流轉(zhuǎn)面積較2010年增長(zhǎng)了19%。全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模比為27.3%，由此可見(jiàn)河北省作為重要的農(nóng)業(yè)大省，其流轉(zhuǎn)規(guī)模卻剛達(dá)到全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的平均水平，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小反映出我國(guó)目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度較低。原因在于，一方面農(nóng)民具有很強(qiáng)的“戀地”情結(jié)，許多城里人不理解為什么農(nóng)民會(huì)頑固的守著自己那收益不高的土地，以為是農(nóng)民的固步自封和頑固不化，然而農(nóng)民并不愚昧，因?yàn)橥恋鼐哂芯薮蟮臐撛趦r(jià)值，在我國(guó)的每一個(gè)時(shí)代，只要掌握了土地，就掌握了這個(gè)國(guó)家最大的權(quán)柄，農(nóng)耕文明的血液早已浸透這個(gè)民族思想和生產(chǎn)生活的方方面面。我黨之所以能摧枯拉朽般打敗國(guó)民黨，一方面在于信仰馬克思主義，一方面在于進(jìn)行了土地革命。即使在現(xiàn)代的中國(guó)，土地依然是財(cái)富真正來(lái)源，君不見(jiàn)城中村盼拆遷的村民，貪污過(guò)億的村長(zhǎng)，和想方設(shè)法拍下土地的房地產(chǎn)商。并且農(nóng)民對(duì)土地是有感情的，土地是其生產(chǎn)和生活的全部，是其生存的保障和尊嚴(yán)的載體，土地一旦流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)就失去了賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料和身份的證明，所以農(nóng)戶(hù)們寧愿粗放經(jīng)營(yíng)也不愿將土地流轉(zhuǎn)。另一方面在于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的缺失，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)對(duì)其承包的土地的權(quán)利的轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移過(guò)程中存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和履約風(fēng)險(xiǎn)等，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，承租企業(yè)和農(nóng)戶(hù)簽訂了流轉(zhuǎn)合同，在其后的流轉(zhuǎn)過(guò)程中承租方單方違約致使土地流轉(zhuǎn)目的不能實(shí)現(xiàn)，在此期間農(nóng)戶(hù)錯(cuò)過(guò)土地耕種時(shí)節(jié)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益勢(shì)必會(huì)遭受重大損失，而在現(xiàn)行政策法律體系中，對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，并且農(nóng)民普遍維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，地方法制水平落后，造成了承租企業(yè)違約代價(jià)偏低，農(nóng)戶(hù)的利益得不到保障，損害得不到賠償?shù)钠毡楝F(xiàn)象，農(nóng)民自然沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的積極性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，2017年中央發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》中對(duì)為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航的保險(xiǎn)業(yè)提出高要求，鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)在地方的實(shí)施。農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的實(shí)施，有利于解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，有利于農(nóng)業(yè)集體化規(guī)模化發(fā)展，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的功能

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的實(shí)施有助于防范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的失約風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)制度的作用在于防控風(fēng)險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)，引進(jìn)保險(xiǎn)公司對(duì)流轉(zhuǎn)行為予以保險(xiǎn)，可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，讓流轉(zhuǎn)雙方的交易行為更加安全高效。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的最大問(wèn)題是流轉(zhuǎn)雙方的履約行為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)可以防控這一風(fēng)險(xiǎn)，該險(xiǎn)種的目的在于流轉(zhuǎn)主體違約時(shí)，農(nóng)戶(hù)由此所遭受的損失，保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)償，保護(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的合法權(quán)益，降低土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中潛在的履約風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的實(shí)施是農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的需要。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地的所有權(quán)屬集體所有，農(nóng)民享有承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地為典型的“兩權(quán)分離”模式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，十八屆三中全會(huì)上提出將農(nóng)民享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二成“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，形成了全新的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的農(nóng)村土地發(fā)展格局，此次改革順應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)促使土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)向規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)，因此對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求就變得尤為迫切，而目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度無(wú)法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)是農(nóng)村金融體系的重要補(bǔ)充。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化發(fā)展需要金融業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的參與和支持。在2016年，農(nóng)業(yè)部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合國(guó)內(nèi)七家保險(xiǎn)企業(yè)在北京召開(kāi)了保險(xiǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)的座談會(huì)，發(fā)布了《保險(xiǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化倡議書(shū)》，國(guó)內(nèi)多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)達(dá)成共識(shí)，要在未來(lái)將保險(xiǎn)、銀行等金融機(jī)構(gòu)引入農(nóng)村，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的資金優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)、保單質(zhì)押貸款等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的融資難問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?、市場(chǎng)化進(jìn)程，完善農(nóng)村信用體系，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)法律制度的路徑

（一）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)制度

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)法律制度不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中法治保障較弱，在流轉(zhuǎn)內(nèi)容和流轉(zhuǎn)程序等方面缺少專(zhuān)門(mén)立法。農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)是國(guó)家社會(huì)保障不可或缺的一部分，國(guó)家鼓勵(lì)地方政府探索建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，所以要將農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)納入法制軌道，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度影響我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，其立法意義重大，通過(guò)立法對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)制，用法律的形式規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的保險(xiǎn)服務(wù)。首先應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的投保對(duì)象，農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)所防范的風(fēng)險(xiǎn)是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中潛在的違約行為，防止土地流轉(zhuǎn)后，受讓方不履行合同導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益受到損害，所以該制度指向的是通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植的農(nóng)業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)，而非集體組織內(nèi)部成員間的單個(gè)土地流轉(zhuǎn)；其次應(yīng)當(dāng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)，在該平臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方簽訂有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。然后由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)流轉(zhuǎn)土地項(xiàng)目進(jìn)行審查，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目審查通過(guò)后，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行擔(dān)保，最后將雙方所簽訂的合同、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與流轉(zhuǎn)雙方簽訂的合同向土地所在部門(mén)的林業(yè)局進(jìn)行備案。明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的政策性、農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的補(bǔ)償體制及保險(xiǎn)費(fèi)率和核算機(jī)制，完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)相關(guān)的法律制度。

（二）建立關(guān)于統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的制度

統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是農(nóng)村土地市場(chǎng)化進(jìn)程中的一個(gè)重要平臺(tái)，農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化管理可以減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛。從土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度偏低，需要建立統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，該市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的建立與發(fā)展有重大作用。保險(xiǎn)公司需要對(duì)農(nóng)村需要對(duì)流轉(zhuǎn)的土地信息全面了解后才能夠更好地開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)等保險(xiǎn)服務(wù)，才能夠更好地引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)。統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)使流轉(zhuǎn)雙方的交易行為公開(kāi)透明，統(tǒng)一的土地市場(chǎng)平臺(tái)可以整合農(nóng)村的土地信息，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)程序，有利于保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，使土地的流轉(zhuǎn)變得高效快捷，同時(shí)也方便了政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)整個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理。由此可見(jiàn)建立統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度勢(shì)在必行，需要地方通過(guò)摸索調(diào)研，先形成地方政府規(guī)章，在適用后如果適用，則將其向人大提案，形成法律。

（三）建立健全的農(nóng)村金融法律制度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身具有特殊性，由于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻繁，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有高風(fēng)險(xiǎn)、高賠率的特點(diǎn)，而農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要資本的支持，但是在農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)融資是一個(gè)很大的難題，種植大戶(hù)、企業(yè)主難以通過(guò)正常的途徑融得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資本，通過(guò)不當(dāng)途徑進(jìn)行融資滿(mǎn)足發(fā)展需要，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)巨大隱患，所以我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立完善的農(nóng)村金融體系，誘導(dǎo)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證農(nóng)戶(hù)和農(nóng)企能夠通過(guò)金融機(jī)構(gòu)獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資本，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，最大程度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護(hù)航。農(nóng)村金融體系的建立以堅(jiān)持政策性保險(xiǎn)為主，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高費(fèi)用高賠率的特點(diǎn)需要國(guó)家政策來(lái)支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)的建立發(fā)展，政府可以提供財(cái)政補(bǔ)貼，提高金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)范圍、創(chuàng)新保險(xiǎn)業(yè)務(wù)適應(yīng)農(nóng)地發(fā)展需要，加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的合作，開(kāi)展農(nóng)保和農(nóng)業(yè)信貸相結(jié)合的形式解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本困境。

我國(guó)的金融法律事實(shí)上還很不完善，在農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)方面同樣不夠詳盡，因此需要進(jìn)一步完善立法。

（四）建立完善的政府指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制

在大多數(shù)農(nóng)民心目中，地方政府往往比保險(xiǎn)公司和企業(yè)更具有權(quán)威性，如果沒(méi)有基層政府的全程陪同，農(nóng)民很難有信心與保險(xiǎn)公司和企業(yè)合作。并且，沒(méi)有平等就沒(méi)有合同，政府的參與也可以使農(nóng)民弱勢(shì)群體的地位有所改善，在合同簽訂和履行過(guò)程中，政府可以有效起到指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。行政指導(dǎo)和強(qiáng)制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)手段的代表，二戰(zhàn)前經(jīng)濟(jì)崩潰的德國(guó)，斯大林剛執(zhí)政時(shí)的俄羅斯，經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)的美國(guó)和戰(zhàn)后滿(mǎn)目瘡痍的日本，都是依靠政府指導(dǎo)和強(qiáng)制迅速崛起，然而這種手段成功的前提是一個(gè)強(qiáng)硬而理性的政府。為了給地方政府指導(dǎo)和監(jiān)督工作提供保障和規(guī)范，就需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)。

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